计划生育：从机构改革到转型发展，本文主要内容关键词为：计划生育论文,机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[修订日期]2015-04-12 [中图分类号]C923 [文献标识码]A [文章编号]2095-7963(2015)02-0042-09 DOI：10.14132/j.2095-7963.2015.02.007 新一轮国务院机构改革与“单独二孩”政策的实施，拉开了计划生育改革的帷幕。“单独二孩”遇冷引发对计划生育的反思，尽早实行“普遍二孩”政策的呼声逐渐增大。未来的机构改革将如何推进，计划生育将何去何从，成为当前困扰人们的亟待回答的问题。本文是这方面的初步尝试，希望能吸引更多的人参与讨论，从而将相关问题的研究引向深入。 一、计划生育面临的形势与问题 (一)人口与计划生育形势 新中国成立后人口增长过快，以及这种过快增长对社会经济发展可能带来的诸多负面影响，一直是中国人口问题的焦点[1]。但自1973年全面开展计划生育以来，中国人口过快增长的势头已得到有效遏制，自1992年以来，中国妇女生育率下降并维持在更替水平以下。越来越多的迹象表明，中国妇女生育率进入低水平后并没有稳定下来，而是呈现出持续下降趋势，目前可能已不足1.5(见图1、图2)。低生育率意味着人口内部已隐藏着人口负增长，而这种潜能正在加速集聚，2025年后将加速释放。由此可见，中国人口与计划生育形势已经发生了根本性的变化，计划生育政策调整与计划生育工作转型势在必行。
图1 中国人口变动的历史与前景(‰)
图2 中国妇女总和生育率的变动情况 (二)“单独二孩”政策遇冷及其启示 受机构改革影响，全国各地党政领导对计划生育的重视程度普遍下降，计划生育工作力度明显减弱，相关部门落实责任不到位，基层计生队伍出现不稳定。在此背景下，2014年全国各地陆续实施“单独二孩”政策，然而却普遍“遇冷”[2]。2013年与2014年，全国出生人数并未出现明显的回升。这充分表明，生育政策影响力衰微，群众生育观念发生转变，少生优生成为绝大多数人的自觉行动。这是计划生育的成就，更是中国面临的最大人口问题。单独二孩政策遇冷，为普遍二孩政策实施提供了足够的证据，也免除了人们对“普遍二孩”政策实施后可能出现的严重出生堆积的种种担心。 数十年的社会经济发展与计划生育工作，使中国人口形势以及所面临的主要人口问题发生了根本性变化。在人口过快增长问题得到有效缓解的同时，人口结构性问题越来越突出，主要体现在持续(超)低生育率下的少子老龄化加速、出生人口性别比例失衡、劳动力短缺及其相关问题。在这种形势下，计划生育机构改革与转型发展乃大势所趋。 二、计划生育机构改革及前景 计划生育部门原隶属于卫生部，1981年才从卫生部分离出来单设。独立的计划生育委员会存在了32年，在2013年与卫生部合并组建成立国家卫生和计划生育委员会。 计划生育本属于大卫生的范畴，而在新组建的“国家卫生和计划生育委员会”名称中保留“计划生育”四个字，原因在于：一是维护政治稳定，减少改革阻力；二是作为基本国策的计划生育被强调与宣传了数十年，人们对计划生育认识的转变需要一个过程，计划生育的退出需要时间；三是长期的强制性计划生育给中国留下了大量的历史遗留问题亟待解决，伴随着计划生育历史遗留问题的逐步化解，以强制为主要特征的计划生育也将退出历史舞台[3]。 “国家卫生和计划生育委员会”是一个颇具中国特色的称谓。但大凡具有中国特色的东西，极可能成为下一步改革的对象。计划生育从卫生中来，将再回到卫生中去[3]。新组建的国家卫生和计划生育委员会保留了计划生育基层指导司、计划生育家庭发展司与流动人口计划生育服务管理司三个直接与计划生育有关的司，未来计划生育工作机构将进一步整合，最终与计划生育直接相关的完整的司只有家庭计划司，还有与计划生育直接相关的半个司为妇幼保健司，这一个半司将负责家庭计划管理工作，同时将家庭计划宣传教育与技术服务分别划归家庭计划协会与妇幼保健院(见图3)。
