论政府经济管理的绩效，本文主要内容关键词为：经济管理论文,绩效论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府经济管理绩效的含义
所谓政府经济管理的绩效，是指政府在经济管理活动中的结果及其成效。显然，研究政府经济管理的绩效有着非常重要的意义。第一，通过研究政府管理绩效，可以客观地判断政府经济管理是否成功。第二，提供政府今后行动努力的方向。绩效有多个方面，每个方面的重要性取决于社会的价值取向以及公众的社会偏好。如果限定了某一个或某几个方面的绩效，事实上也就规定着今后政府经济管理的行为目标。第三，通过政府经济管理绩效的研究，还要解决政府自我运行的成本效益问题。作为商品经济中的一个社会特殊组织，政府也在某种程度上遵循商品经济的一般法则即价值规律。但是通过分析，也要说明政府作为具有特定服务和行为功能的社会组织，区别于一般经济单位或组织的特殊性。
一般说来，政府经济管理行为的绩效要考虑三方面的内容。
第一，政府经济管理对社会所要求的管理目标实现状况。
第二，政府经济管理部门为社会经济活动提供的服务数量和质量。
第三，政府经济管理行为所占用和耗费的资源及其程度。
在商品经济条件下，政府作为社会当中的一个组织成员，其活动也要占用和消耗各种社会经济资源。只有占用和消耗这些社会经济资源，政府才能正常运转，才能向社会提供所需的各种管理服务，政府经济管理组织中的个人才能有物质条件和经济基础扮演好公仆角色。实际上，从经济管理学角度看，这就是政府行为的成本问题。
限于资料及论文篇幅，我们对上述第一、二方面不展开分析，下面仅就我国政府管理绩效的第三方面问题进行实证分析。
二、我国政府管理的资源占用与使用
1.方法论问题
政府组织的经济管理绩效不能以政府组织活动是否盈利来衡量。社会需要政府组织，不是基于多一个与之竞争的商业对手或伙伴的想法，而是基于维护社会经济发展环境、条件及其公众的利益的愿望，在社会主义国家表现为维护公有经济根本利益的需要。由此，在传统计划经济时代，政府经济管理没有以盈利为目的，进入社会主义市场经济时代，也不能以盈利为目的。由根本制度以及制度目标对政府经济管理行为的约束，决定了政府经济管理的非盈利性质。一句话，政府经济管理的目的，是使得社会盈利，而不是使自己盈利。
然而，政府经济管理行为需要有资源为条件，需要借助物质手段开展管理活动，这必然需要占用和消耗社会经济的一部分资源。因此，对政府经济管理行为也要有类似成本核算的概念及其分析，目的是检验政府组织在实现经济管理目标和向社会提供必要服务的过程中，占用与消耗了多少社会经济资源。社会不仅需要一个有管理能力和效率的政府组织，同时也需要一个廉洁的政府组织。核算政府经济管理的资源占用与耗费，还可以帮助确定政府的效率与社会效益。
同时，政府组织作为非生产性组织，其经济管理行为是不增加经济价值及其社会物质财富的。因此，对政府经济管理活动的成本核算，又不宜完全采用传统的经济分析方法或衡量企业组织的成本与收益方法。因为：第一，政府经济管理的活动结果是社会受益，如果政府组织本身有所受益，也不能作为依据。第二，大量的政府经济管理活动绩效是非货币化的，而不能借助货币形式，核算政府经济管理活动成本并与政府绩效作比较就没有可比性。虽然国外学者已经发展起一些核算政府组织行为绩效的计量方法（参见布朗等，1992年），但是目前这还是一个正在探索中的问题。
对于具体的政府微观活动，可以借鉴成本收益核算方法，对实行相对独立核算的政府基层组织和以商业形式进行管理的政府投资项目进行内部的成本核算。由于这类项目有取得正当收益的条件与途径，因此具有进行成本核算的可能性。这类项目如商品检验、道路公路管理与养护、由政府独资兴办的工程、具有经营性质的政府福利、养老残疾基金等等。这种分析可以叫做政府微观经济管理行为的成本收益分析。此种核算方法可以在已有的微观政府组织财务会计和统计基础上进行。如某个政府组织的内部日常经费收入和开支状况、人员数、平均人员工作工时、平均工资以及事项交办率、某个公共项目的直接投资与直接收益等，都可以在一定程度上反映该组织的管理效率。由于我国长期以来普遍实行政企不分的体制，使得进入市场经济后仍有相当一批挂着政府组织招牌的经营性组织，所以更有必要对其进行成本核算。将来要逐步理顺体制关系，对假政府真企业、假事业单位真企业组织进行清理，使其复位。然后按照不同的管理要求，进行资源占用与使用的核算和分析。
