转移部分国有资产充入养老保险基金的可行性研究，本文主要内容关键词为：可行性研究论文,养老保险论文,国有资产论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于转移部分国有资产（以下简称“国资”），充入养老保险基金的议论已有多年，一度还引起中央领导的重视，然而可能是操作困难，往往是只听雷声不见下雨；也可能是理论与实践的矛盾无法解决，或者为“国资”的流失而犹豫等等，总之这个问题在全国范围内，可以说是个“大家都认为有必要，大家又都感无从下手”的高难课题。但是，我们认为问题的存在既然是实实在在的，就应该正视，而且它的解决，至少可带来四个好处，这就是：一有利于企业提高竞争能力，二有利于保障劳动者的基本利益，三有利于社会的安定团结，四有利于“国资”的进一步盘活。因此，迎难而上进行系统研究，并从中寻找出一条可行且能引起社会经济连琐反应的办法，实为我们追求的目标，同时也是有着非常现实的深远意义的。
转移部分“国资”的依据所在
——理论依据。从社会保险基金的属性来看，社会保险费用属于劳动力再生产费用。马克思在《哥达纲领批判》一文中指出，这种费用又必须在“集体劳动所得就是社会总产品中进行统一的六项扣除”。但是，在过去的计划经济体制下，劳动力再生产费用的支付，被相当程度地扭曲，这部分理应被“扣除”的部分，不是以利税形式上缴国家财政，就是留在企业发展再生产，即存在于现有的“国资”之中，从而造成历史上养老基金毫无积累的局面，因此现在转移部分“国资”充入职工的养老保险基金，无疑是理所当然的，应看作是坚持了马克思的劳动价值论。
——现实依据。首先，由于历史上没有基金积累，我国现行养老保险实行“部分积累制”，但是随着老龄化加速，以及企业改制需要而提前退休了一大批职工，使养老保险收入减少而支出却直线上升，导致“部分积累制”有可能很快向“现收现付制”即再次无积累转变。据上海市有关部门预测，如按目前状况继续到2010年，该市的养老保险基金，一年里仅能应付5-6个月的养老金给付，这说明未来基金运转将遇极大困难，不能不未雨绸缪预作准备。其次，根据中央国务院的统一部署，我国养老保险改革的目标模式中，有关“资金来源多渠道”、“社会统筹与个人帐户相结合”以及“权利与义务相对应”等三个关键问题都与我们所研究的本课题有关：一是转移部分“国资”应被视为多渠道的资金来源之一，同时从经济形态来讲，在国家、单位和个人三方负担中，也体现了国家承负的责任；二是个人帐户的建立，无疑是我国养老保险改革的重大突破，但也由于积累不足而导致“中人”出现空帐，因此转移部分“国资”也是充入“中人”帐户的需要；三是职工在以往经济建设中，已为国家和企业作了贡献尽了义务，因此这些职工退休后有权获得应有的养老金待遇，然而目前早期退休人员养老保险待遇之低，是与他们过去所作的贡献所不相称的，所以亟需利用转移部分“国资”，来偿还这部分“历史欠帐”。再次，由于现有国有资产中，含有一部分历史上未曾“扣除”即预留的养老金部分，在性质上应属于职工的共有财产，在目前产权改革中有必要明晰其产权的性质，虽然这从企业中分解有些困难，但从总体“国资”中明晰出来还是有其可能，这也是职工老有所养以及产权制度改革的需要。
——政策依据。转移部分“国资”充入养老保险基金，在政策上也是有据可依的。国家曾在许多文件上，都有运用“国资”解决企业职工劳保福利待遇欠帐的政策，如1989年2月国务院三部委（财政部、体改委、国资局）《关于出售国有小型企业的规定》、国发(1994)59号文《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》以及1994年试行现代企业制度的政策中都有使用“国资”解决历史遗留问题的政策。此外，更有文件政策明确提出来可以用一部分“国资”充作养老保险金，如前劳动部在《社会保险制度改革的总体设想》中，对资产来源就明确提出，“结合产权制度改革，从国有企业资产或红利中划拨一部分资产，用于弥补国有企业职工社会保险基金的不足”等等。说明转移部分“国资”充入养老保险基金，正是这些历年政策的逻辑发展和合理延伸，体现了政策的连续性。
