农村集体建设用地直接入市流转：作用、风险与建议，本文主要内容关键词为：建设用地论文,作用论文,风险论文,建议论文,农村集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F301.24 [文献标识码]A [文章编号]1006—012X(2014)—03—0070(05) 近年来，农村集体建设用地流转受到社会广泛关注。党的十八届三中全会更加明确提出要“建立城乡统一的建设用地市场”，而日前热议的国务院发展研究中心“383方案”认为，深化土地制度改革、集体土地入市交易是改革三大突破口之一，应“构建平等进入、公平交易的土地市场”，“在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台”。[1]其中的集体土地，应该严格界定为农村集体建设用地，即农民从事二、三产业生产及其居住的空间承载地，包括农村居住用地、农村公共服务及其基础设施用地、村办及乡镇办的企业、商业服务业、工业小区及仓储等用地，土地产权为农村集体所有。[2]事实上，学术界对农村集体建设用地使用权是否可以入市流转已经争论多年，研究表明，目前已经有一定数量的集体土地使用权自发流转，客观上已经形成了农村集体建设用地的“隐形”流转市场。[3]当农村集体建设用地流转已在一定程度上形成现实、并正式列入中国新一轮改革范畴时，必然意味着集体建设用地在不同程度上进行流转有其实际需求和利益导向。然而，在全国范畴内全面推行农村集体建设用地直接入市流转之前，必须要明确和比较这一制度全面展开后可能带来的作用和风险，据此才能决定是否全面推行、以及推行之后如何防范和应对风险。 在假设全国范围内全面推进农村集体建设用地直接入市流转的制度前提下，笔者拟对其可能带来的积极作用进行分析，同时预测制度全面展开之后可能带来的实施风险，据此比较分析是否应该全面推行该制度，并提出集体建设用地流转改革的相应配套措施与建议。 一、集体建设用地直接入市可能产生的作用 1.法律公正得到体现，农民的权益得到进一步保护 尽管《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)规定，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。但按现行法律规定，全国绝大多数地区的集体土地必须经过征收转为国有土地才能入市流转，国家所有权实际侵占了集体所有权的部分权利，集体土地使用权也不尽完整，不符合物权平等保护的法律公正原则。此外，房屋属于公民的个人私有财产，所有权人可以依法占有、使用、收益和处分，但房地不分家，对农村集体建设用地流转的限制实际剥夺了房屋所有权人的收益和处分权，在很大程度上造成了农民的权利损失。如果全国范围内全面推进农村集体建设用地直接入市流转，农村集体经济组织或其他集体建设用地使用者就可以通过出让、出租、转让和转租等形式，将集体建设用地使用权相对自由地有偿让与其他经济主体使用。这样，法律和社会的公平正义的概念得到体现，农村集体建设用地使用权得到实质上的强化，政府不再作为集体土地使用权唯一合法的受让者和建设用地使用权唯一的供给者，农民的权益得到进一步保护。 2.显化农村集体土地的经济价值，满足农村经济发展的现实需求 农村集体建设用地特别是宅基地使用权集体分配、无偿使用，分配依据仅仅是农民身份，而在一个日益开放和平等的社会，单纯依靠出生身份作为社会资源分配的唯一依据极不合理，更不能体现出农村集体土地的商品和资产属性。此外，我国现行的征地按照原用途进行补偿，补偿标准较低，集体土地的交易价格往往由于政府的双边垄断被扭曲，不能完全体现集体土地的经济价值。农村土地被征收后通过招、拍、挂等方式有偿出让直接入市后，土地经济价值往往得到巨大增长，而农村和农民只享有极少部分土地增值收益，这极不利于农村经济发展和农民的安居乐业。当农村集体建设用地能够直接入市，农民就会极为重视土地本身的商品属性和资产属性，集体建设用地的经济价值得到充分显化，农村土地市场就会在各方强有力的需求下快速建立。同时，迁移农民就会合理处置农村土地房屋资产进城务工，从而间接促进了土地承包经营权流转，推进了较为彻底的人口城镇化进程；与此同时，农村集体如果能获得较为充足的土地增值收益，留守农民和逆城市化人口就会增多，就能够充分解决空心村等问题，从而实现城市反哺农村，保障农民增收、农业发展和农村稳定。 3.