20世纪20年代末30年代前期南京国民政府的地方自治政策及其实施成效，本文主要内容关键词为：年代论文,国民政府论文,南京论文,成效论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D693.62 文献标识码：A 文章编号：1000-5315(2003)01-0119-11
一 南京国民政府制定颁布的一系列自治法令法规及主要内容
1928年，张学良宣布“东北易帜”，南京国民政府形式上统一了中国。为了建立和巩固地方统治基础，也为了发展地方各种事业，国民政府在全国范围内展开了一场规模宏大的地方自治运动（注：本文所指的“地方自治”并非晚清新政时期的地方自治，也非北洋政府时期地方军阀势力为对抗中央政府而推行的地方割据政治，而是指国民党统治大陆时期所实行的规模宏大的社会政治运动。）。该轮地方自治运动“乃是依据民国18年第三次全国代表大会以后国民政府先后颁布的各种自治法规去实施的”[1]（18页）。1929年3月23日，中国国民党第三届全国代表大会通过了《确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础案》，该议案要求：“确定县为自治单位，努力扶植民治，不得阻碍其发展”；“制定地方自治法，规定其强制部分，使地方自治体成为经济政治的组织体，以达到真正民权民生之目的”；“由国民政府选派曾经训练考试之人员到各县协助人民筹备自治”；“地方自治之筹备，宜逐渐推行，不宜一时并举。以自治条件之成熟，选举完毕为筹备自治之终期”[2]（138页）。该议案从总体上确定了推行地方自治的方针，宣布了新一轮地方自治运动的开始。
20年代末30年代初，国民政府所制定颁布的有关地方自治的法令法规，内容十分庞杂。概括起来，可以分成两类，一是以法令的形式颁布的地方自治分年进行程序，二是以法规的形式颁布的地方自治各项事务的具体实施办法。两者结合，构成了国民政府地方自治的总体规划。
自治分年程序集中体现在内政部拟订的《训政时期完成县自治实施方案分年进行程序表》内，该表经国民党中央第二百零七次政治会议通过，由国民政府督促施行。该表将自治进程分为6期，从1929年至1934年，每年1期。其自治内容共分9项。第一，厘定自治系统。第二，完成县市组织，训练人民。其中包括：组织县市政府、组成区乡镇闾邻。第三，储备自治人才。包括：考试训练及任用地方行政、自治人员。第四，确定自治经费。包括：确定经常费、临时费。第五，调查户口。分为预备期内办理户口调查和正式办理户口大调查。第六，初期清丈土地。包括：养成清丈人才，厘定清丈土地法规，并筹设土地专管机关。第七，举办救济事业。分为固定救济事业和临时救济事业。第八，肃清盗匪，包括肃清股匪、整顿团务、肃清匪源。第九，整顿警政。
地方自治分年进行程序表对自治主要事项在1929年至1934年期间的实施计划作了较为详细的安排，但对于各事项的具体实施办法却没有作详细规定。这项任务是通过国民政府同时颁布的一系列法规来完成的，这些法规对自治分年进行程序表的有效推行起了补充作用。如关于自治组织的内容。自治分年程序表只规定限于1930年内完成自治组织的工作，但对于如何具体区别不同情况完成该项工作却没有作进一步的规定。而《县组织法施行法》却因地制宜，作了具体规定。第二条规定：各省政府奉到县组织法施行日期命令后，应于下列期限内，完成县之组织。（一）江苏、浙江、山西、河北、广东五省限于1930年6月终完成；（二）江西、安徽、湖北、湖南、福建、山东、河南、辽宁、吉林、陕西、云南、广西十二省，限1930年8月终完成；（三）四川、贵州、甘肃、新疆、黑龙江、热河、察哈尔、绥远八省，限1930年10月终完成；（四）宁夏、青海、西康三省，限于1930年12月终完成。第三条规定：各省如因特别故障不能于前条期限内完成县组织时，各该省政府应详叙理由咨请内政部呈由行政院转请国民政府核准展期，但除前条第（四）款所列各省外，其展期均不得逾两个月[3]（附录，253页）。此外，自治分年进行程序表只对组织县市政府及组成区乡镇闾邻程序作了规定，而对诸如县市政府、区公所、乡镇公所、县参议会、区民大会、乡镇民大会、闾邻会议等组织的结构、职权、人员的任免、机构运作等具体事项却没有作规定。而《市组织法》、《县组织法》及《施行法》、《县参议会组织法》及《选举法》、《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》、《乡镇坊自治职员选举及罢免法》、《乡镇闾邻选举暂行规则》等法规却对地方自治各项事务推行的具体办法作了详细规定。自治分年进行程序表与各项具体法规构成了有机的整体，成为指导国民政府推行地方自治的实际规划。