图3 卫生部与国家人口和计划生育委员会机构演变的历史与未来前景 三、计划生育工作的转型发展：从计划生育到家庭计划 按照通常的理解，计划生育是建立在国家利益视角基础之上的，目的是实现国家利益的最大化，具体体现在国家公权力对公民生育权的限制。而家庭计划是建立在家庭利益视角基础之上的，目的是实现家庭利益的最大化，并表现为国家对公民生育权的尊重与维护。中国以往实行的是计划生育，今后实行的应是家庭计划，两者有根本性的不同。为了避免含糊不清，更为了与以往的计划生育相区别，中国今后应该提家庭计划(见图4)。
图4 家庭计划服务提供主体计划生育转型发展至少需要四个方面的转变(见图5)： 一是将自由生育权归还给公民，计划生育实现由生育控制到生育自由的转变。 二是计划生育由行政强制变为政策倡导与群众自愿，生育权由不平等到平等，人口发展由不可持续到可持续，计生工作实现由行政主导为主到民间倡导为主的转变。 三是取消对计划生育率的考核要求，取消一票否决制。完成从生育审批制到生育备案制的转变，方便群众，避孕节育、优生优育与生殖健康服务应成为家庭计划服务的核心，工作导向实现由人口数量控制到家庭计划服务的转变。 四是家庭计划的宣传与技术服务属于公共服务范畴，理应纳入政府财政预算，并通过政府采购方式向群众提供家庭计划服务。以往的计划生育经费地市以上主要来自财政拨款，而县级以下部分地区除了财政拨款外，很大部分来自社会抚养费。未来的家庭计划主要涉及宣传与技术服务两方面，宣传所需经费主要应由财政承担，而技术服务所需经费主要来自财政拨款，少部分来自技术服务收费。经费来源实现由财政投入与超生罚款到财政投入与服务收费的转变。
图5 转型发展：从计划生育到家庭计划 通过以上四个方面的转变，可以实现从计划生育到家庭计划的历史性转变，并实现阿马蒂亚·森所倡导的自由发展目标。家庭发展所包含的内容很多，政府工作的最终目的都是为了促进家庭发展，因而属于广义上的家庭发展，而卫计部门所谈及的家庭发展实际上是狭义上的概念：家庭计划。由此可见，家庭计划是家庭发展的一部分，在政府主要由卫计部门负责管理。 四、计划生育工作转型发展面临的主要任务 (一)思想认识的转变 长期自上而下的单向计划生育宣传灌输，导致人们的思想逐渐被官方话语所同化，绝大部分人失去了免疫力、辨别力与反思力，从而使得整个社会形成了强大的计划生育思维定势，并已成为计划生育转型发展的桎梏。如果不能从思想上冲破以往计划生育认识禁区，甚至是禁忌，计划生育工作就难有大突破，计划生育转型发展也就成为一种奢望。 1.计划生育：阶段性产物 强制性的计划生育是中国特殊时期的特殊产物，伴随着人口快速增长而诞生，又因人口慢速增长而逐渐退出历史舞台，取而代之的是家庭计划。由此可见，计划生育只是中国的阶段性工作，现在已经到了退出历史舞台的时候了。这是历史的必然。计划生育是暂时的，而家庭计划则是长期的。 世界上没有一成不变的东西，任何社会政策也应该随着形势与环境的变化而适时地作出调整。计划生育基本国策是1982年在特殊历史背景下提出来的，现在与当时包括人口在内的基本国情相比，中国社会可以说是发生了翻天覆地的根本性变化。作为阶段性工作的计划生育已经到了退出的时候，而计划生育基本国策自然也应该退出历史的舞台。 2.三个不变：政治性用语 如何理解卫生部和国家人口计生委合并成立国家卫生和计划生育委员会时提出的计划生育工作“三个不变”？①当初提出三个不变的目的是防止因机构改革而造成人心不稳与思想混乱，从而保持计划生育工作的连续性与相对稳定性。“三个不变”究竟能否变？答案是不言自明的。不能借“三个不变”之名行阻挠计划生育转型发展之实。 3.计生部门：临时性机构 计划生育是中国特定时期的阶段性产物，随之建立起来的包括计划生育技术服务机构在内的计生机构自然是一个临时性机构，伴随着计划生育消亡而退出历史舞台。取而代之的是家庭计划管理与服务机构，即政府家庭计划管理部门、妇幼保健院与家庭计划协会。 4.服务对象：从无边界到有边界 伴随着中国人口转变的持续进行，计划生育工作面临的问题与矛盾逐步得到缓解，计划生育工作任务出现萎缩之势。