【庆祝新中国成立70周年】
新中国铁路投融资体制 发展改革：回顾与展望
伍业君
(铁道党校，北京 100088)
新中国成立以来，中国铁路取得了令世人瞩目的成就，中国高铁从无到有，实现弯道超车，中国铁路世界领先的道路铺设技术、运营管理技术、中国自主知识产权的复兴号，这些成绩的取得与铁路投融资体制改革紧密相关。党的十九大报告在深化供给侧结构性改革中再次提到“加强水利、铁路等基础设施网络建设”，对新时代铁路建设发展提出了更高要求。在此背景下，回顾和总结中国铁路投融资体制70年发展改革的经验，对优化铁路投融资结构、深化供给侧结构性改革具有重要理论和现实意义。
一、中国铁路投融资体制发展改革历程
新中国成立以来，我国铁路事业发展取得巨大成就，铁路投融资体制改革发展是关键。根据不同时期铁路投融资体制的特点及改革侧重点，我国铁路投融资体制发展改革可以划分为三个阶段：
(一)1949—1978年，计划经济体制下的中央财政投资阶段
新中国成立以后，我国逐步建立高度集中的计划经济体制，在这种体制下，铁路投资实行的也是高度集中的计划投资体制，铁路基本建设资金由国家计划拨款，由国家预算内资金支付。早在1949年8月初，陈云在上海财经会议的讲话中提出，为了保证1949年秋季支出——主要是解决军费开支及修复现有铁路的费用，中央政府增发货币。1950年3月，国家正式建立了统一财政的计划管理体制。1953年10月，财政部下发《关于编制国营企业1954年财务收支计划草案各项问题的规定》，交通、铁路、民航等基本建设支出，技术组织措施费，新产品试制费，零星固定资产购置及各项事业费，均属经济拨款之范围，应悉数列入财务收支计划“预算拨款”的有关项目。在这种背景下，新中国成立初期到“四五”之间的铁路建设投融资完全由国家财政预算拨款。
太阳能制冷系统设备具有手动调试和自动运行两种工作模式。设备上电后触摸屏进入调试模式，用于调试系统中所有电机的状态是否正常，是否按照要求运行。待所有电机调试完成后，方可进入到自动运行模式，开始运行集热系统和制冷系统，利用太阳能进行制冷。
(二)1979—2012年，铁道部主导、多元投资主体参与铁路投资的阶段
改革开放以来，国家财力紧张，经济体制改革进程逐步推进，国家开始推动铁路投融资体制改革，改革开放前融资效率低下和渠道单一的问题得到缓解。铁路投融资逐步形成了铁道部主导、包括地方政府、外资、社会资本等多主体参与的新阶段。1982年，国家开始推进计划、投资、财务等方面的配套改革，提高铁路折旧基金的提取比例，实行更新改造资金的分级管理和投资包干责任制，多渠道筹集铁路建设资金，推动中央与地方合资建设铁路等。1983年，铁路建立起生产发展基金，此后还推行了包括铁路投融资的“大包干”制度(1) 大包干：铁路向国家包运输任务，包机车车辆生产任务、包基建规模和形成运输能力、包基本建设投资和机车购置费；同时国家给予铁路相应的优惠政策和保证条件，包括营业税税率由15%降至5%，所得税和税后利润全部留用，能源交通建设基金返还，豁免铁路“六五”期间“拨改贷”贷款本息，运价调整列入“七五”价格调整规划，基本折扣率和大修折旧率从3.5%提高至4%；批准铁路运输部门实行万换算吨公里工资含量包干。 。1985年实行“拨改贷”。党的十四大以后，国家先后下发《关于发展中央和地方合资建设铁路的意见》《铁路企业转换经营机制实施办法》和《铁道部关于贯彻党的十四届三中全会〈决定〉深化铁路改革若干问题的意见》等文件，推动铁路投融资体制改革进一步深化，实现投融资主体多元化和融资渠道丰富化。政策执行层面，1993年，济南铁路局正式开展转换机制试点。1994年，国家在运输、投资、价格管理等方面赋予新组建的广州铁路集团公司经营自主权。同年，选择路内11家企业进行现代企业制度试点。1996年，广深铁路总公司改组为广深铁路股份有限公司，并在国际市场发行股票。1998年，铁道部第二、第十二工程局分别改制，实现了国有股和员工持股会集体持股的二元股权结构，大连铁龙股份公司股票在国内上市。1999年，贵阳车辆厂改组并成功上市。2004年以后，国家先后制定了《国务院关于投资体制改革的决定》《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》等诸多政策文件，进一步深化铁路投融资体制改革，优化投融资结构，拓展投融资渠道，逐步形成了多元化的铁路投融资体系。
(三)2013年至今，深化改革、不断完善铁路投融资体制阶段
