PPP项目中社会资本机会主义风险治理研究
梁彦红 陈怀泽
【摘 要】 在PPP项目中，社会资本为了实现自我利润最大化，往往会采取损害公共利益的机会主义行为，这样不仅会损害项目的正常建设，同时也造成了公共资源的极大损失。为了防范社会资本的机会主义行为，在分析出现机会主义的原因的基础上，从监管和激励两个角度提出以激励为主、监管为辅的防范机会主义的方式、方法。
【关 键 词】 信息不对称；机会主义行为；监管；激励
近年来，PPP模式在我国相关部门的鼓励推广下逐渐成为公共基础设施建设项目中非常重要的融资管理手段。在公私合营模式中，公共部门与私人组织将联合投入资金、人力等资源，共同生产、提供产品和服务，并风险共担、利益共享。在这种合作模式下，双方发挥各自优势，私人组织所拥有的资金、技术、管理等长项能缓解公共部门的支出不足问题，优化资源配置，并终将提高资源的利用效率[1]。但是，在PPP实践中政府和社会资本追求的目的不同，前者更注重满足社会公众的需求，达到最好的公共社会效益，而后者的目的在于追求企业自身利益的最大化。由于双方目标的差异，社会资本为了实现利益最大化目的，极易采取机会主义行为损害社会公众的利益，这可以看作是一种主观上的故意违约行为，表现为合约签订前社会资本参与政府招标所报成本值不实、合约签订后工程质量不符合标准等。因此，研究社会资本机会主义行为，并构建管理与监督机制，对PPP项目的成功运行至关重要。
一、PPP项目中机会主义行为诱因与危害
（一）机会主义行为的诱因
机会主义行为是在信息不对称理论中进行讨论的一个概念，是指人们会利用信息优势在追求自己最大利益的同时，而不顾他人利益受损的事实。在交易行为中，其表现形式通常为通过虚假的承诺或威胁来获取自身利益[2]。Willmison将交易中的机会主义风险区分为事前风险和事后风险。事前风险是指拥有信息优势的行为人在交易中不如实披露所知的全部信息，甚至会故意扭曲事实，制造虚假信息来误导对方判断，以达到利己的目的；事后风险是指行为人在执行过程中因对方无法有效监督自己而减少投入为自己谋取最大利益的行为，亦通常被称之为道德风险[3]。PPP项目中存在机会主义行为，表现在以下几个方面。
安徽某独立学院针对2017届1 274名毕业生就业单位地域进行了问卷调查，结果显示选择在安徽省就业的人数为713人，占毕业生人数的59.52 %；在省外就业人数为485人，占毕业生人数的40.48 %。其中，在省外就业排名前三位的分别是江苏省、浙江省和上海市，共占34.55 %。可以看出，毕业生就业期望主要在家乡或周边城市工作，未能在需要人才的地域实现分布，不利于人才均衡配置，限制了人才发展空间。需要增强其他地域针对需求人才的吸引力度，促进人才结构协调发展。
1.信息不对称。在PPP项目签约之前，政府部门对于投标的私营企业的信息了解比较少，获取信息的途径基本只能通过资质等私营企业提供的文件资料。私营企业为了中标，存在披露虚假信息的动机，呈现给政府部门的是其“希望看到”的信息。签约后建设运营阶段，政府部门对于私营企业的努力程度等隐性信息难以获取，而且运营周期比较长，这为私营企业采取追求自身最大利益而损害政府部门利益的行为提供了便利。
2.项目持续时间长。PPP项目包括建设、运营和移交等阶段，周期较长，PPP项目的许可经营周期一般都很长，有的甚至会持续10年甚至20年之久。在如此之长的运营周期内，私人投资者往往要承担较大的资金压力和项目风险，而政府部门又常常无力采取有效的监管措施，在这双重诱因下，私人组织在面对项目在非确定性方面的风险时，往往可能采取一种机会主义行为，以期获得高额利润。