二 20年代末30年代初国民政府推行的自治政策与孙中山地方自治思想的关系
在以往一般人眼里，国民政府有关地方自治的法令法规与孙中山的地方自治思想似乎没有必然联系，其实这种观点并不确切。
（一）国民政府之所以积极推行地方自治政策，在很大程度上受到了孙中山地方自治思想的直接影响
1928年10月3日，国民党第二届中央第一百七十二次常务会议决议通过的《训政纲领》称：“中国国民党实施总理三民主义，依照建国大纲，在训政时期，训练国民使用政权，至宪政开始，弼成全民政治。”[4]（137页）1929年12月，内政部召集了第一期民政会议，通过了关于地方自治的决议案，其中讲道：“在事务方面，各地方情形不同，……应由内政部依据总理手订之地方自治开始实行法，参照原案各点，拟具施行条例，以利推行。”[5]（329页）1929年3月21日，国民党三大通过的决议案称：“本党在此十余年来痛苦经验之下，北伐既经完成之后，当进而履行总理手订训政程序之遗教……，依据总理遗教，决定县自治制之一切原则及训政之根本政策与大计，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。”[6]（139-140页）国民党三大政治报告决议案又称：“吾人必须矫正从前重省轻县之传统观念，而易以总理重县轻省之新观念。总理于民权主义与建国大纲中，汇精聚神，唯在直接民权对于县自治之实际行使。由此可知县自治者实三民主义之基本组织……以是之故，本党今后之实际工作，不特必须确立县以下之自治制度而尤当扶植地方人民之自治能力。”[7]（143页）1929年6月，国民党第三届中央执行委员会第二次全体会议宣言又说：“训练行使四权，实施地方自治，为训政时期主要工作，总理遗教，如《建国大纲》，《地方自治开始实行法》，言之已详……，本会议确认以推行地方自治为训政工作之重心；故一面规定地方自治及限期完成县自治案，而同时复决定以促成地方自治为党员必要之工作，凡吾全党同志，苟自认为总理忠实之信徒，即应以全副精神，全部能力，贡献于地方自治之推进。”[8]（144页）
从上述国民党及国民政府有关地方自治的纲领、决议、宣言中明显可以看出，他们在制定地方自治政策时，十分注重以孙中山的《建国大纲》及《地方自治开始实行法》为指导，尤其强调以孙中山的遗教，鼓励国民党员以及孙中山的信徒投身地方自治的实践。
（二）国民政府于20年代末30年代初颁布的一系列有关地方自治的法令法规在一定程度上体现了孙中山的地方自治思想，并使他的某些地方自治主张具体化、系统化
首先，孙中山所初步提出的有关地方自治的具体事项大都被包含在国民政府所制定颁布的一系列法令法规之中，而且后者所列事项更为详尽。1916年，孙中山所列出的地方自治具体事务有“调查人口，清理地亩，平治道路，广兴学校，而其他诸事，以次举行”[9]（7页）。1920年，他所列出的地方自治事项包括：“清户口、立机关、定地价、修道路、垦荒地、设学校。”“以上自治开始之六事，如办有成效，当逐渐推广，及于他事。此后之要事，为地方自治团体所应办者则农业合作、工业合作、交易合作、银行合作、保险合作等事。此外更有对于自治区域以外之运输交易，当由自治机关设专局以经营之。此即自治机关职务之大概也。”[10]（19页、24页）孙中山以上所列地方自治具体事项，除了定地价一项外，其余各项都被列入自治分年进行程序表以及《区自治施行法》及《乡镇自治施行法》等法令法规之中。非但如此，《区自治施行法》及《乡镇自治施行法》所列地方自治应办事项更为详尽，多达21条，主要包括：户口调查及人事登记；土地调查；道路、桥梁、公园及一切公共土木工程建筑修理；教育及其他文化事项；保卫事项；国民体育事项；卫生疗养事项；水利事项；森林培植及保护事项；垦牧渔猎保护及取缔事项；合作社组织及指导事项；风俗改良事项；育幼养老济贫救灾等设备事项；公营业事项；区自治公约制定事项；财政收支公款公产管理事项；预算决算编制事项；县政府委办事项以及其他依法赋予该区、乡镇应办事项[3]（附录，272-274页、285-287页）。以上所列地方自治应办事项，可以说是孙中山相关思想的补充完善。