对于政府宏观活动，不宜采用成本收益分析方法，最好是采用有关经济指标对政府行为的资源占用及其使用情况加以分析。这是因为，一方面，政府经济管理的宏观行为绩效，难以用准确的成本、概念去评价；另一方面，由于存在管理时滞现象，其宏观行为的绩效在短时期内不宜看清楚。我们在此虽然使用了管理成本的概念，但并不坚持用财务计算的方式来精确计算这种管理成本。因为在实质上说，政府经济管理的宏观行为绩效，与社会效益相类似，主要是一个分析工具或分析范畴，用它说明一种基本事实。可惜，在中国经济改革过程中，成本的概念被发挥到无边际的程度。谈到什么改革措施，都会被人提到一个改革成本问题。如果说政府行为也有成本问题的话，那除了从一个具体的政府组织的投入产出角度观察与核算外，主要还是从定性角度去理解，因此不宜乱加引申。合理的作法是通过对其行为目标的实现情况，加上必要的数量分析，来得出有关政府经济管理成本以及宏观行为绩效评价结论。
2.评价指标问题
从宏观角度考虑政府组织占用和消耗社会经济的资源，无非是这样几个方面：
第一，人才占用。通过各种人才选拔机制，政府组织集中了社会中比较优秀的人才。与社会的平均水平相比较而言，在政府组织中担负工作的人员，无论职务高低，其素质都是较高的。政府官员是社会中的佼佼者，这同时又意味着，在人才总量结构不变的前提下，社会其他组织部门相对地缺少了这批优秀人才。在特定时间内，对于社会优秀人才资源，政府组织与非政府组织处于竞争状态。一方面，政府组织需要保持一定数量和质量的人力资源，尤其是在政府行为对社会经济发展起主导作用的条件下，这样作对社会有利。但是另一方面，非政府组织同样也需要高素质的人力。尤其是，政府组织行为终究是一种非生产性的，如果社会的优秀人才都被政府组织占用，这对于大力发展生产性企业组织是极为不利的。从根本上说，对未来的国民经济财富增加也是不利的。因此，政府组织不能过多地占用人力资源，必须使其人员数量保持在社会承受得了的范围之内。
我们可以用一定时间下的官民比例来表示这种数量对比关系。设政府官员人数为G，人口总数为P，减去官员人数即为平民数。官民比例公式R为：
R＝G÷（P－G） ……公式1
限于我国统计中没有专门的官员人数数据，只能用近似的统计指标国有国家机关和社会团体人数来代替。由于其中包括了少量的非政府组织，如各级人民代表大会、政协和中国共产党的机构，以及各种社会成员的代表机构，所以还不是准确的官员人数。但大致上官员人数在这个指标中占绝大多数。
第二，物力和财力的占用。政府组织所占用的建筑物及设施、使用的物品、投资建设的项目等等，都属于政府组织对社会经济资源的物力占用。但是由于这些物力都是按物理单位计量，无法汇总。所以把物力通过货币形式转化成财力，是进行核算的一般办法。只是要注意，从财力角度衡量的物力主要是物力的增量部分，物力的存量部分通过非生产固定资产表现。由于用绝对量往往不能表示出政府占用社会物力或财力资源的程度，因此需要用到相对量指标。可以用政府支配资源程度指标来表示，完整的指标应包括政府财政收入加上政府使用的非生产性固定资产量，与国家一年的财富增值总量（如国民收入、国民生产总值）加上社会固定资产总量相比较。由于缺少能够替代政府使用的固定资产量的统计数据，暂时只能用财政收入与经济总量相比来表示政府支配资源的程度。
设政府财政收入为R，国民收入为NI，国民生产总值为GNP，政府支配资源程度Z为：
Z＝R÷NI（或GNP）×100%……公式2
第三，政府组织维持运行的开支。政府组织通过各种形式占用了财力资源后，一般又分两个基本用途：一部分用于社会经济活动，用从社会中征集来的财力重新返还给社会；另一部分用于政府组织自身需要，给政府组织成员劳动报酬，添置办公用具等等。返还社会的部分，实际是再分配资源，只是通过政府这个渠道多绕了一个弯，它在实质上是不属于政府组织自我消耗的社会经济资源。显然，对于前者，不应当特别加以限制，对于后者，则需要加以限制，使其保持在一定范围之内。这样可以产生政府自用资源率指标：
设政府财政总支出为E，政府自我管理费用支出（用统计数据行政管理支出项代表）为e，政府自用资源率GE公式为：
GE＝e÷E×100% ……公式3
第四，资源占用和使用的综合性问题。上述三类指标只是分别从人力资源占用、物力或财力资源占用，以及政府自用资源角度进行了设计。然而需要从总体上对政府占用和使用资源作出综合评价，进一步说，这种占用和使用究竟给国民经济带来什么结果。于是，需要设立这样的指标：