3.合同的不完全性。PPP项目的本质是一系列合约关系，如政府部门与项目公司签订的特许权协议、项目公司与金融机构签订的融资协议、与建设承包商签订的工程施工合同等等。政府部门、私营企业和社会公众之间的合同属于不完全合同，彼此之间存在委托代理关系。不完全合同理论认为，由于个人的有限理性，外部环境的多样性、复杂性和未来的不确定性，加上信息的不完全性和不对称性，导致交易双方无法观察和证实交易未来可能发生的诸多问题。合同缔结双方不可能将未来可能发生的所有情况都写入合同，正是合同的不完全性为社会资本提供了采取机会主义行为的条件。
4.监管体系不完善。针对PPP项目，目前我国尚未形成逐级的监管体系，或特别的监管部门，而是由有管辖权的行政部门各自分散监督。监管主体越多，越容易导致监管不到位，这就形成了漏洞，反而给私营企业“钻空子”提供了可乘之机。
2.绩效考核原则。PPP项目应通过基于产出/结果的绩效要求，促进社会资本提供更高质量的产品或者服务，并提高其运营效率，政府部门监管的重心是产品或者服务的质量与数量，至于特许经营者以何种方法去满足效率要求则不在考察范围，这样可以发挥其主观能动性和积极性。
（二）机会主义行为的危害
1.在合约签订前，政府通过招投标确定合作的社会资本，其目的是选择优秀的社会资本参与公共基础设施建设。然而由于政府掌握的信息不足，对社会资本成本控制能力、所建项目质量、提供服务水平等信息缺乏了解，且无法保证社会资本所提交资料的可靠性，最终导致PPP招标中一些能力低、信誉差的社会资本获得项目建设运营权利，从而产生逆向选择，出现“劣币驱逐良币”的效果，最终加剧了项目失败的风险，英法海峡隧道项目失败案即是一例[4]。
1.2.4 血液通路护理 告知患者内瘘自我保护、检查方法（不要内瘘侧睡觉，避免患肢提重物、测血压，保持穿刺部位干燥等），加强巡视，注意观察透析期间患者血糖、血糖、肾功能变化，内瘘启用时间适当延迟，充分扩张静脉，透析完成后以尿激酶封管。
2.合约签订后的工程施工阶段，社会资本会利用掌握的信息采取各种行为将自身利益扩大化，甚至不惜损害社会公共项目，如偷工减料、变动工程设计等，造成PPP项目质量低下。
作为岭南地区千年古都的历史名城，广州从秦朝开始，先后定名为任嚣城、番禺城、兴王府以及后来的广州城，历经两千多年。在中国的历史上，岭南地区先后经历了南越国、南汉国两个割据王朝，统治时间接近两百年，在这些王朝的统治过程中留下不少让人赏心悦目的皇家园林艺术。
经济学家斯蒂格利茨和夏皮罗创立的效率工资劳动市场模型指出，如果想避免受托人因信息不对称而采取机会主义行为，委托人就应给予受托人高于其通过机会主义行为所获得的利益，同时还要对受托人的工作过程进行随机抽查，如果发现有机会主义行为就应当立即解雇他们。这是一种用正向激励与负向激励相结合的方式来防范机会主义行为的做法。在PPP项目中，笔者认为除了正向激励、负向激励，还需要托底激励，三种激励方式并存是防范机会主义最好的方式。
3.在合约签订后项目运营阶段，由于PPP项目周期长、维护成本高、回收资金慢等特点，社会资本为追求利益最大化，会采取提高收费标准、降低维护水平等严重损害社会效益的行为。
二、PPP项目中机会主义风险治理：监管角度
PPP项目合同是民事合同与行政合同兼具的一种特殊的合同形式[5]。在PPP项目中，政府既是参与方，又是管理者。作为PPP项目参与方，政府承担项目的一定风险，如政策风险、法律风险等；作为公共事物的管理者，政府将部分公共职能赋予社会资本特许经营权。为了实现政府职能，防范社会资本机会主义所带来的风险，保障项目顺利完成，政府必须加强对社会资本的进一步监管。
（一）监管的内容
1.在项目签约前，为避免社会资本利用逆向选择导致政府做出错误的决策而获得项目的特许经营权，政府部门应该采取严格的准入门槛，按照一定的标准，运用一定的技术手段，对参与企业进行诸如信用情况、资金实力、技术水准、项目经验等方面的核查，通过各种途径去了解社会参与方是否有足够的履约能力和实力保障，从而确保实力强、信誉好的社会资本中标。