房地产市场供给在农村得到补充，符合规划的小产权房问题得到根本解决 当前，农村自发进行土地交易所形成的“隐形”土地市场，根本原因在于城市建设用地的供不应求、城市房地产价格居高不下以及巨大的集体建设用地流转现实利益。虽然在一定程度上对城市房地产市场进行了补充，但这种“隐形”市场极大地干扰了土地市场的正常运行和健康发展，[4]其本身的不合法性使得交易权利得不到应有的保护，容易引起土地流转纠纷，最终导致农村集体和农民利益受到损失。在农村集体建设用地直接入市之后，符合规划的小产权房问题得到最根本的解决，房地产市场将进入城市和农村的二元时代。农村房地产市场将进一步补充房地产市场整体供给，且由于农村生态环境和房屋价格的比较优势，相当一部分城市房地产市场的需求将转移到农村房地产市场，由此必然伴随着更多的产业和资金向农村地区转移，城市房地产价格在此刺激下有可能实现“软着陆”。同时，农村土地流转市场合法化将促使土地市场更为全面化和规范化，可以尽可能地保护交易安全，有利于进一步促进农村经济发展和保障社会稳定。 4.统筹城乡建设用地配置，缩小征收制度适用范畴 我国现行的土地市场由于集体土地流转受限，实际是单纯的城市土地市场，主要依靠政府进行资源配置，并未充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。此外，当前所有的非农建设用地，无论是公益性用地还是非公益性用地，都必须经过土地征收这一必要程序。在这一过程中又必然包括正常谈判成本、征地行为成本(包括人力、机械成本等)、管理成本、救济成本及冲突成本等诸多额外成本，这一切必然影响征地进程，并造成效率损失。集体建设用地直接入市流转之后，城乡二元土地市场得以建立和完善，市场能够有效发挥统筹城乡建设用地的配置作用，盘活存量、调节增量，在符合规划的前提下充分挖掘土地利用潜力，缓解土地供给压力。然而对于征地制度而言，不管是从历史、理论亦或是国外经验借鉴上分析，政府为了公共利益的需要而征用农村集体土地都有其内在的合理性，不会因为集体建设用地直接流转而消失。但集体建设用地直接流转会缩小征收制度的适用范畴，政府往后会更倾向于公共利益的需要而征用农村集体土地，相应的征地额外成本也可以减少，降低政府与农民之间因征地问题而造成的纠纷，有效提高土地资源的配置效率。 5.有效抑制土地出让收入膨胀，在一定程度上缓解土地财政现象 分税制之后，地方政府“事权”和“财权”不相匹配，迫使地方政府不得不将土地出让金及其相关税费收入作为基层财政重要来源，“土地财政”更作为一个专有名词被视为地方政府的“第二财政”。而土地财政的快速增长特别是土地出让金的过度膨胀会引发助推地价、房价上涨、土地资源闲置浪费、城市化水平虚高等诸多问题。一旦集体建设用地直接入市流转，由于政府不再处于建设用地垄断供给地位，开发商能够直接取得集体建设用地，再加上城乡房地产价格的下降可能性、征地制度的使用范畴也相对缩小，使地方政府无法获得现行征地制度下“低征高卖”的巨额土地增值收益，以城市土地出让收入为主、“寅吃卯粮”的“土地财政”现象即将成为历史，地方政府会更倾向于由土地税费和增值收益等构成更为科学合理的“土地财政”，杜绝抄地、圈地、屯地动机，以充分提高土地利用效率，避免“摊大饼”式发展，促进房价更为理性，合理推动城镇化水平提高。 二、集体建设用地直接入市的可能风险 万国鼎(2011)认为：“土地问题影响于国计民生至巨，然其关系复杂，不容轻易尝试，失之毫厘，则差以千里，而遗毒且及数世”。[5]因此，集体建设用地直接入市的改革必须慎思远虑、妥为规划，必须清楚地认识到制度改革之后所带来的可能风险，而后比较利弊、衡量得失，适时适地地合理推进改革。 1.土地投机频发，农民失地风险递增 土地是财富之母，历朝历代的权贵离不开大量兼并的土地，而土地过度兼并又往往容易导致朝代更替。农村集体建设用地直接入市流转之后，其暴增经济价值必定吸引大量投机势力涌入。再加上农民较低的议价能力、开发企业的趋利性质及各方面对土地的饥渴，一旦政策出现空隙，资本和极力就会相互利用和勾结，使本来有着积极作用的集体建设用地土地流转演变为资本与权力的盛宴，在农村发起一场新的“圈地运动”，很可能导致分配关系扭曲，农民失地风险暴增，给农民和国家利益造成巨大损失。此外，如果大量农民受到短期利益驱动大量出售集体建设用地，集体建设用地流转市场极有可能由政府垄断变为市场垄断，少数寡头凭借雄厚的资本得以操控集体建设用地市场供给，而后缺乏资本甚至生存困难的农民，无论愿意与否，主动还是被动，都会慢慢失去集体建设用地使用权，最终侵占大部分土地增值收益。