（1）政府管理效益，即由于政府管理行为的发生带来的国民经济积极变化程度。我们用政府自我财政管理支出e代表政府管理行为发生量，用当年经济总量（国民收入或国民生产总值）代表国民经济积极变化，就得出政府管理效益X公式：
X＝NI（或GNP）÷e……公式4
X值的变化与国民经济总量成正比，与政府自我财政管理支出成反比。当政府自我财政管理支出一定时，国民经济总量的变大使得X值变大，或者国民经济总量的变小使得X值变小。这个指标含有一个假定，就是假定国民经济总量的变化与政府活动总量的变化是有关系的，政府管理行为对国民经济活动有影响。经验告诉人们，在社会主义国家以及部分资本主义国家中存在这种联系，因此该指标对这些国家适用。
（2）政府支配资源与自用资源的合理程度。假定政府支配资源和自用资源都需要在国民经济发展的基础上保持各自一定数量，那么可以通过设立一个综合评价指标，以这个指标一定数量来衡量政府支配资源与自用资源的合理性。设综合评价指数为J，根据公式2和3，得到公式5：
J＝Z÷GE＝R÷NI（或GNP）÷e÷E……公式5
3.实证分析及评价
（1）人力资源占用：官民比例趋高，但管理效率有所降低。
我国从1952年到1994年的官民比例图示（图1）表明，从50年代的有升有降，通过60年代和70年代中期的稳中偏降，到80年代和90年代的持续上升，我国政府组织占用的人力资源比例已经逐步提高。尽管所用的指标中还包括一部分非政府官员，但官民比例上升的趋势已不容置疑。政府组织成员总数在千万人左右，平均每万人中有70～80多名官员。同时，图1还表明两点：
第一，在没有进行对传统经济管理体制进行改革以前，官民比例是比较低的，并且从建国之初到70年代中期，基本是呈下降趋势，只有在60年代初的几年中官民比例有比较明显的提升。这是略带讽刺意味的历史事实，因为正是在传统计划经济体制时期，即人们视为政府经济管理作用最大的时期，政府工作人员是相对较少的。推而论之，在这个时期，依靠了相对少的政府官员或政府经济管理者，保持了截至到改革开放之前的所有成绩与问题。而在转向市场经济体制之后，即政府经济管理作用逐步淡化的时期，反而出现了官僚化有所强化的现象。
第二，如果将政府管理效益指标与官民比例指标进行动态比较，可以明显看到：在整个50年代以及60年代初期，政府管理效益与官民比例的变化趋势是一致的，甚至是比较同步。但是，从那以后直到现在，二者的变动趋势明显不一致，更谈不上同步。其中又分成两个阶段：从60年代初期到80年代初期，官民比例较低，而政府管理效益较高；从80年代初期直到现在，官民比例较高，而政府管理效益较低。直观的结论是：只有在整个50年代及60年代初，我国政府人力资源的占用及使用与政府的管理效益保持了一种正比、协调与平衡的关系，而从那往后，政府人力资源的耗费与它所取得的管理效益不成正比、不协调与不平衡。这也许是对目前仍然不合理的政府经济管理行为的一个佐证。
不过从国际角度比较看，我国的官民比例还是相当低的。根据日本专家的研究，到1991年，平均每千人中公务员人数，日本为38人，美国69人，英国73人，法国112人。日本只是美国和英国的一半。“日本一直自诩为世界上最小的政府，如果同总人口相比，中国的公务员的数量更少，只是日本的1/3”（《参考消息》，1995）。根据这位日本专家的推算，中国大约是每千人有12名政府官员。由于这位日本专家是采用3500万国家干部（包括了国有和集体所有的事业单位工作人员，如教师、运动员、教练等）的概念，所以剔出这部分人员之后，数字还会低。根据笔者的计算，我国官民比例是每1千人有7～8名政府官员。相比之下，中国政府占用的人力资源是较少的，管理效率称得上是较高的。这种比较进一步说明，我国在社会主义基本制度前提下实行的政府管理形式总的说来是正确的和可行的，尽管自己看自己还存在这样或那样的问题。
图1 中国政府的官民比例与政府经济管理效益
我国自改革以来官员比例的上升，既有合理的一面，也有不合理的一面。在计划经济时代，全社会基本上按照行政单位组织起来，政府经济管理主要通过直接下达命令给各级单位的形式实行。因此，尽管真正担任政府公职的人员不多，但各级社会组织单位的管理者事实上都在履行政府公务，承担政府授予的职责。这是过去官员比例偏低而政府管理运行有效的主要解释理由，但这同时也带来政府与非政府之间、政府与企业之间边界模糊的弊端。向市场经济过渡后，政府人员数量增加的合理性主要表现在两个方面：一是政府管理功能复位而带来的人数增加。随着政府与非政府的边界开始逐步明确化，许多应该由政府负责但长期由非政府组织承担的事情，现在都逐步还给政府组织，例如社会治安和社会保障工作。二是政府管理结构性调整而带来的人数增长。随着政府在维护市场秩序方面职能的加强，面对市场管理的政府经济管理者需求量急剧增加，这突出的体现在工商管理、税务、审计、海关、交通稽查、金融监管、通信服务等方面。
