中美重复征税争议的新动向——兼论美国对WTO裁决的执行及中国之应对措施，本文主要内容关键词为：中美论文,美国论文,中国论文,新动向论文,应对措施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D996 文献标识码：A 文章编号：1000-5242(2015)02-0036-06 截至2013年12月31日，美国已经对中国产品进行了41起反倾销、反补贴合并调查。①在全部的双反案件中，美国商务部都无一例外地采用非市场经济方法——用替代国价格计算并征收中国产品的反倾销税，然后叠加反补贴税。由于该反倾销税已经部分或全部抵消了补贴所造成的贸易效果，若在随后征收的反补贴税中不考虑这一因素，就构成了重复征税。②自2006年11月20日美国对华首例双反调查的“铜版纸案”起，中国政府一再提出抗辩，指控美国做法属于重复征税，违反了其国内法和WTO相关规定，但美国政府以种种理由拒绝对税率进行调整。2008年9月19日，中国将美国对华4类产品的双反措施起诉到WTO(“中国诉美国特定产品双反措施案”，以下称DS379案)，③在2011年3月12日公布的上诉机构报告中，上诉机构支持了中国关于重复征税的主张，裁定美国的双反措施违反《补贴与反补贴措施协议》(以下称SCM协议)的相关规定。然而，由于美国并没有实际执行上诉机构裁决，中国虽然在WTO胜诉，却没有享受到胜利成果。为了捍卫来之不易的胜诉成果，更是为了给中国产品赢得公平竞争的国际贸易环境，中国应当采取适当措施，督促美国善意履行WTO裁决。那么，美国的执行状况与上诉机构报告究竟存在哪些不符？中国又该怎样应对？目前，学界的研究主要集中在重复征税的违法性及其防止方法和举证责任方面，对于美国履行WTO有关重复征税裁决的状况及中国之对策方面的研究尚属空白。基于国内对本主题的研究现状，本文将从美国执行裁决的状况入手，结合上诉机构报告、WTO的相关规定及美国国内法展开分析。 一、WTO关于重复征税的裁决 在DS379案中，中美在重复征税问题上争议的核心是：美国的双反措施是否违反了SCM协议第19条第3款和第4款的规定。本案专家组否决了中国的主张，而上诉机构支持了中国的此项指控。 SCM协议第19条第4款要求，“对任何产品所征收的反补贴税不得超过认定存在的补贴金额”。专家组认为，该条款确定了可以征收反补贴税的限额，该限额仅取决于认定存在的补贴金额。从条款本身的措辞看，第19条第4款对可能同时征收的反倾销税并不关注，因此，依据某种方法计算出来能够抵消部分或全部补贴的反倾销税，对认定存在的补贴金额并无任何影响。专家组的结论是，第19条第4款的狭义纪律没有涉及重复征税的情形。④因此，专家组认为，中国未能证明美国违反SCM协议第19条第4款。至于美国是否违反第19条第3款规定的“按照适当金额征收反补贴税”，专家组认为：适当金额意味着征收的反补贴税不超过“认定存在”的补贴金额；按照非市场经济方法征收反倾销税对于反补贴税金额是否适当并无影响；另外，SCM协议的起草者并无意图在该款规定重复征税问题。⑤基于此，专家组裁定中国未能证明美国在采用非市场经济方法征收反倾销税的同时征收反补贴税的做法，违反SCM协议第19条第3款。 上诉机构则认为，专家组对第19条第3款的解释有误，这种对协议条款孤立解释的方法不符合对WTO协议条款解释的统一性和一致性理念。上诉机构认为，如果不对反倾销协议的相关条款予以适当考虑，就无法正确理解第19条第3款所规定的反补贴税的适当金额。如果对两个协定进行整体理解，则可以看出，重复征税措施将规避各自领域所确立的救济措施的适当性标准。在SCM协议第19条第3款下，如果没有对同一产品征收的反倾销税中抵消补贴的部分予以考虑，征收的反补贴税金额就是不适当的。⑥在DS379案涉及的4项反补贴调查中，美国依据非市场经济方法征收反倾销税的同时征收反补贴税，但拒绝对是否发生重复征税进行评估，违反了第19条第3款下的义务。由于美国违反了第19条第3款的规定，上诉机构认为，没有必要再对第19条第4款进行分析。⑦ 上诉机构裁定美国对本案的4项双反调查未评估是否存在重复征税违法，并指出调查机构在认定反补贴税的适当金额时，应尽到足够勤勉义务，在对全部事实进行深入调查的基础上，依据记录在案的肯定性证据做出裁定。