尽管短期来看，集体建设用地流转可以让农民获得较高的货币补偿，但从长期来看，农民并未获得较高的土地增值收益、并未获得长远利益，相反却丧失了赖以生存与养老的土地。 2.利益分配不均，社会稳定风险提高 城市建设用地流转已经启动多年，但收益分配问题始终没有解决，不仅土地使用者与政府争夺利益，而且由于政府收益在形式上是租是税还是费极其混乱，在分享比例上也是五花八门、缺乏依据，政府之间也为土地利益博弈。而农村集体建设用地一旦直接入市，不仅政府、市场、农村集体经济组织和农民之间面临利益分配问题，土地使用者由于规划和用途管制所导致的不同土地用途增值差异也会引发利益分配不均，进而影响社会和谐安定；同时，当地方政府既然不能以土地出让者身份获取土地收益，是否凭借管理权力或者基础设施投入以获取一定利益分配，又该采取何种形式、收益额度如何确定、如何在各级政府之间分配，这些问题都可能导致利益分配不均。此外，农村集体建设用地使用权产权的不尽明晰，产权归属不明、产权代表也较为混乱，可能会对今后收益分配带来隐患。最后，当前配套制度不完善也可能导致不同主体的利益分配差异，例如，目前，农村集体经济组织的财务制度是否健全，是否具有对这些收益进行良好的资产运营管理能力均值得商榷，建立一揽子配套制度以维护社会稳定，依旧任重道远。 3.城镇化成本提高，城镇化发展风险增加 尽管土地财政的快速增长有可能引发了一系列经济、社会问题，但不可否认的是，土地财政作为我国高速工业化和快速城市化的助推器，很大程度上推动了经济增长，促进了城市向第二产业、第三产业的过渡与发展。农村集体建设用地直接入市流转之后，土地出让收入的大幅度减少导致的地方政府收入锐减，城市土地开发、基础设施投入、保障房建设等公共事业投入相应减少，城镇化进程必然减缓；同时，当集体建设用地可以直接入市之后，为了避免政府与农民的对立，征地补偿只能按照市价进行，[6]征地成本极大提高，此消彼长之下城镇化压力风险递增。此外，即使流转后建立起完备的土地价格体系，但相邻区域土地的征地补偿标准也可能由于土地变更用途存在差异、不同行政区域补偿标准不一致等原因而并不相同。然而，由于流转后土地经济价值得到极大显化、农民会更为重视征地补偿的公平性，故而导致征地矛盾依然尖锐。最后，流转后人口城镇化将更为彻底，随着农民工彻底城镇化带来的医疗、教育和社会保障等城市压力将会进一步增大城镇化成本，增加城镇化发展风险。 4.农地倾向非农化，粮食安全风险倍增 当前，我国实行“三个最严格”的土地管理制度，即最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度和最严格的土地管理制度。严守18亿亩耕地红线、严格控制城乡建设用地规模向来是土地管理的重中之重。然而，历来我国就存在着“上有政策、下有对策”的潜规则运行模式，总是会有不少地方打着城市发展的旗号不守规则，大肆侵占农用地以保障建设用地供给，特别是先斩后奏造成事实后不得不如此办理的范例时有发生。“种房子”还是“种庄稼”，前后土地差距数十倍甚至数百倍的价值空间。此前，由于国家严格控制、集体土地无法直接入市流转尚有大量非法农地转用难以管理，农村集体建设用地能够直接入市流转之后，以利润最大化为目标的市场准则指引下，再加上市场环境中农业尤其是粮食比较效益长期偏低，巨大的利益驱动自然会引起农地转用的热潮，必然会极大地加重农用地的管理压力；伴随着耕地数量的锐减、高质量耕地转为建设用地带来的整体耕地质量的下降，集体建设用地直接入市所带来的农地“非农化”倾向，将对保障我国粮食安全带来较大的风险。 5.旧制度受到冲击，新秩序重建风险堪忧 当前，我国已成功建立起一些社会制度，如集体建设用地直接入市流转，将对这些制度及其维护的社会秩序产生较大的冲击。如，土地储备制度是近几年建立起来的一个成功制度，从各地的实践分析，这个制度运行的关键条件是征收制度、建设用地总量控制和垄断的一级市场出让权。然而集体建设用地直接入市使得征收范畴缩小、城乡建设用地总量更有可能泛滥难以由政府控制，从而会使城市土地储备制度的运行受到极大影响，因此亟需建立统筹城乡的新型土地储备制度。又如，我国当前将农村集体建设用地作为农村福利的一部分，土地对农民兼有生产、生活和社会保障双重功能，而对进城务工的农民工并未建立完善妥帖的社会保障制度。农村集体建设用地直接入市之后，人口城镇化将更为彻底。伴随着大量农民工彻底入城，更需要完善与之配套的社会保障制度，这将对旧有社保秩序造成极大冲击，牵一发而动全身，新秩序重建还面临着较大的风险。 