其次，国民政府20年代末30年代初制定颁布的一系列地方自治法规进一步完善了孙中山有关设立自治机关、组织的思想。他有关设立自治机关的设想主要是“地方自治草创之始，当先施行选举权，由人民选举职员以组织立法机关并执行机关”[10]（20页）。孙中山的地方自治思想主要以县为单位，因而其自治机关主要指县议会及以县长为首的县政府。他主张由人民直接选举议员，组成县议会，行使立法权。县长也由人民直接选举产生。县长要依据县议会所制定的法律来领导其下设各局。孙中山的这种有关设立自治机关的最初设想比较粗略，缺乏可操作性。主要因为县的范围太大，如果在自治之初就立即实行县长民选，恐难以办到。孙中山后来也意识到这点，他在《建国大纲》第八条中讲：“在训政时期，政府当派曾经训练考试合格之员，到各县协助人民筹备自治。其程度以全县人口调查清楚，全县警卫办理妥善，四境纵横之道路修筑成功，而其人民曾受四权使用之训练，而完毕其国民之义务，誓行革命之主义者，得选举县官以执行一县之政事，得选举议员以议立一县之法律，始成为完全自治之县。”[11]（28页）可见，孙中山也认同在实行人民直接选举产生自治机关前，应该有一个筹备阶段，但他却没能明确划分出县以下的各级自治机关组织，也未能具体指出筹备自治机关的程序。国民政府于20年代末30年代初制定颁布的一系列有关地方自治的法令法规弥补了这项缺陷。关于建立县各级自治机关组织的程序，《县组织法施行法》规定：先由各省政府依法提出该省各县长人选，呈请国民政府任命，并在县长的主持下，分别完成县政府的组织。各县政府奉到县组织法施行日期命令后，应于两个月内，依法划定各自治区，编定各自治乡镇。前项自治区划定后，各省民政厅，应于一个月内，依法委任区长。区长就职后，应于一个月内，依法划定乡镇区域并组织区公所。区长就职后，应依法限期召集乡民大会、镇民大会，选举乡长、副乡长，镇长、副镇长、乡镇监察委员，并依法组织乡公所、镇公所。乡镇长就职后，应于两个月内，依法划定闾邻，分别召集闾邻居民会议，选举闾长、邻长。《县组织法》施行一年后，省政府依法应派员考察各县区乡镇组织情形，汇报内政部并将其合格者咨请核准区长民选，区长民选核准时应依法召集区民大会，选举区长、区监督委员，并依法组织县参议会。内政部于各县区长民选一年后，应据各省政府册报，考核其户口、土地、警卫、道路及人民使用四权情形，有合于《建国大纲》第八条规定之程序者，准其成为完全自治之县[3]（附录，253-256页）。可见，孙中山的有关思想被国民政府所颁布的法规具体化了。
（三）20年代末30年代初国民政府制定的一系列有关地方自治的法令法规为孙中山的人民享有直接的选举、罢免、创制、复决四权的理论提供了一整套具体的实施办法
孙中山于1916年将他认为是“最好之民权制度”的美国当时最新自治制度介绍到中国，该制度主张：人民拥有最高主权，直接选举县长及县议会，县议会行使立法权，县长根据议会所定之法，以支配下属各部门。人民还依法享有罢免权。孙中山认为：“我国从旧有之自治基础合诸今日人人尊重民权之心理，行之十年，不难达此目的。”[9]（4-5页）1920年，孙中山又明确提出：“凡成年之男女，悉有选举权、创制权、复决权、罢免权，而地方自治草创之始，当先施行选举权，由人民选举职员，以组织立法机关并执行机关。”[10]（20页）1922年，他又指出：辛亥之后，“积11年之乱离与痛苦为教训，当知中华民国之建设，必当以人民为基础，而欲以人民为基础，必当先行分县自治”，“分县自治，行直接民权，与联省自治不同者在此”[12]（13页、15页）。1924年，国民党政纲对内政策以及孙中山手订的《建国大纲）明确规定：“一完全自治之县，其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权。”[11]（第8条）孙中山有关直接民权的理论，只是提出了一些基本原则及大致的方向，缺乏具体的实施办法。