⑧换言之，上诉机构认为，防止重复征税的举证责任在调查当局。可以说，中国在重复征税的诉点上获得了巨大的胜利，其对于遏制美国对中国产品的不公平贸易救济措施具有重要意义。2014年3月27日，在另一个中国诉美国双反措施案(DS449)中，专家组报告再一次裁定美国征税措施违反SCM协议第19条第3款等条款，巩固了DS379案的胜利成果。但值得注意的是，上诉机构在DS379案报告中同时指出，在非市场经济背景下同时征收两税并非在所有情况下都构成重复征税，这取决于国内补贴是否以及在何种程度上降低了出口价格，以及调查机关是否采取了必要的方法进行调整，对上述事实予以考虑。⑨也即，虽然重复征税非法，但在非市场经济背景下同时征收两税未必一定构成重复征税。上诉机构的这一裁决意见为美国“灵活”执行裁决留下了余地。 二、美国对WTO关于重复征税裁决的执行状况 WTO裁决报告在成员国的执行涉及国际法与国内法的关系、执行的国内法依据、执行的机关和方式等具体问题，美国对WTO裁决的执行亦是如此。关于美国对WTO有关重复征税裁决的执行状况，本文将从WTO裁决在美国国内法的效力及执行机制、美国国会对WTO有关重复征税裁决的立法回应以及美国对该裁决的具体履行三个部分进行分析。 (一)WTO裁决在美国国内法的效力及执行机制 按照国际法与国内法关系的一般原理，WTO规则并不具有国内法上的直接效力。如同大多数国际条约一样，WTO及其一揽子协议均没有强制规定成员履行WT0义务的方式，仅在《WTO协议》第16条第4款要求“每一成员方应保证其法律法规和行政规定与所附各协议对其规定的义务相一致”。因此，在WTO义务的履行方式上，成员都是通过国内立法程序将其承担的WTO义务纳入国内法体系，美国亦是如此。在WTO一揽子协议即将生效之际，美国国会制定了《乌拉圭回合协定法》(URAA)，专门处理WTO协议及争端解决机构(DSB)裁决在国内法的效力及执行问题。依据URAA，当WTO协议或DSB裁定与美国国内法相冲突时，后者优先。除非国会或者行政机构修改或移除联邦法律法规中与前者相冲突的规则，否则WTO协议条款或DSB裁定不具有国内法效力。 为了将美国的立法、行政和司法制度与WTO体系对接，URAA根据DSB裁决涉及的不同措施，分别制定了具体的执行程序，并建立了以“美国贸易代表署”(USTR)为中心的协调机制。⑩在执行WTO义务层面，美国贸易代表署在WTO代表美国政府，在美国国内则承担与政府和国会间的沟通、磋商与协调职能，并拥有启动执行DSB裁决的权力。根据需执行的DSB裁决的不同性质，URAA规定了不同的执行程序。首先，关于美国法令不符合WTO协议的DSB裁决，因为没有直接效力而无法执行，除非美国国会进行专门立法或者相关的DSB裁决得到美国现有法令的允许，即此类裁决的执行必须通过国会立法。其次，对于行政法规和行政实践(regulation and practice)违反WTO协议的DSB裁决，需要经过类似立法的程序才能加以修改，美国贸易代表署需要在行政机关和国会的相关委员会之间进行反复沟通和磋商，最终确定修改方案。对于违反WTO协议的贸易救济措施，美国贸易代表署应当要求有关机构首先决定能否在现行法下采取遵守DSB裁决的措施。如果认为可以，则要求该机构在120日内做出新的决定，使其贸易救济措施符合DSB专家组或上诉机构裁决的要求；如果行政机关认为不能在现行法下做出决定，则需要通过国会的立法授权后，才能采取执行措施。 (二)美国国会对WTO关于重复征税裁决的立法回应 DS379案上诉机构报告建议DSB要求美国修改其双反措施，使之符合SCM协议的相关规定。(11)该裁决涉及的是贸易救济措施这种行政决定，并没有直接涉及美国的立法。但如上所述，执行此裁定需回答一个先决问题，即对裁定的执行是否违反国内的现行法律。如果违反，则不能直接执行，而要首先解决法律依据问题。美国对DS379案履行的实质是，对是否存在重复征税进行评估，并确保其征收的反补贴税金额是适当的。而在发生重复征税的情况下，避免重复征税的一般方法是对反倾销调查中的出口价格进行调整，但美国法在此方面尚无规定，如果没有国会新的立法，商务部无法执行本案裁决。