2.项目建设是最为关键的阶段，监管部门在PPP项目开工以后，主要对特许合同的执行、工程款的支付与工程的造价、项目的成本、质量以及进度、PPP项目建设程序的报建和工程验收等方面进行监督，这种监督可以归纳为四个方面：工程的进度、建设的质量、项目的资金以及施工的安全。
在本世纪初, 李素循等[11-12]通过风洞实验研究了高超声速(Ma=8)绕过不同压缩角(10°, 20°, 30°, 40°)的层流激波边界层干扰问题, 给出了干扰区内横向3个不同位置处沿纵向的压力和热流分布, 不但分析了压缩角对于压力和热流分布的影响, 而且表明了明显的三维效应. 尤其在压缩楔体的侧面平板上, 实验结果表明存在明显的低压区(当地静压小于平板上未干扰区的压力), 但是在这一区域的热流测量结果要高于平板上未干扰区的热流值, 即在侧缘某些区域内表面压力分布与热流分布规律是相反的, 它们之间无相似性, 也不可比拟.
3.信息公开原则。PPP项目具有公共利益的属性，因此政府对其监管要保证信息公开。信息公开要求政府在制定PPP项目监管的内容、监管过程和监管结果等方面公开，尤其要保障社会公众的知情权。同时，信息公开也便于社会公众对社会资本的监督。
1.建立统一完善的法规政策体系。我国没有统一的国家层面的PPP项目法律，有的只是部门规章和政策文件。这些规范不仅层级较低，而且很多规章制度相互抵触。这种立法架构不利于PPP项目的规范运营，以及损害到相关利害相关人和社会利益，为了防范这种后果发生，国家应加快PPP立法，尽快形成一套规范的PPP法律体系，从而对政府监管权限、方式、程序，社会资本准入、建设、运营、退出等各方面进行有序规范[7]。各地方政府，特别是省一级，在不与中央层面法律法规相冲突的基础上，制定与本地区相适应的政策法规及实施指南，统一PPP的项目流程。
（二） 监管的原则
PPP项目中政府监管与一般的政府行政管理并不完全相同，表现“监”和“管”的统一。监督是政府按照合同的约定对社会资本所提供公共产品的质量和服务的效率进行调控，而管理是代表公众利益与社会资本博弈，最终使公众获得满意的公共产品和服务。但是，政府对PPP项目监管的前提是不影响项目的正常实施，有相应的法律规定或者合约约定，并遵循相应的原则。有人认为监管原则有依法监管原则、约束与激励相结合原则、独立专业原则、公开透明、可问责原则、提高监管效率原则[6]，但是，其中“依法监管”、“约束与激励相结合”、“独立专业”并不具有指导意义，难以作为指导原则存在。笔者认为，PPP项目的监管原则可以归纳为以下三个。
1.公共利益优先原则。在PPP项目中虽然要保障社会资本的自身利益，但项目的最终目的是为社会公众提供合格的公共服务或公共产品，因此，在PPP项目的运营管理中，要以公共利益优先，同时兼顾经济效益。明确了这个基本原则，PPP项目监管就有了方向，监管起来也会更有效率。
其他诸如我国PPP法律体系不健全、风险分担不合理、遏止机会主义行为的成本过高等也容易导致社会资本机会主义行为。
3.项目在投入运营后，政府的任务是监督社会资本在项目运营和维护上的努力，主要体现在服务水平、价格机制、设施设备维护等，杜绝为了自身利益最大化而损害公共利益的行为。
（三）加强PPP项目监管的意见
医疗改革不断深入,我国对于护理管理的要求也变得越来越严格。可是,现实情况就是,我国临床护理中有着许多的不足之处,管理局面混乱,导致了管理效果不佳。根据实践研究显示,实际护理工作缺乏针对性管理方案,对护士能力没有严格划分,导致了能力不同的人做同样的事,人力资源利用不合理。
