沿海地区农民负担的意愿、行为调查及其政策启示，本文主要内容关键词为：意愿论文,沿海地区论文,农民负担论文,启示论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
科学地认识、正确处理农民负担问题，对于国家经济社会发展和政治稳定至关重要。但农民负担涉及的范围广，已超越了单纯的经济范畴的“取”与“予”的关系，判断其是否合理，受农民的意愿、国家政策、制度等多种因素影响。基于此，我们对位于沿海经济相对发达地区的浙江省农户作了专题调查，现将调查结果分析如下：
一、调查构思及被调查农户的基本情况
本次调查时间为1998年9月至1999年1月。调查对象和范围为浙江省有关县的不同类型地区的农户。样本的选取侧重注意了农民经济收入状况及其与之密切相关的农业生产力水平及非农产业发展水平，同时亦兼顾地域上的差异。因为这些能影响农户对农民负担及其承受能力、政府制度安排的见解和态度。按此思路，在浙江省内9个地区选择10 个县（市），组织这10个县（市）农民负担监督管理主管部门派专人负责调查，请他们按我们标准，各县（市）在三个乡（镇）中分别选三个村，每个村中选有代表性的10户农户，以填写调查表的形式进行调查。调查分四个部分：一为村基本情况调查；二是农户收支情况调查；三是农民负担情况调查；四是农户问卷调查表。为提高调查工作的质量，课题组成员于1998年10月至12月先后又到湖州市南浔区、缙云县等十多个乡、镇、村进行实地考察调查。
根据选定的有关标志分组，被调查农户分布情况如表1所示。
表1 被调查农户分组情况
按地区分组杭嘉湖地区丽水地区
26.4% 12.4%
按人均收入分组 2000元以下 2000-4000元
按年龄分组1960年以后出生17.7% 1949-1960年34.8%
按文化程度分组 小学及小学以下35.4%
初中48.3%
按地区分组金华地区 宁绍地区 温台地区
21.4%
25.5% 13.9%
按人均收入分组 4000-6000元
6000元以上
按年龄分组1949年以前出生47.5%
按文化程度分组 高中及高中以上16.3%
二、农民负担的现状特点
（一）从总体上看，浙江省农民负担低于全国平均水平通过对300份调查表的统计分析，其结果表明，从浙江省平均水平来看， 1995年、1996年、1997年和1998年农民人均实交负担额分别为101.74 元、138.17元、168.58元和141.33元，分别占上年人均纯收入的比例为5.26%、5.52%和4.59%，低于全国其他兄弟省份，且1998年浙江省的农民负担已不超过国家规定的农民负担占上年人均纯收入的5%的标准。
（二）农民负担除了总量增长外，具有收入分层特点的结构差异与兄弟省份相比，浙江农民负担在总量上是低的，但在全省农民人均负担较轻的同时，少数地区农民人均负担还较重。调查显示：第一，低收入农民负担占其收入比重高、负担重，而高收入农户负担占其纯收入比重低的事实，且贫困（年人均纯收入2000元以下）和温饱（年人均纯收入在2000—4000元）型两类农户多数负担已超过上年人均纯收入的5 %；第二，不同地区农户实际负担的负担率差异大，以1998年为例，萧山被调查农户的实际负担率为1.53%，而天台农户实际负担率达7.66%，后者是前者的5倍。
（三）农民合同外负担在负担总量中的比例过高 从调查户的负担内容构成看，各年农民人均合同外负担与负担总量的比，最低是42.5%，最高是58.93%；各年合同内负担与合同外负担的比最低是1∶2.1，最高是1∶3.3，这些比例清楚地表明，浙江农民合同外负担过重，在负担总量中的比例过高（表2）。
表2 浙江农民人均负担内容构成表 元／人，%
年 份
负担内容 1995年1996年1997年1998年
税金金额
40.36 42.95 39.51 43.05
比例
39.67 31.09 23.44 30.46
合同内负担 金额
18.14 24.44 29.73 32.22
比例
17,83 17.69 17.63 22.80
合同外负担 金额
43.24 70.78 49.34 66.06
比例
42.50 51.22 58.93 46.74
总计金额
101.74138.17168.58141.33
注：表中的合同内负担包括村提留、乡统筹与劳务的资金折算数，合同外负担是指除税金、合同内负担以外的各种收费、集资、摊派、罚款等。全部数据来自农户调查表。
三、农户对农民负担的意愿及对政策的反应