(12) 作为对WTO裁决的回应，更是为其对华双反调查扫除法律障碍，(13)美国在2012年3月通过H.R.4105案(美国公法112-99，也称GPX法案)，对《1930年关税法》进行修订。H.R.4105法案的要点包括三个方面：第一，授权美国主管机关对非市场经济国家适用反补贴税法；第二，反补贴税法的适用追溯至2006年11月；(14)第三，为防止重复征税，主管机关可以在反倾销税中扣除反补贴税，但该款规定不具有溯及力，与新法同时生效，而且规定了前提条件和相应的举证责任。 H.R.4105法案对防止重复征税的方法做出规定，为美国商务部执行WTO裁决提供了国内法依据，这是法案的积极意义所在。但该法案存在以下重大问题：其一，对非市场经济国家适用反补贴税法的溯及力条款有违宪嫌疑，(15)违反了法不溯及既往的一般原理，且与GATT第10条第2款“非经公布不得实施”的规定不符。(16)其二，防止重复征税举证责任规则不符合SCM协议的规定。由于上诉机构在DS379案报告中指出，在非市场经济背景下同时征收两税并不必然构成重复征税，这取决于国内补贴是否以及在何种程度上降低了出口价格。因此，在H.R.4105法案中，“国内补贴降低了出口价格”被规定为认定重复征税及其进行价格调整的前提，而且其证明责任由被调查国出口商承担(17)，法案确定的举证责任不符合上诉机构在DS379案中确立的规则。上诉机构在其报告中明确指出，调查主管机关负有积极的义务，根据SCM协议第19条第3款认定适当的反补贴税数额，该项义务包括对相关的事实恪尽职守地调查和以案卷记录的肯定性证据为依据做出裁定。法案把重复征税的存在及其幅度的证明责任转嫁给出口商，违背了上诉机构对第19条第3款的法律解释。其三，法案两部分不同溯及力规定导致的差别待遇不仅有违法律平等保护原则，也违背了GATT第10条第3款“以统一、公正、合理的方式管理国内贸易”的规定。在最新的DS449案中，虽然专家组没有支持中国关于H.R.4105法案违反WTO规定的主张，但其裁决理由值得推敲，而且专家组中也有不同意意见，(18)中国应认真分析专家组报告，有针对性地在上诉程序中组织抗辩。 (三)美国对WTO关于重复征税裁决的具体执行 WTO专家组和上诉机构的报告虽不具有判例法意义上的拘束力，但在一定意义上具有事实上的判例效力，尤其是上诉机构对于协议条款适用的解释，对于处理类似案件具有借鉴、参照、指引作用。因此，对DS379案裁决的执行，不仅包括对该案4类产品的双反调查措施的重新评估和调整，而且也包括在该案以外的双反调查中遵守上诉机构的相关裁决。 针对DS379案涉及的4起双反调查，美国商务部于2012年8月30日发布公告，修改对华新充气工程机械轮胎、薄壁矩形钢管、环状焊接碳素钢管和复合编织袋的反倾销和反补贴终裁。其中，新充气工程机械轮胎的反补贴税基本维持不变，甚至略有上升。反倾销税略有下降，大多数涉案企业反倾销税税率从12.91％修改为12.83％，下降幅度为0.08％。薄壁矩形钢管的反补贴税基本维持不变，多数企业反倾销税税率从249.12％修改为247.90％，下降幅度为1.22％。环状焊接碳素钢管的反补贴税不降反升，多数企业的反倾销税税率由69.20％修改为45.35％，下降幅度为23.85％。复合编织袋的反补贴税大幅提高，个别企业激增54.8％，多数涉案企业反倾销税税率由64.28％修改为20.19％，下降44.09％。从以上公告内容可知，美国对重复征税裁决的履行存在两大问题：其一，美国没有在中美两国商定的合理期限内履行，中美达成的履行最后日期是2012年4月25日，但美国商务部直到2012年8月30日才做出修改决定；其二，从美国的履行结果看，中国企业被征收的税率并没有多大改变，甚至有的企业反而被提高了税率，这很难说美国实际并善意履行了上诉机构报告的裁决和建议。在2012年8月31日的争端解决机构大会上，中国指责美国对DS379案的执行态度不诚恳，其对该案的实际履行对其他成员形成了不良示范，中方保留提请成立DSU(《关于争端解决的规则与程序谅解协议》)第21条第5款执行专家组程序的权利。而美国则表示，其完全履行了该案上诉机构和专家组的裁决和建议。