2.设立相对独立且职权明确的监管机构。设立相对独立且职权明确的监管机构。在国家层面设立相对独立的面向全国的专门PPP管理机构[8]，在该管理机构下，按照不同的领域、不同的专业设立监管部门，如交通类、能源类、生态科技类等，负责全国相关PPP项目政策研发指导、项目数据库建设、随机监督检查等职责。在省一级设立专门的PPP项目监管中心，并在各个地市设立办公室，实地指导在建PPP项目的现实建设。监管部门尤其要有独立的监督权，这样可以避免政府部门之间的官官相卫，关键是要对监管部门的职权范围、职责内容、权力分配做好规定，保证监管权利的有效实施。
3.设立事前、事中、事后的全方位监管机制。如合同签订前，在招标和评标过程中建立社会资本信息数据库，将社会资本的相关信息录入数据库，如注册资金、信用等级、资质等，这样有助于选择实力强、信用好的社会资本获得PPP项目的开发管理权，避免因信息不对称造成的不合法投标行为[9]。合同签订后的项目建设阶段，针对具体PPP项目，专门的政府监管部门、专业第三方监管机构不定期进场检测，获取相应进度报告，避免社会资本偷工减料、修改工程设计等危害公共利益的行为。在项目运营阶段，政府监管部门等也会对项目运营的价格水平、服务质量及日常的维护进行监管，特别是可以通过建立声誉机制控制项目公司的机会主义收益。
这世上确实有人文理兼修，感性与理性并重。知识的自行车，骑得越平衡，越不会摔倒。而现在，我们已经在路上了。
4.提高监管的效率，降低监管成本。政府对社会资本的监管成本如果过高，比如高于惩罚违规社会资本的罚款，政府就会倾向于不监管，其结果更加助长了机会主义的滋生。因此，政府应该不断地提高监管的效率，比如政府可以聘用专业技术人员，利用现代高新科学技术，设立覆盖整个项目寿命周期的专门机构等，在特定的条件下，可以加大对违规社会资本的惩罚力度。
5.调动社会公众的参与积极性，健全社会监督机制[10]。PPP项目多涉及社会公益事业，因此，社会公众有参与的必要性和主动性。而且社会公众监督也可以促进项目的规范化运营。政府应该建立便于公众投诉的各类平台，如开设针对具体项目的微博、微信举报账号，设置举报电话等。不定期的召集社会公众对项目建设的意见听证会，听取各方意见。
三、PPP项目中机会主义风险治理：激励角度
综上所述,已有研究多着重于降水的函数型统计建模,或者不同高度层不同气象指标的影响分析,对逐日降水的非线性自适应统计模拟研究鲜见。基于SOM的蒙特卡罗方法能模拟天气模态与逐日降水之间的关系,不需要预先明确影响因子之间及其与降水量的具体函数关系,具有自学习和自适应的特点。另一方面,对东北地区春夏期逐日降水的相关研究还比较缺乏。因此,本文利用1997—2012年4—7月吉林省地面气象观测资料,建立站点逐日降水量的统计模型,并由独立样本检验期(2013—2015年4—7月)的观测资料评估该模型的适用性,为进一步利用SOM下的天气分型模拟未来降水、服务于吉林省的人工增雨业务打下基础。
（一）正向激励
1.税收减免。一方面，根据《税收减免管理办法（试行）》规定，纳税人有权在符合相关条件时申请减、免税政策。PPP项目建设周期长，在项目进程中需要有很大的投入，社会资本在运营阶段往往要承受较大的资金压力，而政府部门此时如能在税收方面进行一定的减免优惠，那对于企业投资方来说无异于雪中送炭，能在很大程度上缓解企业可能资金链断裂的风险[11]。因此，我国应建立覆盖融资阶段、建设阶段、运营阶段、项目移交阶段全流程的、差别化的税收优惠政策，如税收投资抵免、优惠税率、税项扣除等一系列税收优惠政策，发挥税收在PPP项目中的支持作用。
PPP项目大都属于公共产品或者服务，具备公益属性，其特点是不直接以营利为目的，因此项目公司回收成本相对比较困难，如地铁项目建设。为了更好地吸引社会资本投资，不断壮大PPP项目，政府需要在一定的条件下给予社会资本一定的托底保护。