改革开放后，农民获得了劳动支配权，加上农民承担的公共产品大部分以货币形式支付，农民对负担的感受变得直接，农民有权对涉及到自身的利益进行评判、抱怨。为了弄清农民负担到底存在哪些问题及问题的成因，必须对农户的心态及对政策的反应进行深入分析。
（一）农户对农业税的看法 为了解当今农民如何看待农业税、农业特产税征收的标准，两税是否重征，其量是否合理，我们设计了4 个问题。调查结果表明，浙江省农业税基本上按田亩数征收。农村特产税中，41.23%反映是按实征收，29.23%的农户反映按人头平均征收，还有19.69%的农户居然不知农村特产税按什么标准征收， 并且越是收入高农户，不了解的程度比例越大。关于农业税总量是否过重问题，56%农户认为不重，34.15%农户认为重。从地区分布看，象慈溪、海宁、 萧山等发达地区的农户，持农业税过重的比例比其它地区及中低收入农户比例大，以海宁为例，有70%高收入的农户认为农业税重。相反，经济发达程度远不如海宁的龙泉，85.71%农户认为农业税不重。 关于两税是否重征的问题，74.46%的农户认为没有。
（二）农户对村提留和乡统筹费的计提方法的看法 调查结果表明，高收入农户与低收入农户关于此问题反应不一。67.38 %的农户认为“每个农民每年交纳的村提留和乡统筹费不得超过上年人均纯收入5 %”的政府规定是合理的，16.62%认为不合理。 在地区分布上或在同一地区内，低收入农户持反对意见比例高于高收入农户。在“当前农民负担问题中，你最有意见的是什么”栏中，有42.15 %的调查农户认为“不管收入水平高低，用统一比例收取农民负担”是最不合理了。另外，在调查300个农户中人均纯收入在4000元以下，中低收入农户中有54.32%反映“负担数量不合理”，负担太重。因此，63.38%的农户希望有更好又更简单、合理的方法计提村提留统筹费，29.50 %的农户在问及“把村提留乡统筹费以税费形式一并归入农业税上交”时回答“可以考虑”，但56.26%的农户认为还是以现在一样分开较好。
（三）农民负担中，农民意见最大的是什么 调查表明，人均纯收入在4000元以下的中低收入水平农民有63.30 %的人对“农民负担项目（内容）不合理”最有意见。有48.62%的农户认为“行政性收费、 集资、摊派、押金、保证金”最不合理，有20.92 %的农户认为“乡统筹费”的收取最不合理。
（四）农民在资金的使用、以资代劳承担劳务等方面的意见及态度按国务院《条例》规定：“乡统筹费专款用于本乡范围内乡村两级办学”，但浙江省教育法有关条例却允许在地（市）县内统一安排使用农村教育事业费附加。调查中还了解到，有些地（市）对军属优抚费的使用也如此，这是农户调查表中有20.92 %的农民认为乡统筹费是目前农民负担中最不合理的主要原因。关于村干部向农民收费是否推行农民负担监督卡制时，仅有46.15%的农户反映在收取和使用村提留、 乡统筹时使用农民负担监督卡。是否使用监督卡，在地区分布上，尤其与地区经济发展水平的关联性不大，这反映农民负担监督管理制度的执行度与当地县政府、乡政府的重视态度有关。问及“收取与使用村提留乡统筹费时，是否向农民公布”，71.69%的农户认为“是”。在调查过程中， 我们将此问题与收入、文化素质指标联系起来考虑时，发现较低收入农户（4000元以下）和文化素质在小学程度及小学程度以下农户中，75%的农户选择不知道，同样，问及“因执行减免政策而少交纳的税费是否分摊到其它农户头上”时，有66.77%农户认为“不是”。
调查中发现浙江农民承担的“两工”数量不重，低于国家的有关规定，问题是有不少乡（村）强行要求农民以资代劳。据对调查问卷表中“你家用以资代劳承担义务工和劳动积累工”一栏的统计，有32.92 %农民认为是由于乡（村）下达指标而被迫以资代劳的，本人愿意的比例仅19.23%。在回答“对以资代劳取得资金，你村是如何使用”一栏中，反映用于雇请劳力代出工的占35.38%， 而被认为挪作他用或上交到县、乡（镇）占18.91%。
（五）农民遇到不合理的农民负担项目时，他们会采取什么行动 调查中发现，当农户遇到认为不合理的农民负担项目时，47.38 %的农户会马上向上级领导部门反映，且越是经济发达地区的农户该项所占比重越大，达53%—93%。但调查中51.08 %的农户会采取随大流和拒交，仅仅1.54%的农户会向法院起诉。
四、政策启示