美国认为，国会为此修改了法律，商务部依照法律规定对本案的4个调查措施进行了评估和重新裁定，也保证了相关利益方在程序中的申辩权利，其执行状态报告表明“美国已经完全履行了该案争端解决机构的建议和裁决”(19)。 而对于DS379案以外的双反调查，美国商务部并没有采取措施以解决其中的重复征税问题，而这也正是美国对待WTO裁决的一贯态度，即其仅考虑对本“裁决”的执行。对此，WTO法专家约翰·杰克逊曾一针见血地指出：即使一项针对美国的案例已经解释了一项WTO条约规定，但是美国声称这仅仅是对该案件做出裁定，因此，美国可以在另一起案件中对于同一个法律原则继续它自身相反的观点，直到对其提起一个新的案件；而这种做法可以周而复始，反反复复。(20)从WTO裁决狭义的法律效力看，美国的做法似乎于法有据；但从善意履行WTO义务和司法经济原则看，其行为具有法律和道义上的可责难性。 三、中国的应对措施 针对美国无实质履行的状况，中国应充分利用WTO和国内双轨救济渠道予以积极回应。在WTO层面，中国可以提起DSU第21条第5款的执行专家组复审程序和第22条第2款的授权报复程序，积极推进DS449案的审理和裁决；在国内层面，中国可以通过对美国产品发起双反调查方式施压，促使DS379案裁决的实质履行。 (一)申请执行之诉 根据DSU第21条第5款的规定，倘若争端方在裁决是否得到执行方面存在争议，可以提交争端解决程序进行裁决，要求原审专家组对执行状况进行复审，即所谓的执行之诉。通过执行之诉解决执行争议具有快捷的特点：第一，执行之诉没有强制磋商的要求，胜诉方可以根据具体形势选择是否与对方磋商；第二，执行之诉的审理期限为90天，而且不可以延长；第三，对复审专家组裁决的执行必须是立即的，不存在“合理执行期间”的问题；第四，对专家组执行复审裁决的上诉需由双方协商，如果胜诉方不同意，则可以免去上诉程序。(21)由于美国没有在最后期限(2012年4月25日)善意履行裁决，中国具备了申请执行之诉的条件。可能是考虑到复审裁决及执行的不确定性，或许是由于行政资源紧张，中国目前仍然没有提起执行复审程序。但鉴于重复征税问题在中美双反争端中的重要影响，以及执行之诉是授权报复的前置程序，中国还是应该尽快申请专家组复审程序。在复审程序中，中国应重点围绕由调查机关承担防止重复征税举证责任的主张，要求美国商务部公布其在执行过程中对反倾销税和反补贴税调整的证据和依据，并有针对性地提出抗辩。 (二)申请授权报复 由于WTO没有类似国内法的强制执行机制，因而DSU赋予了成员方申请授权报复的权利，即胜诉方可以中止在相关协议下对败诉方的减让义务，作为最后的救济措施。根据DSU第22条第2款及在争端解决实践中形成的规则，如果败诉方没有在合理期限内执行WTO裁决，胜诉方应首先提起DSU第21条第5款的执行之诉，一俟在执行之诉中获得胜诉裁决，就可以提起第22条第2款的申请报复程序。在DSB的争端解决实践中，授权报复程序曾促使一些案件最终获得解决。如在“巴西诉美国陆地棉案”(DS267)中，由于美国拒不执行WTO裁决，DSB授权巴西对美国实施总额8.29亿美元的惩罚性报复措施。在惩罚性措施生效前一天，美国做出让步，提出了一系列和解方案。(22)再如，在“欧共体诉美国外销公司税收待遇案”(DS108)中，欧盟(23)经WTO授权，对美国出口欧盟产品征收总额为40.43亿美元的惩罚性关税，这在一定程度上促进了案件的解决。(24)中国报复权的行使，可以在案件所涉产品的相同部门中止对美国的减让义务，也可以在不同的部门实施，即所谓的交叉报复。但报复产品种类一定要经过精心选择和论证，因为报复措施是一把双刃剑，它不仅影响被报复一方，而且对施加报复的一方也会产生一定的影响。(25)另外，报复通常只能在遭受损失的范围内实施，这需要中国能够对损失的程度予以证明，相关机关应提前做好证据收集和论证工作。 (三)在WTO挑战美国执行裁决的法律依据 美国执行DS379案裁决的国内法依据是H.R.4105法案，但该法案在防止重复征税的举证责任和溯及适用等方面与SCM协议不符，如果中国能够在WTO成功挑战其合法性，则不仅为DS379案的执行扫清了法律障碍，而且会系统地解决美国对华所有双反案件中的重复征税问题。