3.设立动态报酬激励制。政府部门应该设立一套完整科学的业绩考核体系，可以在业绩考核、报酬支付等方面实施阶段性合同的形式，把激励的短视化和长视化相结合[13]。在合同中约定好监督的方式方法，比如可以采用动态监督，不定时对工程进度、工程质量进行监督，如果符合标准可以给予奖励。也可以设定不确定条款处理方法，如在工程建设过程中发生了材料的大幅度涨价该如何处理，在项目运行阶段社会需求量减少该如何处理，等等。
4.荣誉激励。对按照合同标准完成了项目建设、项目运营并顺利返还政府的社会资本给予公开表彰。可以通过建立优秀PPP合作企业库、网上公开表彰等形式给予其相应的荣誉，这样为优秀的社会资本在以后的项目竞争中提供优势。
5.政府参股。PPP项目多为一些公益性或者半经营性项目，其收益性较差。政府为了吸引社会资本往往会在项目公司投入部分资金，成为其中的股东。这样做的目的是吸引资金而不是分红，所以在项目运营阶段政府不会参与分红。
（二）托底激励
2.制定激励合同。合同双方有不同的目标，而激励理论就是引导有着各自利益目标的个体为实现组织的目标而努力工作，并且同时也可以达到自己的目标[12]。政府与社会资本在合同条款中除了约定一些必备的要件，如合同总价款、建设期间、运营期间、承包范围、价格机制和其他要件外，还可设立激励社会资本努力工作的条款，如节约成本、缩短工期、保质保量等给予奖励。通过这样的激励方式达到双方共同的目的，一方面，政府为公众提供了合格的公共产品或服务，另一方面，社会资本也获得了其经济利益。
1.政府补贴。政府与社会资本应该在合同中约定好补贴的情形、项目、数额等，如果实际收益与预期收益相差较大、项目产品需求量或市场价格下降较快或发生自然灾害等，都将严重影响社会资本的收益。当然，我们也要认识到补贴的数额限度，一般以市场价格与预期价格的差价作为补贴标准，这样可以在一定程度上降低社会资本的投资风险，减少为了保住成本而不择手段的逐利心理，从而促使社会资本全身心投入到项目的建设和运营中。
2.政府担保。政府提供担保的目的是为了降低社会资本的投资风险，为未来不确定因素导致的成本上升给予一定的平衡。政府经常在社会资本融资、禁止开发竞争性项目、土地许可使用等方面提供担保。如北京地铁四号线项目约定，当实际客流量不足预测的80%，政府会进行补助。
3.政府回收。在符合一定条件的情况下，政府可以按约定收回PPP项目的建设、运营，保障社会资本退出的权利。社会资本在项目的建设运营过程中有些会出现较大的变故，不能继续参与项目，这时，为了降低损失、保护社会公共利益，可以提前收回项目的建设运营权，如北京鸟巢体育场项目。
榜样的力量是无穷的，每个运动队中都有训练刻苦、水平高的尖子队员或核心队员，要注重核心队员的榜样示范，潜移默化地影响队员，引领队员。在平时训练中宣传师兄、师姐的刻苦训练精神，取得的优异成绩；创造的年级、校、县、市纪录；达到运动等级、选入专业运动队或大学运动队；考取体育院校等先进事迹，让同学们有学习的榜样，增强团队凝聚力。
（三）负向激励
要防范社会资本机会主义行为，除了正向激励、托底激励外，还有很重要的方法在于对其他参与PPP项目的私营企业形成威慑，对其违规违法行为进行惩罚。有学者运用无限期重复博弈以及声誉博弈理论对政府补贴过程中私营企业的违规行为进行了研究，结果表明，政府处罚的力度越大，投机被发现的概率越大，投资者违规的动机就越小。惩罚的方法主要有两种。
1.金钱罚。处罚的额度应该大于私营企业采取机会主义行为的收益，其权衡利弊之下，就会倾向选择按标准行事避免被惩罚。惩罚过轻，则对私营企业起不到警示作用。现阶段，对社会资本方机会主义行为的惩罚措施包括金钱罚、准入禁止以及情形严重时行政处罚甚至刑事责任，然而实践中常用的处罚方式仍依赖于罚款，当处罚额度足够高时，惩罚机制会很好地抑制合作方采取机会主义行为的决策[14]。