南京国民政府基本上采纳了孙中山的理论。国民党三大政治报告决议案指出：“唯有县及县以下之地方自治团体所行之四种政权，乃为真正之直接民权，以是之故，本党今后之实际工作，不特必须确立县以下之自治制度，而尤当扶植地方人民之自治能力。”[7]（141-142页）国民政府随即制定的一系列有关地方自治的法令法规就力图体现直接民权精神。相关规定有：“凡筹备自治之县已达《建国大纲》第八条规定之程度者，经中央查明合格后，其县长应由民选”；“县参议员由县公民直接选举之”，“区长由区民选任，并由县政府呈报民政厅备案”，“区民对于区公约及自治事项，有创制及复决之权，区长违法失职时区民得罢免改选之”；“乡长、副乡长、镇长、副镇长由乡民大会选任，并由区公所呈报县政府备案”，“乡长副乡长镇长副镇长违法失职时，乡民大会或镇民大会得罢免改选之”；“闾邻居民会议对于闾长邻长有罢免改选之权，乡镇公所认为闾长邻长违法失职时，得通告闾邻居民会议改选之”。此外，还规定区、乡、镇民大会在选举区、乡镇长时，并选举监察委员3到7人组织监察委员会，其职权为监督各区乡镇财政并向民众纠举区、乡、镇长及副职的违法失职等事[3]（附录：《县组织法》）。不仅如此，国民政府所制定的一系列法规还对直接行使民权，尤其是行使选举权的各个具体环节作了十分详尽的规定[3]（附录：《县参议会选举法》、《乡镇闾邻选举暂行规定》、《乡镇坊自治职员选举及罢免法》。）
考虑到行使直接民权的条件还不够成熟，该系列法规还在直接民权行使前制定了一套选任官员的过渡办法，“县政府设县长一人，由民政厅提出合格人员2到3人，经省政府议决任用之”；“在区长民选实行以前，区长由民政厅就训练考试合格人员委任之”；“在区长民选实行以前，乡民大会或镇民大会选举乡长副乡长或镇长副镇长时，应选出加倍之人数，报由区公所转请县长择任，并由县长汇报民政厅备案”等[3]（附录：《县组织法》）。国民政府所制定的一系列自治法规关于直接民权行使前的具体过渡办法——在行使直接民权前，政府应协助人民培养自治能力，待自治已有成绩，乃可行直接民权之制的思想——确实是与孙中山的初衷相似。
1928年，国民政府形式上完成了统一，意味着军政时期的基本结束，训政时期的全面到来，按照孙中山的基本理论，训政时期的基本工作即是推行地方自治。于是，一大批国民党人士群情踊跃，纷纷向政府献计献策。1929年11月6日国民党中央执行委员会的一份通告基本反映了这种情况，该报告称：“近查各级党部对于建国要政不遗巨细建议中央，起征爱党热诚，殊堪欣慰。中央望治甚殷，原本集思广益之心，藉收手臂指使之效，凡可采择，莫不施行，以尉吾党同志与全国人民之企望。”[13]（153页）各界人士向国民政府所献之策，大多秉承孙中山的遗教，因而国民政府在此之际所制订的一系列有关地方自治的法令法规自然将孙中山所提出的有关地方自治的具体事项大都纳入其中，而且还为孙中山有关“确立自治机关”、“行使直接民权”等理论制定了一套具体而详尽的实施办法，力图体现其基本精神，这一点似乎是难以否认的。
以上是论者所要讨论的问题的一个方面，另一方面，我们也要看到，孙中山有关地方自治的一些重要主张，在国民政府所制定的一系列法令法规中并没有得到充分体现。其中，最主要的就是关于自治经费的筹措办法。
孙中山有关筹措自治经费的思想主要包括：定地价，并按地价抽税，以作自治经费；组织民众义务劳动，不必于穷乡僻壤，搜刮难得之金钱，筹集大批的款项，加重民众的负担[10]。国民政府虽然也把“地价税”作为地方自治的主要经费来源，但认为“地价税在土地未经整理以前，固难实行”[5]（330页）。虽然，自治分年进行程序要求于1930年至1931年，实施土地登记，同时报价，但在整个6期计划中，并没有按价抽取自治经费的明确规定。在《县组织法》、《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》等法规有关自治经费的内容中，也没有关于地价税的具体规定。