公房入市政策研究，本文主要内容关键词为：公房论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文所指的“公房入市”是指在房改中干部、职工按政策规定购买的公有住房，包括可出售但尚未出售的公有住房，以及出售的经济适用住房和按政策扶持、单位补贴、个人出资方式集资（合作）建成的住房，以出售、租赁、置换、抵押等方式进入市场进行的交易活动。这一市场可以称为住宅的“二级市场”或“二手房市场”。
我们在研究公房入市的有关经济理论和国家有关的法律、法规和政策的基础上，在总结上海、北京、广州、武汉、南京、杭州、深圳、重庆、合肥、柳州、佛山、顺德等20多个大中小城市的房改和公房入市的经验的基础上，对公房入市政策进行了系统设计。
一、对“公房”实行准入市政策
本文通过问卷调查分析，以及对上海、广州、武汉、成都、合肥和柳州等城市的调查，对国家和地方的公房准入市政策提出以下思考和建议。
1.实行先入市后清查。公有住房入市实行先准已购公有住房入市交易，然后再通过办理过户登记、发证，清理超标住房和违纪违规行为；也可以实行公有住房入市自报制度，凡是隐瞒超标住房面积或违纪违规行为的，一经查出要重罚。笔者不主张实行先普查、清查后入市的准入政策，这样做，一则不利于活跃二级市场；二则普查、清查的成本太高，且效果不佳，还会引发社会不安定。
2.公有住房入市的限定范围不能太大。凡是已按成本价购置的公有住房，或按地方政府指导价购买的经济适用房，以及按标准价或以低于房改政策规定的价格购买的公有住房，已按规定补足房价款的，且已付清全部房价款的，产权明晰、已取得合法房产权证的，都应允许上市交易，其形式包括：出售、出租、抵押、交换、赠与等。在政府机关办公区和学校教学区内不可分割的已购公有住房，实行原售房单位优先购买政策。另外，国家建设部公布的《已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》中规定，属于明显违反政策和违纪违规行为的不得上市。
3.已购公有住房入市交易的两种目的都是允许的。公有住房入市交易可以有两种目的，一是为了自用，改善现有的住房条件；二是为了投资，保值和增值。在市场经济条件下，住房不仅是使用期限很长的消费品，而且也是可以保值、增值的投资工具。所以已购公有住房入市的目的，不能是单一的，或者单纯为了改善居住条件的，应该是自用和投资兼顾。以改善居住条件为目的的置换或房屋产权交换和以保值增值为目的而进行的低价买进高价卖出，从中获得收益的交易活动，都是“已购公有住房入市”的组成部分，是住房二级市场存在的生命力和驱动力。
二、公房入市的税费政策
已购公有住房入市交易的，要按规定缴纳有关税费，但要优惠或减免。在已购公有住房入市的税收政策上，一要有利于防止旧分房体制下的不公现象通过公房入市合法化；二要使想通过公房入市置换方式改善自己现有的居住条件的干部、职工，不至于负担太重。税收政策很重要，既要考虑到国家的利益，又要考虑到有利于促进公房入市、活跃住房二级市场，改善居民居住条件。因此，税费政策要区别公有住房入市的两种目的，对为改善居住条件进行置换或产权交换的，税费要减免，对于以投资保值增值为目的的第一次入市交易的，也要从有利于驱动入市的积极性出发，适当减免税费。
1.土地收益。职工按房改价格（成本价或标准价）购买的公有住房，一般是划拔土地使用权，价格中不包含土地收益部分。因此，按市场价出售或出租公房时必须按规定补交土地出让金或所含的土地收益。土地收益的收取分为两种情况：职工购买的划拔土地上的公有住房，土地收益由房屋土地管理部门代收，上交财政；原产权单位购买商品房后，再以房改价格（成本价或标准价）出售给职工的，土地收益应由购房职工交还给原产权单位。