2013年3月，铁道部撤销，3月17日中国铁路总公司成立，中国铁路实现政企分开，铁路市场化改革推向纵深，投融资体制进入全面深化改革、完善阶段。2013年8月，《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》出台，提出按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路，全面开放铁路建设市场……鼓励社会资本投资建设铁路；研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。为落实国务院关于改革铁路投融资体制的意见，国务院办公厅提出《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地，鼓励对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，提高铁路建设项目的资金筹集能力和收益水平。2015年，国家发展和改革委陆续颁布《国家发展改革委关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见》《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，提出全面开放铁路投资与运营市场，推进投融资方式多样化。2016年7月，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》强调，要进一步加强铁路基础设施领域的政府和社会资本合作，大力发展直接融资。在相关政策的指引下，铁路投融资进一步向社会开放，社会资本也更多参与铁路基础设施建设中。如2014年，新疆维吾尔族自治区铁路建设投资186.6亿元，社会资本参与投资102.5亿元，占比首次过半。2014年9月，铁路发展基金正式设立。2015年，出台《中国铁路总公司关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》，明确对于非国铁控股合资铁路建设项目，由各方出资人或其授权的出资人代表依法组建铁路建设项目合资公司。2017年，中国铁路启动混合所有制改革，确立国铁企业公司制改革“三步走”目标，2017年年底，18个铁路局改制为集团有限公司。2018年，中国铁路总公司与腾讯、吉利控股建设经营动车WiFi平台，中国铁路总公司与顺丰控股共同组建中铁顺丰，铁路优质资产股份制改革成功迈出步伐。2019年6月18日，中国国家铁路集团有限公司挂牌成立，中国铁路建立现代企业制度迈出重要步伐。
二、中国铁路投融资体制发展改革 70年的伟大成就
铁路基础网络的建设、铁路提速，有效地缩短了城市之间的运输时间，改变了企业和城市的空间结构、分布结构和层级结构；有效地促进商品和要素自由流动，打破时空分隔，节约通行时间，降低交易成本，提高企业生产效率，扩大市场，提升企业经济绩效，促进了经济社会的全面发展。高铁的开通，增加了产业转移和产业布局的选择空间，除了以往的东部沿海地区，高铁沿线城市成为产业投资者的又一选择。“一带一路”铁路网络建设加强了不同国家和区域的经济、文化、政治交流，有利于深化对外交流，为中国营造良好的外部环境。
(一)投融资体制改革使铁路投融资体系更加完善
从路网建设看，新中国成立之初，中国铁路里程2.18万公里(2) 资料来源：国家统计局http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。 ，截至2018年年底，全国铁路营业里程已达13.1万公里以上。中国铁路客货运周转量、客货运密度均世界第一。中国高速铁路的发展更是后来居上，实现了弯道超车，高铁营运里程位居世界第一，中国成为世界上高铁里程最长、运输密度最高、运营场景最复杂的国家，在路网形成规模后，部分高铁客运线路已经开始扭亏为盈(3) 资料来源：http://k.sina.com.cn/article_6435187844_17f912c84001006xrt.html。 。中国研制出具有完全自主知识产权的复兴号，成为中国走出去的亮丽名片。中国铁路服务“一带一路”倡议，不仅为“一带一路”国家的互联互通、经贸往来、文化传播等作出重要贡献，而且是中国企业走出去的典型范例。
(二)铁路投融资体制改革助力中国铁路发展
第一，中国铁路建设总投资中，中国国家铁路集团有限公司与地方投资的比例关系渐趋合理，地方政府和企业铁路建设投资占比从无到有，2017年占比达35.15%。第二，“十二五”以来，国铁集团融资结构渐趋合理，基本形成了以国内贷款、债券、国家预算内资金、专项基金、自筹资金、社会融资等多样化的投融资体系，改变了以往过于依赖国内银行贷款的状态。国铁集团基本建设资金来源中，国内贷款比重下降。“十三五”以来，国内贷款比重相比“十一五”“十二五”期间有较大幅度的降低，降低近10个百分点；债券占比有所提升，2016年占比为14.92%，2017年占比达36.68%；社会融资实现了从无到有的突破；国家预算内资金占比从2006年以来稳步提升，2017年达到10.98%。第三，从地方政府和企业铁路建设投资看，资金来源以省筹资金为主，其占比由“九五”期间的43.57%上升至“十二五”期间的87.31%，2017年占比高达92.70%，体现了地方政府参与铁路建设的积极性。