国民政府20年代末30年代初所颁行的法规关于自治经费的筹措办法主要包括：县市原有属于各该县市的收入应一律作为自治经费，其有不敷者，再就属于省赋税项下划拨；整理土地、山林、矿山、水利以及地方公共事业的收入，扩充地方自治经费；在必要时，可以筹募特别捐，应由乡民大会或镇民大会议决通过[3]（附录：《乡镇自治施行法》第61、62条；《区自治施行法》第63条；《县组织法》第10、11条）。1928年12月，第一期民政会议关于地方自治的决议案要求，“倘地方正当收入，足敷需用，则对于一切杂细税捐，应以绝对取消为原则”[5]（331页）。但由于自治经费支绌，国民政府随即又不得不允许地方临时筹集款项。1931年1月，第一次全国内政会议通过了一项筹划自治经费的决议，称：“各省自治经费，仍照内政部通行各省划拨县自治经费办法，就解省赋税项下按量划拨，如有不能划拨或划拨不足时，应由各县设法筹收，但须由县政府拟具详细办法，呈由民政厅转请省政府核准后方得征收，务以足用为止。并仍由民政厅随时派员考察，俾免流弊。其乡镇经费，倘使划拨之款足敷应用，即以划拨之款支给，否则也按上项手续筹收备用。如果既无划拨余款，又难就地征收，只可援照乡镇自治施行法内规定，闾邻用款由居民会议决定自筹办法，令其自筹，惟须予以相当限制，并由县政府严加考察，以昭慎重。”[14]（334-335页）
从上述国民政府关于自治经费的一系列规定来看，他们基本上没有采纳孙中山的以义务劳动来代替筹措自治经费的办法。对于孙中山抽地价税的办法，他们只是有初步打算，并没有制定出具体的实施办法，当然也更谈不上实际推行。国民政府在制定筹措自治经费办法时，本不希望在地方正当税收之外，加重民众负担。但由于经费实际支绌，他们不得不允许县、乡镇、闾邻设法自筹经费，同时为了防止出现乱摊派情况的发生，还相应制定了限制、监督办法。无奈地方积弊已深，该项政策推行的结果，民众苦不堪言。这不仅有悖于国民政府的初衷，也辜负了孙中山的良苦用心。
三 20年代末30年代前期地方自治的实施效果及检讨
（一）关于实施效果
梁漱溟于1931年初在一次演讲中专门谈到了“中国之地方自治问题”，其中讲到了地方自治最初几年的实施状况。从17年（1928年）起，地方自治运动又起，有好些省设立自治筹备处。湖南就是这样，曾设立自治人员训练所，大规模地训练人才，举曾任湖南省长的曾继吾为自治筹备处长，从17年至18、19年（1928至1930年），约数年之久。又江苏江宁县亦进行地方自治，设立村治育才馆。浙江则设立地方自治专修学校。凡此皆是从民国17年（1928年）开办，不过有的由省来作，有的由县来作。由县来作的除江宁县外，还有孙中山的家乡——孙中山县亦办地方自治，定为全国模范县，有大批的款项，派好多党国要员筹备办理。到了今日，无论由县作的，由省作的，所有地方自治统统失败，所有地方自治机关统统取消了。只听见取消，没听见有人反对取消；取消之后亦无人可惜。如湖南花费200万款项，经历数年之久的工夫，毫无成绩，只有取消完事。假若办理地方自治真有成效，则必有人拥护，取消必有人出头反对。现在虽然尚有存在的，如浙江的地方自治专修学校，还有孙中山模范县不好意思取消，不过都是没有办法，人民很感痛苦。现在统起来说，过去经验告诉我们，地方自治经多次提倡统统失败！它所办的事情，只不过筹经费、定章程、立机关、派人员、人员虚掷经费就完了[15]（34页）。
梁漱溟对地方自治最初几年的实施成绩的批评非常尖锐，这似乎是因为国民政府所推行的地方自治与他所主张的“乡治”或“村治”有很大差异的缘故（注：梁漱溟曾明确说：“我们所标举的‘乡治’或‘村治’，并不是地方自治或乡村自治的简称，而是一个有特殊意义和整个建国计划的主张。我们从没有称过地方自治为‘乡治’或‘村治’，本非同物，不可以混也。”见《敢告今之言地方自治者》，第24、25页。）。梁漱溟所讲的“所有地方自治机关统统取消了”，“没听见有人反对取消”等说法似乎并不确切。1931年以后的历史不断地证明，国民政府的自治政策仍在不断地调整、推行，许多地方自治和县政改革的热衷者，仍在不断地试验（另文详）。不过，梁氏所指出的地方自治最初几年的实施效果很差，应该是事实。