（一）村提留、乡统筹占上年农民人均纯收入的5 %标准具有累进效应 由于农业资源、交通条件、生产力水平等情况不同，经济发展水平的区域差别较大，农民贫富不均，承担负担的能力有强有弱，即使是合理负担，而对温饱问题都尚未解决的农户来说，也难以承受。调查显示，对现有农民负担是否过重的回答，中低收入中54.32 %反映“负担数量不合理，负担太重”。另外，按现行负担体制，比较利益水平低的农业负担率高，比较利益水平高的非农产业负担率低，这种数量均负而忽略负担能力差异的计提方法，只能在经济上表现为低效率。因此，在继续控制农民负担总量的同时，应根据不同产业，不同收入水平等实行分类管理控制，取消全国一刀切的村提留、乡统筹占上年农民人均纯收入的5%的计提标准。
（二）农民对农民负担不合理的抱怨，并非全部归决于我们的管理工作、负担项目的不合理等，还取决于农民对政府政策的理解程度和思想觉悟水平 世界上很多发展中国家的经验告诉我们，文化素质程度的低下会影响到农民了解信息、掌握科学技术及参与市场、了解政策的能力。调查中显示，当前农民文化水平普遍较低，初中以下文化占82.7%，其中小学及小学以下占35.4%。农户年龄偏大，大多数农民不熟悉农村政策，对农民负担政策、法规更是不甚明了，连哪些是合理负担必须承担义务都知之甚少。如在农业税总量是否过重问题上，发达地区农户比经济欠发达地区农户认为农业税过重的比例大，且发达地区认为农业税过重的农户中，70%是较高收入阶层。这一问题一方面可认为发达地区农民随着经济收入的增加，农民抵制利益侵害的能力越来越强。但另一方面，从调查统计数据反映，农业税占农民负担比例事实上是极其低的，浙江省1998年税金占农民负担的比例为30.46%。 在实际调查中也碰到此类情况，发达地区有时连土地承包金、排灌费等也拒交，从某种意义上说，农民负担与其经济承受能力并不是绝对相关。因此，农民负担问题需要政府作出科学决策，但更要农民积极配合支持。所以，农村减负工作中，第一应加强对农民的宣传教育，提高农民的文化素质和自觉履行农民法定义务的觉悟；第二在收取各项费用时，提高法定程序意识；第三结合农村基层民主建设，提高农民组织程度和自我保护能力以改变目前农民缺乏组织、缺乏参与政治的状态。
（三）改革现有轻税、稳定负担的农业税收政策，适度恢复税负，减少收费 我国农业税一直采取轻税、稳定负担的政策，目标是要减少农业经济利益的向外转移，促进农业生产的发展和农民收入水平的提高。但由于农业税制运行与农业经济发展相分离，事实上已使农业税收的职能发挥受到限制，甚至演变成税负不公平的现实。实行分税制以后，农业税收占地方财政收入的比重在增大，但农业税却不能随农业发展和财政需要而增加，“收费、摊派”成了必然结果。浙江省农民负担结构显示，农民平均税率在3%以下，调查中56 %的农户也承认农业税收不重，且此比例中，低收入、欠发达地区的农户比高收入，发达地区的农户比例大。而农村的“三提五统”费随着收入增加却呈增长趋势，农民对此意见很大，且中低收入持反对意见比例大。加上这些提留费用又难以在各乡镇之间重新分配，使得经济不发达地区的政府职能难以全面实现，导致农民负担地区差异更大，稳定负担的农业税收政策违背了公平税负的原则。因此，适度恢复农业税负，减少收费，有利于农业经济利益转移走向规范化。
（四）积极慎重进行农村税费改革 当前有一种提法，将乡统筹费与农业税合并，这种做法笔者认为：第一，乡统筹费与农业税简单合并会挫伤种田农民、尤其是种粮大户的生产积极性，因为享受乡村公益事业是全体农村居民，这样的收取使非农产业农民侵占了种粮农民的利益。第二，村提留不能纳入费改税范围。理由：一是村提留是集体资金，如果改为税收，等于将集体财务资金变为国家财政资金，违反《中华人民共和国村民税金组织法》的有关规定。二是村提留是按照村级公益事业需要和日常管理开支确定的，而我国村级经济情况差异大，难以确定统一的合理的基数。三是村提留改为税收后，要由国家财政包揽村公益事业和日常管理开支等众多支出，目前国家财政承担不了；第三，一项改革能否顺利进行，首先取决于是否得民意，在调查中发现农民对“费改税”期望仍不是很大，有56.26%的农民认为还是以现在分开较好。 另一种费改税思路是将村提留、乡统筹归入公益事业建设税，设立新税种。这种思路固然可行，但有许多问题急待去做，如科学确定不同地区税率等。我们认为，目前在这些问题尚未解决之前，宜适度恢复农业税负、减少收费的总思路为好。收费的存在必然使农民产生一些顾虑和看法。为此，除农民负担管理上继续加强监督，健全预算、审计和财务公开外，（1）应尽早制定并通过国家有关农民负担监督管理及保护农民合法权益的法律、明确农民的义务和权利，规定有关监督管理的职责权限。（2）为了有效减少地方各级权力部门擅自立项向农民收费，应进行机构改革，建立从中央到地方能统一协调，具有权威的各级减轻农民负担领导机构，并且由党政一把手挂帅。