(三)铁路发展促进中国经济社会全面发展
新中国成立以来，通过持续深化改革，我国铁路投融资体制发展改革取得重大成就，铁路投融资初步实现了从高度封闭的计划投资体制到多元化的政府和市场各司其责的投资体制转变，形成了投资主体多元、融资渠道畅通、结构基本完善的投融资体系，为铁路建设、铁路快速发展提供了资金保障，为中国经济社会发展做出了积极贡献。
铁路是国家重要基础设施，具有明显的公益性特性，对于新时代中国建设现代化经济体系、实现绿色增长、高质量发展意义重大，社会效益突出。按照《中长期路网规划》(2016-2030)，2030年，中国铁路要基本实现内外互联互通、区际多路畅通、省会高铁连通、地市快速通达、县域基本覆盖的目标，铁路仍需大量建设投资。这对铁路投融资提出了更为严苛的要求，需要我们进一步深化铁路投融资体制改革，为铁路发展赋能添力。
三、中国铁路投融资体制改革展望
凝汽器真空严密性差会产生以上危害，因此真空系统的检漏尤为重要。该厂根据机组的停运状态或运行状态，采取了不同的检漏方法。
企业最初施行环境行为及相关决策改进就是在政府环境规制的压力之下，使得企业管理层不得不在追求经济效益的同时考虑到企业给社会带来的环境污染问题，并采取一定的措施改善企业排污问题，最大程度上减少企业在环境行为方面承担的罚款。政府实施的环境规制力度越大，重污染企业的环境行为成本越高，企业就会越倾向于将资金投入到增加绿色生产技术、使用可再生能源等一系列改善自身环境行为的经营计划中以降低成本，而不是一味地接受高昂的罚款。
(4)洪水是否在惩罚恶。上面几点是质疑方舟的技术性问题，而方舟的根本问题是大洪水的目的——是为了惩罚恶，消灭罪恶的发生体：人及恶兽。这一点是否完成了呢？第一，如果该隐有罪，直接惩罚他就可以了，但是上帝却要惩罚杀了该隐的人：“凡杀该隐的必遭报七倍。”(《创世纪·第四章》)第二，诺亚在大洪水前，确实劝过乡亲进入方舟，但没有人相信。
(一)深化国铁集团改革，提升内源性融资能力，为外部融资提供良好的内部环境
首先，需要结合铁路网络特性，研究探索适宜的经营模式，理顺路内企业间关系，在坚持维护路网完整性、保持运输集中统一指挥、竞争有序的原则下，激发企业活力，提高运营绩效，提升铁路企业自身的内源性融资能力。其次，制定合理的清算规范和标准。国铁集团进行了以盈利为目标的清算体系优化管理创新，但整个清算的体系规范和标准仍存在可改进的地方。探索成立独立的中介清算机构，为整个运输企业提供清算、技术、电子商务和其他服务，以保证清算的合理、公正、公开，使投资者对项目投资价值有比较清晰的判断，对未来投资回报有合理的预期，为吸引社会资本投资铁路，推进市场化融资创造最基本的财务核算条件和投资分析基础。再次，创新融资方式，注重铁路径路资源开发、存量资产变现盘活，合理布局融资结构，既有债务分级分类分层多渠道解决，防范化解债务风险。
(二)部门联动、配套改革，为铁路投融资营造良好的社会环境
联合相关部委，从制度层面明确铁路的分类和判定方法，明确中央、地方、铁路企业应承担的投资责任。落实存量债务、公益性运营补贴的责任划分。研究切实可行的投资补偿机制。中国地大物博，区域发展不平衡，铁路作为内外联通、区域间桥梁、资源流通的纽带被寄予厚望，近年来，国家对铁路直接投资有所增加，但是所占比重仍然偏低。尤其是中西部地区铁路建设，占到未来铁路投资70%以上，吸引社会资本难度大，中央和地方政府应该勇于担当、加大投资力度。深化铁路运价改革，建立能够体现运输价值、反映供求关系的运价形成机制以及能够适应市场需求的铁路运价管理体制，增强对社会资本的吸引力。建立健全有利于吸引社会投资铁路的政策法规。争取政府政策导向，铁路运输符合可持续发展理念，建立健全鼓励使用铁路运输的政策措施，拓展投融资渠道，吸引资金流向铁路。建立健全保护投资者利益的相关法律法规，为资本进入铁路创造良好的社会环境。
参考文献:
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[中图分类号] F532
[文献标识码] B
[文章编号] 1006-8279(2019)04-0028-04
注：本文为中国国家铁路集团有限公司党校系统 2019年度重点调研课题《新时代背景下铁路投融资路径研究》的研究成果，课题编号 2019GTJT034。
(作者系铁道党校领导科学与现代科技教研部讲师、经济学博士)
〔责任编辑：孟祥春〕
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