国民党第三届中央执行委员会第四次全体会议发表的宣言谈及地方自治最初几年的实施成效，云：“（第）三次代表大会政治决议案定（地方自治）为最重要的实际工作。中央秉斯决议，既竭全力以推行，然军兴之际，反动势力控制的省份，既苦于不能奉行中央之教令，其他各省又大半受匪共（注：对中国共产党及其所领导的革命武装的污蔑，下文所引国民政府有关言论中多有类似词语，恕不一一注明。）横行之影响，自治组织之能如期完成者，犹在少数……”[16]（160-161页）此处所指“反动势力”应包括明里暗里反对南京政府的地方实力派，他们所控制的地区大多未能切实执行国民政府的决议。其他地区，尤其是江西、福建等省，中国共产党领导建立的农村革命根据地极大地动摇了所在地方的国民党统治基础。在这些地区，国民党忙于“剿共”，自治组织难以建立，自治事务难以推行。
按照自治分年进行程序表以及一系列自治法令法规的规定，到1932年12月，应该完成自治第四期工作，即要达到：自治系统早经厘定，乡镇闾邻自治组织早已成立，乡镇闾邻长副应早已选举产生，区长也应开始着手民选。其他自治事务，如清丈土地、调查户口、整顿警政、举办救济事业、确定自治经费、储备自治人才等，应该有实质性的进展，初步办有成效。从1932年12月国民政府内政部发布的《第二次全国内政会议报告书》反映的自治成绩来看，远未达到预期程度。报告中所说的最显著成绩也仅仅做到了“已经划定自治区，委任区长，筹有些款，已完成各级组织，开办自治人员训练所，成立临时参议会”。然而，还未达到全国省市总数的二分之一。同时，所谓“成绩”的可信度还值得怀疑。内政部的报告书是根据地方呈送的各种表格制定的。由于多种原因，地方各级机构往往因循敷衍，没有作实际统计，为了应付上级，随便填写报告，其内容多空洞模糊，且有所夸大，其可信度，当打折扣。报告书缺乏对乡镇闾邻、区县选举情况以及地方自治各项具体事务推行情况的具体的量化说明，就是证明。
地方自治最初几年实施效果不理想的论断，还可以找出很多证据。如，1933年5月18日，国民党第四届中央执行委员会第七十一次常务会议通过的议案曾讲：“现训政期限计已过半，而地方自治之推行殊少成绩。”[17]（163页）1934年12月，陈立夫在为冷俊人所著《地方自治述要》所作序言中说：“自全国统一，推行训政以来，瞬将五年，各省市对于地方自治工作，虽已初具规模，而仍少有成就。”[3]（陈立夫所作序言，3页）1935年11月22日，国民党第五次全国代表大会通过的议案更是作了总结：“回顾过去成绩，全国1900县中，在训政将告结束之际，欲求一达到建国大纲之自治程度，能成为一完全自治之县者，犹杳不可得，更遑言完成整个地方自治工作。”[18]（173页）
上述官方对自己所推行政策成效的批评应比一般人对自治的指责更为可信。20年代末30年代初，国民政府全面推行地方自治的成效甚微，应是不争的事实。
（二）关于地方自治成效不佳的原因的检讨
20世纪20年代末30年代初，国民政府以及众多地方自治热衷者对自治的期望值很高，但最初几年的实施效果却令他们大失所望，同时也促使他们不断地对自治实施效果不佳的原因进行反思。时人普遍认为：“几年来实施地方自治殊少成绩……其中原因也极繁杂。”[11]（77页）概括起来，主要有如下诸端。
1.社会经济文化等条件不够成熟
在地方自治推行之初，广东省民政厅长许崇清就曾认为，地方自治须在经济文化的开发达到相当阶段才能成功。他说：“照中央规定，应将各县自治制度，依限成立，但县自治制度成立，未必即县自治真正成立。县自治制度，可以用法规命令而施行，但一县之真正自治，决不能因法规命令而产生。如欲县自治真正成立，必须一县人民之社会公共精神、社会连带意识觉醒起来，以运用维持自治之制度。但此社会公共精神及连带意识之觉醒，须在经济文化之开发达到相当阶段，始能成功。否则，文化未开发到相当阶段，则人民于社会公共事业不感兴趣，社会公共利益也不易见到。经济开发未到相当阶段，则社会公共利害关系不能统一，对于公共问题之解决，自无一致之意思。是则自治制度虽告成立，也只徒具形式，且难免为少数土劣所操纵，反致有害而无益。”[19]（3页）