(4)根据生产管理系统数据，分析同一工序各类成本比例、原材料成本比例、全月各工序成本比例、同期成本比较等，可以帮助企业分析水泥生产成本的构成情况，更好地节约成本，提高经济效益。
用慢速滤纸干过滤，滤液收集于预先干燥的150mL烧杯中，用移液管移取50mL滤液于300mL烧杯中，加水至100mL，按1.3.1.1进行后续操作，记下读数V1、V2。
2.声誉罚。健全PPP项目库，对投资人在项目中的合作情况进行统一备案，尤其对机会主义行为进行重点记录，对于未来类似项目的招标选择投资人，将重点参考以往的合作情况。承包商因机会主义行为导致与业主合作关系的破裂，会通过信号传递机制在市场内传播，将有损其市场声誉[15]，从而使得采取过机会主义行为的投资者失去参与后续其他PPP项目的机会。
四、结语
PPP模式的核心在于，政府部门与私营企业通过合作使双方可以达到比预期单独行动更多的回报。正如一些企业人士的形象表达，“好的PPP项目应该是一桩婚姻，而不是简单的一场婚礼……”“合作的任何一方都不能眼睛只盯着对方带来的彩礼能办多大排场的婚礼，而更该在乎未来几十年中，如何共同经营好这庄‘婚姻’，让政府、公众和社会资本最终都有所收获。”要达到这样的目的只有监管与激励相结合，以激励为主，监管为辅方能防止社会资本机会主义，实现PPP项目的社会效益与经济效益相结合。
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Research on Risk Governance of Social Capital Opportunism in PPP Project
LIANG Yan-hong CHEN Huai-ze
Abstract: In public cultural PPP projects,because of the inconsistent goals between government departments and private sector,private sector takes opportunistic actions that damage public interests in order to pursue its benefit.It not only damaged the normal construction of the project,but also caused the great loss of the public resources.In order to prevent the opportunistic behavior of social capital,this paper analyzes the opportunistic reasons,and proposes the methods of preventing opportunism with incentive based,supplemented by the regulation from the two aspects of supervision and incentive to provide theoretical guidance and reference for the healthy development of China's PPP projects.
Key words: Information asymmetry;Opportunistic behavior;Regulation;Incentive
【基金项目】 河北省社会科学基金2017年度项目“公私合营项目治理模式构建研究”（HB17FX021）。
【作者简介】 梁彦红，河北经贸大学法学院讲师，博士，研究方向：公司法、经济法；陈怀泽，山东职业学院讲师，硕士，研究方向：民商法。
（责任编辑：耿惠斌）