转移部分“国资”的主要目的
无庸置疑，我们现在谈论转移部分“国资”，并不是仅仅为了清偿历史欠帐，应该说它有着更深层次的目的，具体的说应通过转移部分“国资”达到解决或部分解决以下三个主要问题：
第一，早期退休人员退休金水平过低的问题。前些年，由于通货膨胀之故，再加上在职职工工资增长幅度较大，社会整体生活水准有较大提高，相比之下早期退休人员（1986年前退休）的退休金水平就显得相当低，并且越早退休其退休金水准就越低，仅以上海市为例，通常都在每月四百元上下，仅及该市职工平均工资的40%左右，难以维持较正常的基本生活。这个问题虽经本市有关部门的几番努力，如采取适当提高其养老金的每年调整比率等措施，但未能根本扭转这些退休老人养老金水平过低的趋势。应该说，提高早期退休人员的养老金水平，并非完全是刚建立不久的养老保险金的责任，因此光在现有基金范围内调整是困难的，这是由于形成这种状况的原因主要还是历史欠帐所致，所以还应从源头解决，即从现有的“国资”中转移部分属于历史欠帐部分，然后充入养老保险基金予以偿还，这才是解决上述问题的正确选择和根本途径。
第二，养老保险基金积累不足，难以应付未来支出的问题。由于我国养老保险改革一开始就必须首先面对一大批旧体制下退休的“老人”，因此不可能实行“全积累制”，再加上未来支付形势的逼迫，我们也不能实行“现收现付制”，而只能一面兼顾应付已经退休人员养老金支出，又一面要为将来老龄化高峰准备点积累，这就是我们在目前阶段只能实行“部分积累制”的原因所在。但是，正如前述由于收缴困难（困难企业增多等原因）、退休人员剧增等等原因，“部分积累制”也已难以维持，其后果是积累越来越少，甚至要动用已有积累来应付支出。因此，包括许多城市在内有可能要被迫过早地过渡到“现收现付制”去，而“现收现付制”中“收”是有限度的，最终又要造成“付”的危机，这是西方各国正在面临的难题。这种问题的后果，对于我们这样正处于发展中国家来说，将是灾难性的。
这里还必须着重指出，由于各种因素，养老保险基金本身负担也在加重，如提前退休（仅上海市就有15万人），不仅减少了保险费收入，又增加了养老金支出；又如行业统筹全部移交地方管理后，虽对基金作用很大，但由于有一个过渡时期内筹资率较低，这对将来养老金给付将产生影响；还有我们现在的退休办法也存在问题，往往一个人退休前的工作年限，小于退休后享受养老金待遇的年限，导致基金支出大于收入等等。因此，为了避将来出现严峻的局面，现在起我们就有必要增加养老保险基金的积累，而每年都能逐步分期从“国资”中予以部分补充，应是有效的解决办法之一，否则将来发生支付危机，政府承受的压力和负担更重。
第三，企业社会负担率过高而影响企业活力发挥的问题。目前全国乃至上海市企业的社会负担率很高，高至已近50%左右。由于企业负担过重等原因，许多企业已失去了在市场经济中的竞争力，有的还出现亏损，为此国家每年都要动用大量财政收入去贴补这些企业，以求振兴这些企业的活力。据统计，1996年国家给企业的财政补贴高达1967.28亿元。如果我们能实现转移部分“国资”，充入养老保险基金，就能适当降低养老保险费的费率，因此就能减轻企业的负担和减少其生产成本支出，增强企业的竞争力，同时还能有效降低国家对企业的财政补贴。
转移部分“国资”的办法选择
我们认为，在具体谈论部分转移“国资”的办法之前，应对“国资”及其运用有一个基本认识。首先，我们这里称呼的“国资”，应是一个大概念，应是包括多种内容的国有资产总称，它并不局限于现有企业的资产存量，更不仅仅是国资局管辖下的国有资产。同时，“国资”也不光是实物，也应包括财政收入和积累。如果我们能开阔眼界扩大对“国资”含义的认识范围，那么对我们解决部分转移“国资”的问题，将极有帮助。其次，现有的国有资产也应强化运动，也就是要通过不断运动，使存量资产转化为商品资产、货币资产，更要通过运动，使存量资产不断扩张，达到国有资产的增值。由此，我们认为部分转移“国资”充入养老保险基金，实际也是一种“国资”运动的形式，通过这种转移，不仅对养老保险基金来说是一大补充，就是对“国资”本身来说，也是一个盘活的契机。