梁漱溟完全同意许崇清的观点，认为地方自治的推行应该顾及社会的自然形势，不应该违背自然形势强迫为之。他说：“所谓社会之自然形势，即许君经济与文化达于相当阶段之说也。”[19]（4页）他进而指出：“以数千年经济文化停滞不进之中国社会，又当七八十年外人经济侵略，二十年国内秩序骚乱之余，产业凋残，地方疲敝，而基本之农业、下层之乡村为尤甚。于此计也，国民政府果欲完成地方自治，则如何挽回我固有经济日就颓崩之势，而开动其生发进步之机，使地方向荣，乡村兴起，实为最当先解决之绝大问题。乃部门者似初不照顾到此，只是颁布自治法令，督促实现。这好比对着干枯就萎的草木，要他开花一样，何其愚昧荒谬！”[19]（5页）
按照梁漱溟的观点，由于当时中国的社会经济文化条件不够成熟，因而根本不应该推行地方自治。如果强制推行，则必然失败无疑。梁氏的这种观点与他主张复兴农村的“村治”或“乡治”的理论是一致的。
梁漱溟等人对地方自治的尖锐批评并未阻止国民政府大力推行地方自治政策，因为在他们看来，地方自治本身就是发展地方一切事业的最好办法。但地方自治最初几年的实施效果，却使他们加深了对地方自治施行基本条件的认识。内政部第二次全国内政会议报告书认为，“社会秩序不定与农村经济破产”是自治成绩不佳的重要原因之一。该报告称：“吾国以农立国，全国人口百分之八十以上以农为业，而农民全散处于乡村，故自治之基础在乡村。近年以来，因受天灾人祸之影响，不独边远地方以及匪区灾区，农村濒于破产，人民救死不遑，即号称东南富庶之区，秩序未经破坏，亦且岌岌有不可终日之势，生活不能安定，对于自治事业，自难感觉兴趣。”
该报告也印证了当时一些有识之士的观点。赵如珩曾讲：“因为目前中国各个地方人民的衣食都在朝夕的起着恐慌，求生求活的物质欲望尚不能如愿以达，那能还有时间和心思去求非物质的欲望——地方自治？”[1]（79页）“其实，地方事务由地方人民自己管理，谁不愿意？谁也不在希望实现？但是因为地方人民目前所愿意和目前所希望的，并不在于‘远水救不得近火’似的地方自治。就是说，他们所愿意的是目前的求生，所希望的是目前的求活，并不在于将来的如何求生与如何求活。”[1]（95页）
2.国民政府所颁行的自治法令法规本身存在严重问题
30年代初，梁漱溟等人在评论国民政府所推行的地方自治政策时指出，自治法规所规定的自治机关的建立必将助成土豪劣绅的权威。他说：“本自容易受欺压的乡民，将他们划归一个区域，而安上一个与地方官府相衔接的机关，此机关时时向他们发号施令，督迫他们如此如彼，此机关可以强迫的向他们加捐要钱，此机关可以检举他们某项罪名（例如烟赌）而处罚他们，此机关或且拥有武力——保卫团。这简直是替土豪劣绅造机会，让他正式取得法律上地位，老百姓更没法说话罢了。”[19]（11-12页）
梁漱溟并非不知道自治法规中有详尽的防范地方少数人控制自治机关的条款。第一，乡、区有乡民大会、区民大会，县有县参议会，每年集会两次或一次，一地方的关键事务，均由此决定。第二，平日乡公所、区公所的行政，也是要经过会议的[3]（附录：《乡镇自治施行法》第30条；《区自治施行法》第26、27条）。第三，平日与乡公所、区公所对立而监察之者，又有乡监察委员会、区监察委员会[3]（附录：《县组织法》第31、44条；《区自治施行法》第54、56条；《乡镇自治施行法》第51、52、53条）。第四，在县在省，一层一层尚有上级机关之监督。第五，最后还可以由乡民大会、区民大会行使人民的直接罢免权[3]（附录：《县组织法》第30、43条；《乡镇坊自治职员选举及罢免法》）。但是，梁氏认为，由于民众智识低、土劣势力大等原因，以上规定很难实现，最多不过成为众多豪绅结党营私，共同鱼肉乡民的工具而已。他说：“至若求效于组织制度之间，对于声威所在、实务所在的豪绅，欲以白纸写黑字，振起数千年农民散漫积弱之势而胜之，更属妄想。然而在这互相牵掣抵制之下，一个人独霸之局诚也不易成功，演为地方上几个人分结徒党、明争暗斗之局，大概是一定的。”[19]（17页）