土地收益金一般按一定比例收取，其标准在全国各地也不一样。如上海等许多城市规定，取得售房收入者，按售房的1%交纳土地收益金；而北京市的京政办发[1997]71号文件规定：“1997年1月1日前利用划拔国有土地开发建设并已施工的普通商品住宅项目，需在1998年6月30日前，办理有关手续，按平均每平方米建筑面积销售价格的5%核算楼面土地出让金。”作为土地所有权在经济上的表现形式——地租，许多地方称之为土地出让金，应交给国有土地所有者——国家，所以土地出让金仅仅是基准地价的一部分。财政部在一份关于已售公房上市收益分配政策问题的研究报告中提出，土地出让金应按销售价格的10%计算。我们采访了有关部门的专家，他们普遍认为，土地出让金约占基准地价的20%～30%，另外，以我们长期基准地价评估实践看来，基准地价约占房地产价格的30%～40%，因此土地出让金或土地收益约占房价的10%上下。从上海、杭州、广州、温州、安徽省等地的试点经验看，大部分是从有利于活跃住宅二级市场出发，减免土地收益金，即按住房交易价的1%～5%征收土地收益金。
综合以上各点，本文提出按公房入市的不同目的，区别征收土地收益的政策建议。(1)对于为购而售（一年内置换或购新房）的公房入市行为，视为政府主要的扶持对象，以较低比例征收土地收益金，即按出售房价的1%～4%征收土地收益。(2)对于投资性公房入市行为，按出售房价的10%的标准征收土地收益。(3)公房以出租方式进入市场的，国家要向出租方按年征收土地使用税。这里提出的三条政策设计，一方面可以有效地防止原分房体制下“一户多房”的不公现象通过入市合法化；另一方面又可以使想通过公房入市置换方式改善自己现有的居住条件的职工，不至于负担太重。本政策既考虑到国家的利益，国有资产不流失；又可以促进公房入市，活跃住宅市场，改善居民居住条件。
2.其他税费。税收政策是国家进行再次分配的重要手段。通过合理的税收政策，有助于实现公平。在公房的税收政策上，根据现行国家税收政策和税制改革方向，应重点考虑以下税种和征税方式。
(1)开征综合税。将营业税、城市建设维护税、教育费附加和印花税等统一归并征收综合税，综合税定为5%。这样可以简化征收手续，降低征税费用；减少纳税人的反感心理；税率优惠，有利于启动房市；与大多数试点城市方案一致，利于中央、地方政策的衔接和贯彻。凡以置换、改善居住条件为目的的，建议免征综合税；公房入市进行置换后有余额收益的，要按余额收益的5%征收综合税；凡以投资为目的进行公房入市的，要按交易价的5%征收；公房以出租方式进入市场，要按租金收入的1‰征收印花税。
(2)征收土地增值税。第一，对于为购而售（一年内置换或购新房）的入市行为，免征土地增值税。第二，对于以投资为目的的公房入市行为，按公房出售价与应扣除项的差额征收土地增值税，税率按土地增值税条例规定采取超率累进制税率计征。征税差额＝售价－（成本价+土地收益金+个人投入维护与更新成本+综合税额）。
(3)征收个人所得税。依据《中华人民共和国个人所得税法》的规定，对公房入市的房屋租赁所得，要按所得款的20%的税率，由出租人缴纳个人所得税。公房入市是以投资为目的，出售已购公房的收入应按所得额的20%征收个人所得税；以置换、交换为目的的公房入市可以免征个人所得税。房屋租赁所得额指每次收入不超过4000元的减除费用800元；超过4000元的，减除20%的费用，其余额为应纳税所得额；出售已购公房的收入纳税的所得款指公房入市收入额（成交价）减除财产原值和合理费用的余额为应纳税所得额。
(4)免征房产税。房产税是以房屋为纳税对象，由产权所有人缴纳，房产所有人、经营管理单位、承典人、房产代管人或者使用人，统称为纳税义务人。公房入市中的住房可视为个人所有非营业用的房产。对自有自用的房产征税，不利于住房自有化，也不利于房改售房，因此本文建议免征房产税。