基于上述两个基本认识，我们再来研究部分“国资”具体的转移办法。目前，我们实际面临的选择是，究竟是“局部”转移，还是从整体转移？也就是，究竟是通过一个一个企业的存量资产切，还是从大概念的“国资”中切块？对此，我们曾作大量调研，结论是充实养老保险基金而部分转移“国资”，其最佳的选择是从大概念的“国资”中整体切块，其理由是：
——目前，国内许多地区在转移部分“国资”充入养老保险基金的试行中，几乎都清一色的是利用企业的存量资产“局部”切块，结果不仅转移变得十分复杂，而且由于实际操作困难重重，以至无法继续进行。这说明根据这一思路进行，实际很难行得通。
——通过大量调研，发现如按“局部”切块思路转移部分“国资”，还会遇到许多无法克服的矛盾，这包括：(1)由于企业的规模、资产存量、归属等情况不一致，不仅有的根本不能切，即使能切也会有多有少，如果从部分企业切块，还会造成社会不公平，特别是转移资产实行共享的情况下更是如此；(2)如根据外地经验，主要是从改制企业中转移部分“国资”的话，那末改制企业与非改制企业之间，已经改制的企业与尚未进行改制的企业之间，又会造成利益失衡；(3)从企业的存量资产中切块予以部分转移，最大的因难是变现困难，事实上许多企业的存量资产早已折旧完，为零价值；(4)企业职工在改革前的具体历史“欠帐”，其量化标准和具体计算，难以确定和掌握，而且企业各异，工作量浩大，导致很难推行。
因此，鉴于上述两大方面理由，从一个一个企业的存量资产中“局部”切块，显然是行不通，必须另僻蹊径，这就是从大概念的“国资”中整体切块，其基本理由是：(1)大概念“国资”是从全局来看的整体概念，包括财政收入和积累在内，从大概念“国资”转移的资金，充入进所有国企及其职工都参加的养老保险基金，既合理又公平，不存在企业间的利益冲突；(2)过去历史“欠帐”的相当部分已上缴财政，因此从包括财政收入在内的大概念“国资”中，转移部分资金充入养老保险基金，应是名正言顺的；(3)存量资产的动作可变为增量，大概念“国资”中的转移部分存量，将可换得可观的增量，而资产形式的转变，并不会引起“国资”的流失。
转移“国资”的具体设想
通过各方面比较和衡量，以及大量调研，正如前述即转移部分“国资”充入养老保险的最佳途径，应着眼于大概念“国资”，如从简便有效出发，具体的应从财政收入中拨转。人们也许要问，国家（或地方）财政能承受这笔费用开支吗？当然，如单纯从现有财政收入中拨转会遇很大困难，但如换个思路，也许难题就能迎刃而解。我们认为下面三点颇有启发，能够解决因转移“国资”而增加财政负担的难题：
首先，财政收入的转移，表面看来是支出，但支出的资金一部分进入企业，降低了包括养老保险费在内的企业成本，从而提高了企业产品在市场的竞争能力和销售能力，又反过来增加上缴利税。因此，从财政角度是先支后收，实际是存量变增量，财政收入不仅不会减少，有可能反而会增加。其次，我国政府以财政收入形式支配的资产存量，1996年为7407.99亿元，但其中用于补贴国有企业亏损的政府收入，1996年为337.4亿元，约占政府收入的4.6%。如果以转移部分政府收入充实养老保险基金，而后再适当降低企业养老保险费率，以此来部分替代政府给企业的财政补贴，是否能达到一石两鸟之目的呢？我们认为，这实际是对政府支出的一种置换性运用，我们暂且不问这种置换是否相等，但至少这种支出并不会对财政构成多大威胁。再次，我们主张另僻财源，而不过份增加现有财政压力，也就是除了从地方财政收入中适当地分期拨转外，为解决财政的困难，我们认为以下两项措施可以帮助开展：一是发行中长期社会保险特种债券；二是适当增加某些税收，如高消费税、遗产税、暴利税等等。
由此可见，设想转移部分财政收入充实养老保险基金应是可行的。这应该是转移“国资”充入养老保险基金问题上的一种新思路，它的意义在于突破了过去一直拘泥于从单个企业转移“国资”的做法，为真正解决转移部分“国资”充入养老保险基金这一历史难题开拓了一条新路。