三、集体建设用地直接入市的改革建议 集体建设用地流转试点建立以来，一些地方实践取得了一定的成效，如重庆“地票”、嘉兴“两分两换”、成都“城乡统筹”等模式都积累了可资借鉴的经验，[7]但不可否认的是，试点实践远远谈不上成熟，如在全国范围内铺开集体建设用地直接入市流转，仍然可能引发种种风险。因此，集体建设用地直接入市流转必须建立一系列配套完善的保障措施，才能够防范和抵御风险。 1.完善法律法规，充分强化规划管控和用途管制 当前，我国已有的法律从来就没有允许农村集体建设用地直接流转的条款，而集体建设用地直接入市流转的必然前提是建立并完善精确细致的法律法规体系，且必须做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，充分保障其权威性不受侵犯。面对农地非农化倾向，必须充分强化土地利用规划的用途管制刚性，确保农地转用必须进行最为严格的审批管理，强化对非法转用惩罚措施，必要时应采取刑事手段，以保护耕地、保证国家粮食安全和土地资源的永续利用。 2.以不动产登记为前提，全面明晰产权关系 针对当前农村集体建设用地产权不清、受益群体不尽明确的现状，[8]集体建设用地要全面入市流转必须建立完备的土地产权制度，以农村土地产权登记制度为前提，明晰农村集体建设用地产权主体，确保土地流转交易中的产权保护。只有在全面展开不动产登记的前提下，才能稳步推进开展不动产税的征收，逐步替代土地出让收入成为地方财政收入的重要来源，防止出现地方财政收入骤降、无力承担城镇化成本的发展风险。 3.培育流转中介服务体系，完善城乡土地层级市场 目前，农村集体建设用地的地价管理、信息公开、纠纷调解等中介服务体系滞后于土地市场发展要求，集体建设用地流转市场机制在土地资源配置中的作用没有得到充分体现。因而必须建立集体建设用地地价评估与管理体系，培育流转中介机构，通过供求登记和信息发布，减少流转参与主体的信息搜寻成本；通过提供政策及法律咨询，降低纠纷协调成本；通过正式的合同契约界定交易，进一步规范流转市场交易；通过档案管理与长效跟踪服务，构建土地等级数据库，最终建立完善的城乡土地层级市场。 4.建立市场监督管理机构，构建城乡土地储备制度 为了防止农民失地、土地投机和兼并风险，集体建设用地直接入市流转必须配有相应的市场监督管理机构。可仿照银监会和证监会，成立土地监督管理委员会，统一规范土地市场秩序，监督土地流转行为，严厉打击囤地、圈地等土地投机行为，将土地兼并控制在一定范畴内。同时构建城乡土地储备制度，使政府保持一定的对土地市场的宏观调控能力，能够协调土地供需，防止土地市场出现市场失灵、寡头垄断等问题。 5.构建利益协商保障机制，力争实现帕累托最优 要在全国范围内开展集体建设用地直接入市流转，由于模式差异、地域因素、规划限制等种种原因，参与流转的主体极难分配流转利益，必须建立科学合理的利益协商保障机制。应以实现帕累托最优为目标，基于集体建设用地类型，划分不同使用权人的收益分配比例；根据区域经济发展水平和人均用地面积，确定农民内部的收益分配比例；借鉴新增建设用地土地有偿使用的分配标准，确定各级政府的收益分配比例；同时建立圆桌协商机制和利益诉求反馈渠道，灵活协调、切实保护各个主体的流转利益。 四、结论与讨论 综上所述，集体建设用地直接入市流转会给经济社会带来“五大”积极作用，但同时也具有“五大”可能风险。然而，“制无美恶，期于适时，变无迟速，要在当可”。[9]任何的改革都要面临风险，不能因噎废食，也不能矫枉过正，关键是要适时适地合理推行。在新型城镇化的大背景下，人口城镇化加速、城乡二元融合、城镇化稳步推进已然成为趋势。而当前地方土地财政依赖程度依然较高、小产权房矛盾难以解决、农民对权利的诉求不断加强、农村经济发展面临困境，因而笔者认为，集体建设用地直接入市流转具有相当的必要性。即使面临着农民失地、粮食安全、社会稳定等诸多风险，但是这些风险更多地是由于制度建设、管理协调等配套措施不完善所导致，是可以通过建立一系列切实可行、合理规范的制度措施来应对和防范的。因此，集体建设用地直接入市流转当前已经可以提上改革日程，但切勿操之过急，只有在真正完善建设关联性改革配套措施，充分保障集体建设用地流转改革能够防范风险、稳妥推进的前提下，才能在全国范围内展开，从而最终实现保护农民权利、促进农村经济发展等积极作用。标签：农村改革论文; 建设用地论文; 集体土地论文; 农民论文; 农村集体建设用地论文; 国家新型城镇化规划论文; 土地承包经营权流转合同论文; 农村论文; 土地财政论文; 市场管理论文; 直接成本论文; 用地性质论文; 土地市场论文;