(5)缴纳契税。国家《契税暂行条例》规定，凡有土地房屋的买卖、典当、赠与或交换，均应由承受人依法缴纳契税，契税税率规定为成交价3%～5%，交换的土地房屋，两方价值相等者，免征契税；不相等者，其超过部分，按买卖税率纳税。为此，本报告建议：公房入市以置换方式进行的，免征契税；置换价值不相等的由多交付方按超过部分的低限税率3%缴纳契税；以投资为目的，买方要按成交价的低限税率3%交纳契税。
(6)免交交易管理费，暂交交易手续费。本文建议免交交易管理费，暂只交纳交易手续费。随着我国的财政制度改革，今后必然要“明租、正税、少费”，最终是“无费”。
(7)建议开征遗产税和赠与税。对于那些通过各种手段积累大量财富的人，从社会公平起见，应征收遗产税，否则又会出现封建时期的纨绔子弟挥霍无度的情况，只会使穷人越穷、富人越富，不利于社会稳定。开征遗产税，还可以起到制止腐败的作用。具体时间和方法应由国家有关部门尽快组织专家学者开展研究。
(8)在征税方式上，建议采用超额累进税率。公房入市时交纳的综合税率应同土地增值率一样，采用超额累进税率。因为目前住好房的主要因为单位分的房好，单位分的房子好主要是因为国家在财政、税收上的倾斜政策。从利益分配的角度看，住好房、高价房改房的人与住差房甚至无房户之间存在利益矛盾，在入市时采取超额累进税率，对高价房征的多一些，对差的房征的税少一些，从而可体现公平。具体的边际税率由国家税务机关确定。
3.干部、职工只能享受一次公房入市的税费优惠，以后再进行其他形式的住房上市交易行为，均不得再享受公房入市的税费优惠。
三、公房入市的价格政策
从经济理论上分析，在完全竞争的市场上当需求一定的情况下，供给增加时，价格将随之下降。也就是说，大量公房入市后，增加了住宅供给，价格将大幅度下降。然而，这只是理论分析，不一定都能成为现实。这是因为：1、多数情况下，人们将比照现行市场上的住宅的价格（即商品住宅价格）估计自己待出售住宅的价格，加上房地产估价机构也多会以市场比较法评估，而被比较案例是目前特殊情况下的市场价格，不是充分竞争下的市场价格，必然会出现心理定价上的误区——过高估计了自己的房价；2、由于过高估计了自己的房价，当买方出价低于此价时，宁愿闲置待价，也不愿出售；3、在目前市场价格较高而经济适用房价格适中，人们收入不能大幅提高的情况下，需求者将转而购买经济适用房，而不是购买入市公房，这势必将增加政府新建经济适用房压力。综上三点，就可推知，如果公房入市比照现有的市场价格，必将使卖家惜售而买家不愿购买，供给不会增加，而需求也不会增加，最终的价格不会因市场力量而自行下调。既然市场在此种情况下有可能失灵，就有必要让政府介入住宅市场，对住宅的价格进行适当控制。对于交易价明显高于市场价格水平的情形，应采取征收土地增值税等方式进行调节；对于交易价格明显低于市场的情形，可以采取规劝或限价（按评估价）等方式干预，也可以采取政府优先购买政策，以免交易双方通过不正当手段逃避国家税收。
四、公房入市产权登记政策
公房入市，并不是公房的实体进入市场流通，而是围绕公房设定的一系列权利转移。为了保障交易数方的合法权益，公房入市中的登记政策设计显得十分重要。
1.公房入市必须实行产权变更登记制度。公房入市产易时，房屋所有权或使用权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转移。为了规范公房交易行为，保障公房权利人的合法权益，应该对公房所有权和该房屋占用范围内的土地使用权，以及由上述权利产生的抵押权、典权等房屋他项权利进行登记，并依法确认公房产权归属关系。公房入市交易，实行产权变更登记，即卖方办理产权过户登记；买方办理房屋所有权登记和分摊的土地使用权登记，并由政府颁发相应的房屋所有权证、土地使用权证及有关的他项权利证书。未按规定办理变更登记的公房入市无效。
2.实行边入市边登记的政策。在城市行政区域内的国有土地上，许多划拨的国有土地尚未登记，大多数公有房屋没有经过初始登记，已购公房也没有登记、发证，造成产权不明，数量不清，且个人购房后很少能拿到产权证书，职工购房缺乏明确的产权保障。目前公房入市的呼声很高，没有时间等搞完全部城镇公房产权初始登记（包括土地使用权登记）再批准公房入市，只能边入市边办理登记手续。