转移“国资”的资金用途
从部分“国资”中转移出的资金，总体去向无疑是充入养老保险基金，但从用途来说，下列三方面是主要的：
充实养老保险基金的积累——由于历史的“欠帐”，以及老龄化加速导致养老金支出剧增，再加上因国企改制造成的提前退休浪潮，使养老保险基金积累日趋减少，这已给不久的未来支付带来隐患，因此充实积累应付未来支付高峰，实乃当务之急。
提高早期退休人员养老待遇——早期退休人员的养老金水平普通偏低。据上海市有关部门统计，日前月养老金在400元以下的人群中（约占退休人员总数40%），多数是早期退休人员。日前该市开始实行退休人员养老金最低标准的规定（380元／月），但仍未解决早期退休人员养老金过低问题。正如前述，早期退休人员养老金水平过低是历史造成的，现在解决历史“欠帐”，也应使转移出的资金能部分用在他们身上，使他们的晚年生活有所改善。
降低企业养老保险费率——上海单位养老保险费一向偏高(25.5%)，虽经这几年转移给医疗保险和打算转移给失业保险，其目前费率与国家规定(20%)及与许多省市比较仍然偏高，然而按上海养老金发放水平和与日俱增的开支来看，要降低企业养老保险费率是十分不易的。因此，现在我们通过部分转移“国资”充实养老保险基金，实际就给降低企业养老保险费率创造了条件，而降低企业养老保险费率，就能大大提高企业竞争能力，这对国家、企业来说是一着活棋，用活这着棋，将使全局得益，影响也将是深远的。
转移部分“国资”的需求概算
如按前述，转移的部分“国资”需要满足三个方面的用途，那么其资金需求也必须从这三个方面进行分别概算：
提高早期退休人员待遇部分：据统计，上海市1986年前退休，并进全市养老保险基金中心的人员，现有77万人，如按每人每月增补100元（增补后早期退休人员的养老金大部分可达500元左右，即达全市在职职工平均工资的50%左右），则人均年补1200元，共需9200万元。
降低企业养老保险费率部分：据上海市养老保险基金中心测算，目前该市企业养老保险费率如要降低一个百分点，一个月就需要3000多万元，一年就至少需要3.6个亿。如果我们设想降低企业养老保险费率二个百分点，一年就需7.2亿元资金。
充实养老保险基金的积累部分：目前上海市每年养老保险给付为120亿多元，如能每年充入其10%的资金，养老保险基金就能每年增加12亿多元的积累。这笔钱虽然离所有在职人员改革前养老金支出的历史“欠帐”尚远（据估算，历史欠帐相当于现有国资存量的1/3左右），但毕竟增加了积累，延缓了支付危机，同时分期转移也减轻了政府负担。
综上所述，如果上述需求前提成立，上海市一年约需转移“国资”（也就是要从财政收入那里拨转）20亿元左右。再如果其中有一半是新增税收的收入的话，那么每年度发行地方社会保险特种债券，必须应有10亿元左右，这数目并不大，既是可行的也是不能不做的。当然，上述三项概算中的第一项，即充实积累部分的幅度尚需进一步研究，还应根据政府财政状况通盘考虑，这里提供的需求概算仅作参考。
转移部分“国资”的相关建议
1.中央政府的有关部门，对部分转移“国资”充入养老保险基金，应有明确的政策和具体实施的导向。
2.有关部门应尽快着手研究具体实施方案，做到既合理可行，又要真正解决实质问题。劳动与社会保障部门应有专门机构从事操作，同时辅以必要的法规为后盾。
3.部分转移的资金应由养老保险基金中心统一管理运营，并且必须专款专用，不得挪作它用，实行财务监督、社会监督和监审小组监督。
4.应把转移部分“国资”充入养老保险基金视为养老保险改革的又一重要步骤。由于这项改革工作符合社会主义的根本目的在于发展生产力的宗旨，同时又使职工主人翁地位得到加强，有利于保持国家安定团结，因此有关领导和管理部门对其认识更要上升到一定的政治高度来考虑，这是这项改革工作能否成功实现的关键。（作者简介原载本刊1998年第3期）
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