但是，除了上述合理因素外，也有某些不合理因素助长了官民比例的上升。正如前面已经提到的，政府经济管理中的个人角色强化与组织对口原则相结合，促使非常设机构增加过多与政府经济管理者人数增加过多；在改革过程中对已不再适应新形势的政府部门迟迟不撤消或裁减，政府组织结构性调整严重滞后，等等。这些都使得官民比例降不下来，或者还有所提升。官多必扰民，这是人们从现实生活中容易感受到的事实。官多，必然增加工资开支和办公费用，也就意味着政府占用并自用社会经济资源的增加；官多，必然人浮于事，导致管理效率的降低；官多，必然无事生非，出去主动“找事情做”，滋扰民众（贝多，1994）。
（2）政府支配资源：支配能力持续降低，自用率略呈上升趋势。
图2显示，在体制变革以前，政府支配资源的程度比较高，除个别年份外，政府支配资源的能力一直保持在35%上下。但是自1979年开始改革之后，政府支配的财力资源持续下降。而与此同时，政府对资源的自我使用程度有所提高。与官民比例上升趋势相互印证，说明目前中国政府内部面临着较大的自身压力：可支配的资源数量相对减少与官民比例的持续上升，迫使政府为维持目前所需而提高在可支配资源中的自用规模比例。相应地，政府将可支配资源返还给社会的数量在相对减少。
——政府收入占GNP比例 －－政府管理支出比例
图2 中国政府支配资源和管理支出
根据上述分析，政府组织的制度改革已经刻不容缓。如果没有明显的制度创新，要想继续保持目前比较好的为政记录，继续保持对主要经济管理目标的有效追求与实施，将是越来越困难的事情。应当说，改革开放十几年来，我国政府组织之所以为人民所肯定，为世界舆论所赞扬，是依靠在传统的政府体制没有根本打破下的良好行为，这些行为尽管存在诸多弊病与缺点，但是保证了十几年的社会经济改革，保持了对社会给予它的目标的追求与实现。但是，由于本身体制缺乏改革，所以到现在，自身运转已经难以为继。解决问题的出路之一，是适当提高政府可支配资源的相对数量，并逐步稳定下来，同时要适当压缩在政府可支配资源中自我耗费部分的相对数量。
（3）政府管理的综合评价：政府管理效益总的趋势往上，但受资
源支配程度大幅度降低制约，综合评价不高。
根据设定，政府自我运行的结果能够带来整个国民经济的发展，这意味着政府宏观管理效益的提高。图1表明了从50年代到90年代总的政府管理效益的提高。但是在80年代前半期，政府管理的效益有较大的降低，以后才有所稳定。相比较而言，传统计划经济时代，政府管理的效益是较高的。应当引起警觉的是，开始向市场经济过渡以后，政府管理效益并不显著。
就综合评价指数而言，假定随着经济增长政府支配资源与自用资源均保持一个合理的固定比例不变；意味着政府从经济增长中获得等比例的资源和自用资源量，则综合评价指数应当稳定在某个数值上，如果允许支配资源与自用资源有一定的合理浮动数值区间，那么该数值也同样应当稳定在一个浮动区间内。该指标是一个无量纲指标，不说明绝对情况，只说明相对情况或比较情况。根据这个设定，对测算的结果就不能表示满意。从图3可看出，从1952年到1994年，指标始终没有长期稳定在一个区间上，上下波动过于剧烈。只有70年代中期约6年时间保持了一个相对稳定的区间。80年代前6～7年稳定在一个较低水平上。由于目前还没有找到合理数值或合理区间值，因此不能肯定目前所显示的是否合理或者不合理。这个问题需待进一步的研究与证明。但至少可以得出这样的结论：我国政府占用和使用社会经济资源的状况很不稳定，这对合理和稳定发挥政府经济管理的作用，对保持政府经济管理的良好行为，终究是不利的，必须寻求办法加以解决。
图3 中国政府使用和消耗资源的综合评价
附表 中国政府占用与消耗资源情况
资料来源：《中国统计年鉴》1993年、1995年，国家统计局编，中国统计出版社。《中国劳动工资统计资料》（1949～1985），国家统计局社会统计司编，中国统计出版社。
技术说明：①各个指标计算公式参见前面说明。②在1978的以前使用国民收入代表经济总量，以后使用国民生产总值指标，均采用当年价格。
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