在此情形下，为了避免计划生育被边缘化甚至被裁撤的命运，计划生育部门不断地自行拓展工作范围与工作内容，甚至提出“服务全人群与生命全过程”的目标，其结果不仅使主业越来越不突出，而且与其他部门之间的矛盾与摩擦不断。实际上，“服务全人群与生命全过程”不是哪一个政府部门所能做到的，而应视作整个政府、市场与社会共同为之努力的目标。鉴于此，改革的总体思路应该是服务对象以育龄人群为主，服务范围从“生命全过程”缩小到“育龄期”，并将“避孕节育、生殖健康与优生优育”作为计划生育主业而凸显出来，以实现“人尽其才，各尽其职”的好社会的目标。 5.宣传口号：从“只生一个好”到“再生一个好” 极端思想与行为在计划生育领域表现得异常突出，从“只生一个好”到独生子女政策的推行就是典型。实际上，强制推行独生子女政策的理由和“只生一个好”口号是经不起推敲的。非但如此，独生子女政策还带来了很多严重的社会问题，如失独、少子老龄化加速、出生人口性别比例失衡与劳动力短缺及其相关问题。从科学角度讲，更替水平生育率显然最有利于人口可持续发展，应该成为中国为之努力的目标。因此，要将群众的生育行为引导到适度生育上来，鼓励人们生育两个孩子，对独生子女夫妇而言，由原来的“只生一个好”转变到“再生一个好”，是十分必要的。 6.工作方法：历史性回归 客观地说，自20世纪70年代初实施计划生育以来，计划生育工作领域曾经出现过一些好的做法与经验，“三为主”②就是典型。“三为主”是对计划生育工作特点与工作方法的最好概括与总结，无论是过去的计划生育，还是将来的家庭计划，“三为主”都不会过时，“三为主”工作方法的回归也应成为时代的呼唤。 7.家庭幸福：家庭计划目标 提高家庭发展能力，增进家庭幸福是家庭计划的建设目标。而家庭发展能力是建立在家庭拥有一定数量的孩子基础之上的。独生子女家庭本质上是高风险家庭，从风险规避与家庭发展能力提升角度考量，无子女与独生子女无疑是要力图避免的，而独生子女政策更是应尽早退出历史的舞台。思想认识转变所包含的内容详见图6。
图6 计划生育思想认识转变 (二)历史遗留问题的处置 任何政策都是一把双刃剑，都具有正负两方面的社会功能，计划生育政策也不例外。在计划生育政策实施了四十多年后的今天，已经积累了大量的矛盾与问题。这些历史遗留问题如果不能及时得到妥善处置，不仅会给社会的和谐与稳定带来不利影响，而且给计划生育工作带来负面影响，并影响党和政府的形象，因而成为计划生育转型时期必须直面与努力解决的问题。这些问题主要包括独生子女伤残死亡家庭政策支持、计划生育手术后遗症患者救助、更年期节育环提取③与其他历史遗留问题消解。 (三)计划生育政策的调整 计划生育政策涵盖的内容较多，不仅包含生育政策，还包括奖惩政策等其他内容(见图7)。计划生育政策调整不仅涉及生育政策，还涉及与生育政策有关的其他政策的调整问题。这里存在两个方面的问题：一是面对其他社会经济政策调整，计划生育政策如何回应与调整；二是面对计划生育政策调整，其他社会经济政策如何协调配套。以往计生部门更多强调后者，而忽视了前者。例如，2002年启动的户籍制度改革试点，计生政策至今都没有作出必要的回应。④
图7 计划生育政策内容 “单独二孩”政策仅仅是中国生育政策连续调整过程中迈出的第一步。生育政策调整是动一发而牵计划生育全身，“单独二孩”政策已在全国实施，但其他配套政策改革多还没有启动，进而引发了一系列问题的出现。 1.生育政策的演进 回顾中国生育政策演变的历史，大致经历了如下两个阶段：反复无常期(1950-1972)与计划生育期(1973-2013)。1996年韩国废除限制性计划生育后生育率非但没有回升，反而持续走低，计划生育走过头是韩国给世人留下的最深刻教训。从2014年中国“单独二孩”政策实施情况看，原先官方与学界预估的大量的补偿性生育现在看来不可能出现，韩国的教训在中国重演不可避免。严格限制性计划生育在中国早已走过头，只是众所周知的原因，中国的计划生育政策缺少自我纠错的机制而一错再错，直至酿成无可挽回的损失甚至灾难[2]。 中国以往的生育政策调整可以用“谨慎有余”与“行动不足”八个字来概括。