在2012年9月，中国已经就该法案涉及的法律问题向DSB提起诉讼(DS449)，虽然本案专家组没有支持中国的此项主张，但专家组中也有持相反意见者。中国应进一步提出上诉，争取得到上诉机构的支持，从而以WTO裁决迫使美国修正其不公正的立法，从源头上解决DS379案的执行以及所有双反调查中的重复征税问题。 (四)对美国产品发起双反调查 无论是执行之诉、申请授权报复，还是DS449案的诉讼，由于受诸多不确定因素的影响，其结果难以预测。因此，最有效的施压措施是“以其人之道还治其人之身”，对美国的产品发起双反调查，让美国去历经起诉、上诉、申请执行之诉等程序，从而为中国在DS379等案的执行磋商谈判增加一定的筹码。近年来，中国已经对来自美国的取向电工钢、肉鸡、汽车和太阳能级多晶硅等产品发起了多个双反调查，对遏制美国对华的双反势头起到了一定的积极作用。在中美DS379案执行争议之际，中国应该适时选择适当的产品，特别是美国比较敏感的农产品，在齐备全面肯定性证据的基础上，发起新的双反调查。如果这些措施能够真正地触及美国的核心经济部门，中国在重复征税问题的磋商中就会有一定的主动权，案件的执行或许就水到渠成。 由于上诉机构在DS379案裁决中给美国留下了“灵活”执行的余地，再加上美国一贯不愿善意履行WTO裁决的态度，其为执行裁决而出台的立法不符合SCM协议的相关规定，美国商务部的具体执行措施没有实质效果。中国虽然胜诉，但无法享受胜诉成果。对此，中国不能一味地妥协退让，因为DS379案的履行具有不良的示范作用，其将对后续中国诉美国的DS437案和DS449案的执行树立一个参照的标杆，进而对全部美国对华双反措施的最终结果产生深远影响。为此，中国应该尽快提起执行之诉，并在有生效裁定后申请授权报复。同时，中国还应积极推进DS449案的上诉程序，争取在上诉机构裁定中能够确认美国H.R.4105法案的非法性，为DS379案的执行扫清法律障碍。最后，中国还应适时对美国提起新的有影响力的双反调查，给美国施加更大的压力。总之，中国应通过多管齐下的方式，促使美国实际履行WTO关于重复征税的裁决。 收稿日期：2014-10-28 注释： ①数字来源为作者根据中国贸易救济信息网公布的贸易救济案件统计而得。 ②在中国对美国早期双反调查的应诉中，使用的是“重复征税”的概念；在“中国诉美国双反措施案”(DS379)的磋商请求中，中国使用了“double remedy”(重复救济)，美国国内法上类似的概念是“double counting”(重复计算)。为了表述一致，全文统一采用“重复征税”。 ③这4类产品分别是：新充气工程机械轮胎、薄壁矩形钢管、环状焊接碳素钢管和复合编织袋。 ④US-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,Report of the panel,WT\DS379\R,para.14.112. ⑤US-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,Report of the panel,WT\DS379\R,para.14.128-129. ⑥US-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China Appellate Body Report,WT\DS379\AB\R,para.570-582. ⑦US-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China Appellate Body Report,WT\DS379\AB\R,para.590,605-606. ⑧US-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,Appellate Body Report,WT\DS379\AB\R,para.602. ⑨US-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,Appellate Body Report,WT\DS379\AB\R,para.599. ⑩李晓郛：《以贸易救济措施为视角看美国对DSB裁决的执行》，《上海海关学院学报》，2013年第1期。 (11)US-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,Appellate Body Report,WT\DS379＼AB\R,para.612. (12)虽然《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条规定，在反倾销调查中，对出口价格和结构价格进行调整，应在出口价格或结构价格上增加反补贴税额。但美国商务部认为，该条款仅适用于出口补贴的情形，而且国会立法无意对国内补贴进行规定，不能对该条款作扩大解释，将价格调整延及国内补贴。由于中美争端案件中涉及的是国内补贴，因此，该条款对本案不适用。 (13)美国对华进行反补贴调查是否具有法律依据，一直是颇具争议的问题。在2011年12月19日对“GPX轮胎案”的判决中，联邦上诉法院认为，国会从未改变过不对非市场经济国家适用反补贴税法的立场，美国商务部享有的自由裁量权不能与立法本意相违背，如果商务部认为法律应有所变化，适当的方法是寻求国会的立法改变。参见GPX International Tire Corporation v.United States,666 F.3d 732(Fed.Cir.2011),739-745. (14)2006年11月美国对中国发起第一个反补贴调查“铜版纸案”，鉴于该法规定的特殊溯及时间，可以说H.R.4105法案是专为中国量身定制。 (15)赵艳敏：《美国新反补贴税法案及其影响》，《法学》，2013年第4期。 (16)GATT第10条第2款规定：缔约国采取的按既定统一办法提高进口货物关税或其他费用的征收率，或者对进口货物及其支付转让实施新的或更严的规定，限制或禁止普遍适用的措施，非经正式公布，不得实施。 (17)House Committee on Ways and Means,Summary of "A Bill to Apply the Countervailing Duty Provision of the Tariff Act of 1930 to Nonmarket Economy Countries and for Other Purposes".http://waysandmeans.house.gov/UploadFiles/FINAL-CVD-One-Paper.pdf.2012-10-14. (18)US-Countervailing and Anti-Dumping Measures on Certain Products from China,Report of the Panel,WT\ DS449\R,para.7.241. (19)Status Report by the United States,United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,WT/DS379/12/Add.7. (20)[美]约翰·杰克逊著，赵龙跃、左海聪、盛建明译：《国家主权与WTO——变化中的国际法基础》，社会科学文献出版社，2009年，第224-225页。 (21)傅星国：《WTO裁决的复审问题》，《国际经济合作》，2009年第3期。 (22)United States-Subsidies on Upland Cotton,Joint Communication from Brazil and the United States,WT/DS267/45. (23)在2004年3月授权报复时，原来的欧共体已经被欧盟所取代。 (24)United States-Tax Treatment for "Foreign Sales Corporations",Recourse to Arbitration by the United States under Article 22.6 of the DSU and Article 4.11,WT\DS108\ARB. (25)傅星国：《WTO裁决的复审问题》，《国际经济合作》，2009年第5期。