入市登记也可作为清房政策的替代政策。只要入市，就把交易双方的真实姓名、照片、身份证号、交易时间等情况记录下来，登录入房屋产权产籍管理信息系统。该系统还应和户口管理系统结合起来。这样，一家人有几套房的情况，就可以轻易被发现。如果其来源解释不清，就很容易被曝光。这样，违纪所得房屋不敢轻易入市买卖、抵押。
3.对多屋、高层住宅的产权登记思考。多层、高层住宅的产权问题在于，一是异产毗连问题，二是土地使用权和公共部位房屋产权的分割问题。对于这类房屋，个人申请产权登记时，可以有三种做法：1、进行房屋产权登记、土地使用权按比例分摊，并在房地产权利证书上注明比例；2、进行房屋产权登记，而土地使用权不予分割，个人情况不予登记，土地使用权证书只由单位（自管公房）或政府（直管公房）拥有；3、个人申请登记房屋产权，但是土地使用权归大类住房全体共有。按第一种办法，个人购买公房然后再入市，在缴纳相应的土地出让金或土地增值收益后，收入归己所有，或多或少可以得到因土地增值而发生的房地产增值。而按第二种办法，已购公房人只能按房屋重置价减去折旧的价格出售，无法得到因土地增值而发生的房地产增值，卖房价格甚至低于买房的成本价，公房买主就没有入市出售住房的动机，公房入市也只会成为空想。按第三种情况，依现有法律，房地产属于共有情况，在转让和出租时需征得共有人同意，在实际中难以操作。
从维护已购公房家庭的利益和现实的可操作性出发，应对土地使用权加以分割。在土地使用权分割过程中，需要考虑三个问题：土地使用权划定的范围，是只包括建筑物基底面积，还是包括公建设施用地等配套用地？土地使用权的分摊可以按已购单元房的建筑面积占全体房屋建筑面积比例分摊；也可以按照面积、朝向、楼层的不同而进行分摊。至于分摊问题，国外也有几种办法。从操作性上看，是按建筑面积比例分摊最易操作。从公平上看，还是按面积、朝向、楼层等因素的不同进行分摊相对合理一点。按照房地权利合一的原则，土地使用权的期限，要按国务院规定执行。商品楼房用地与其配套用地应该是不难分离的，实际上楼房的分摊土地使用权中包含了公建筑配套用地。由此看来，公房分摊的土地使用权还应包括公建设施配套用地的使用权。
五、对房地产中介、经纪业的规范政策
房地产中介、经纪业中的服务机构一般包括：房地产咨询机构、房地产价格评估机构和房地产经纪（物业代理）机构。从实施“公房入市”的城市经验看，公房入市交易的活跃程度，取决于中介服务业的发展，及其运作体系的完善。房地产评估、房地产信息服务、房地产测量、契约鉴证、律师、公证等一系列完善的交易规则和运作体系，特别是担负中介经纪代理职能的置换信息网络及房屋置换公司等，都是公房入市运作体系的重要组成部分。
“公房入市”一方面需要建立完善的中介、经纪代理业服务运作体系；另一方面政府要制定规范的管理政策。其中最重要的政策有：(1)严格服务业的资质认证制度，规范房地产中介机构行为；(2)严格实行中介、经纪人资格认证和持证上岗制度；(3)办好房地产交易有形市场；(4)提高中介服务业的技术含量。
中介业中提供的服务主要是信息服务，在经纪业务中更以供需信息服务为主。为了提高服务质量，中介业应利用信息业的先进技术，如交易网络、电子商务(EDI)技术。先进的信息技术的引进，将有利于买卖双方节省交易费用，找寻费用和时间成本，有利于扩大选择范围，给交易双方带来方便。信息的完全化程度越高，市场的竞争越充分，市场配置资源的效率越高。
除此之外，为了保证公房入市政策的实施，政府还要制定一系列配套政策，如物业管理政策，以及住宅金融政策、住宅保险政策和财政政策等。
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