“单独二孩”政策遇冷远远超出官方设想表明，中国必须加快生育政策调整步伐。从目前的人口形势与发展趋势来看，中国是到了彻底废除计划生育的时候了。考虑到决策者与民众的思想认识转变需要一个过程与可承受能力，渐进式生育政策调整方案虽不是最优，但是各方、特别是决策者所能接受的方案。因为在中国，只有被决策者接受，政策调整启动才有可能。⑤如此看来，2014-2019年应是从计划生育到家庭计划的过渡期，其中2014-2015年应为单独二孩期，而2016-2019年则应是普遍二孩期。自2020年后中国应进入家庭计划期，其中2020-2024年应取消对生育数量的限制，进入自由生育的阶段。鉴于持续低生育率、特别是超低生育率所带来的危害，中国在2025年甚至更早的时间应进入鼓励生育阶段(见图8)。
图8 中国生育政策演变的历史、现状与未来前景 2.节育政策的选择 自推出独生子女政策后，中国逐步形成了“一环二扎”的节育方针。其对抑制生育起到了非常重要的作用，但也导致了严重的后果，计划生育手术后遗症与此密切相关。因此，早在1995年，全国就在6个地区展开知情选择试点工作，并陆续在全国推广。但直至今日，全国仍有部分地区在实行“一环二扎”，或者“群众知情”与“干部选择”的现象，部分育龄群众的合法权益未能得到有效保护。节育政策由以往的“一环二扎”到知情选择的彻底转变，是当前卫计部门面临的一项重要任务。需要强调的是：群众在知情情况下可以自由地选择自己偏好的避孕方法，也可以选择不采取任何避孕节育措施，因为不选择本身也是一种选择。中国应逐步树立“个人对自己行为负责”的理念，同时取消强制性的定期孕环情检查制度。 3.处罚政策的取消 计划生育处罚政策主要包括社会抚养费征缴、党纪政纪处分与开除公职等三方面的内容。生育权是基本的人权，运用公权力对公民的部分生育行为进行处罚本身是缺少法理依据的，因而应该尽早予以废除[4]。 4.奖扶政策的并轨 随着生育政策的调整，计划生育奖扶政策也必须做出相应的调整。笔者认为：一是取消对非政策性独生子女及其父母的奖励，同时取消独生子女父母奖励费，改设独生子女综合保险，提高独生子女家庭抗风险能力。二是将计划生育扶助政策整合进社会保险与社会救助体系。例如，可考虑给予伤残独生子女家庭父母年老退休后的退休金增加10%，而死亡独生子女父母年老退休后的退休金增加5%。 (四)基层服务机构的合并 计划生育服务对象与服务量越来越少，同时计划生育技术服务力量薄弱，难以满足群众对技术服务品质的要求，因而将卫生与计生服务机构进行必要的整合成为其必然的选择。将宣传教育纳入家庭计划协会，而将计划生育技术服务机构与妇幼保健院合并。这样做的好处是：一是维持一个庞大的计划生育技术服务队伍与服务机构已无必要，且彼此独立存在将成为下一步改革的阻碍力量；二是有利于出生人口性别比例失衡的治理；三是有利于出生人口素质的提高；四是有利于服务人员整体素质的提高。 (五)基层计生工作人员的分流安置 现有基层计生工作人员可通过五条途径实现分流安置：一是到家庭计划协会；二是到妇幼保健院；三是转岗；四是提前退休；五是清退。 ①计划生育基本国策不变，党政一把手负总责制度不变，计划生育一票否决制不变。 ②计划生育工作要以“宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主”。 ③时至今日，中国部分地区仍实行“一环二扎”的节育政策。计生部门多对“上环”与“结扎”感兴趣，而忽视了更年期后或节育环使用期过后的及时取环或更换问题，致使部分已经退出育龄期的妇女节育环仍未取出，使其身心受到不同程度的伤害。 ④以自我为中心，要求其他部门配合本部门工作，而很少想到本部门如何积极配合其他部门工作，是政府部门的通病。计划生育部门自然也不例外。 ⑤理想变成现实，中间将经历一个从抗争到博弈，再到妥协的循环往复的漫长过程。学会妥协非常重要。而“单独二孩”政策就是妥协的一个典型。
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