其实，梁漱溟对自治法规基本持否定态度。他说：“在时下人浅薄稚嫩的头脑，方于西洋制度初有所闻者，当然也只能有这一套，想不出别的来……这套制度是怎样与中国人从来社会生活不合，尤其拿到乡间去将发生怎样结果，在立法者似绝没有设身处地踏实想一想。……中国的政治制度（地方自治在内）是要各地方社会从事实上漫漫探求创造以成的，不是在写字台上斟酌条文，可以照图样制造的。这是事实问题，非亲身在地方上作事，委婉曲折的经验苦思，不能于此参赞一词。”[19]（18页）。国民政府官员对梁漱溟等人全盘否定地方自治法规的态度不以为然。他们认为，地方自治是大事所趋，只有全面推行，在实践中不断完善，才能逐步消除地方积弊，达到多数政治、地方繁荣的目的。尽管地方自治最初几年的实施成绩已经证明迅速完成自治只是一个梦想，但他们在总结自治失败原因时，并不认为原因在于自治法规主体内容不合理。1932年底，第二次全国内政会议报告书在总结自治实施成效不佳的原因时，涉及到自治法规的主要有两点：一是实施程序与运用方式尚欠完善；二是法令缺乏弹性。关于前者，该报告称：“自治事业，非一蹴可成，宜通盘筹划，权衡缓急，分期推行，以求实际。故过去所定办法，或强为期限，欲速不达，或全部事宜，同时并举，反致一事无成。至于乡村人民，组织既极散漫，智识又甚浅薄，安于故习，改革匪易。”关于后者，该报告称：“现行各种自治法令过于划一，以吾国幅员之广大，人民程度之不齐，交通情形之互异，经济力量之厚薄，人口分散之疏密，职业种类之繁杂，不独此县与彼县不一致，即甲乡与乙乡亦有殊。以千差万别之状况，归纳于同一毫无伸缩之法制中，其不致削足适履通行而无阻者，盖亦鲜矣。”国民政府对自治法规存在问题的认识，主要局限于自治法规的运用程序、方式、范围等方面，并不涉及自洽法规的主体内容。
此外，当时一些有识之士还认为，国民政府所颁行的各种自治法规中缺乏经济组织的规定，也是一个问题[1]（45页）。因为孙中山早在《地方自治开始实行法》中就说过：“地方自治团体，不止为一政治组织，也并为一经济组织。”[10]（24页）同时，国民党对内政策第十条也提出要“改良农村组织，增进农民生活”[20]（18页）。“是故，现行自治法令中显然应该把经济组织的条文加入”[1]（45页）。这种认识已触及问题的根本，只可惜未能深入到农村经济的核心——土地关系层面去。
3.国民政府未能成功实现由官办自治向民办自治的转化
20年代末30年代初，国民政府实际推行的地方自治未能顺利地按原来法令法规所设想的方案进行。由政府“扶助”地方推行自治的许多办法，实际成为由政府官员和地方土劣包办自治的状况。法规所设想的先委任县长、区长，由他们组织推行地方自治事务，最终实现区长、县长民主选举的过渡方案，实施的结果是只出现了县长、区长、乡镇长等控制地方的局面，而未见到真正体现民意的民主自治机构及人员的出现。当时，不仅许多有识之士认为这是自治成绩不佳的症结所在，而且官方也一度认同这种观点。
梁漱溟在1931年初就指出：“在事实上进行地方自治时，亦常常忽略了团体本身，而太着意于另一方面——就是上级官府所委托的事。照例说，地方自治也应奉行上面的政令，兼办官府的委托，不过大家太着意于此，太着意于国家行政，而忽略了地方自治本身是一个团体。”[15]（5页）在这里，梁漱溟敏锐地觉察到了地方自治推行过程中“重上不重下”的弊端。
赵如珩在1933年认为：国民政府旧有的法令法规关于由官治到民治的过渡办法十分粗略，由于区长、县长民选遥遥无期，因而，代表民意的组织机构无从建立，民众的自觉意识无由唤起，权能的行使无由得到训练，民众缺乏自治的兴趣，实际成为自治失败的重要原因。因而，他认为：“今后实施地方自治，依我研究的结果，现行的自治法规中最急需补救的就是由地方官治而进于地方自治的一个过渡办法。这一个过渡办法，乃是由地方官治而进于地方自治的一座桥梁。”[1]（75页）赵氏所说的“办法”、“桥梁”，实则要求自治一开始就应使人民站在“主人”的地位而发表意见，并实际地给予人民运用政治权能的机会。
国民政府也一度对此有所感触。1935年11月22日，国民党第五次全国代表大会决议指出：“必须将官办自治改为民办自治；将土劣自治改为革命自治，而后真正地方自治，始有彻底实现之可能。”[18]由于国民政府未能实现由官办自治向民办自治的过渡，因而缺少推进地方自治的中心动力，这是自治失败的根本原因。
4.自治经费不能确定且筹措困难
先以自治推行较早的湖南为例。湖南于1928年5月成立省自治筹备处、自治训练所，各县自治筹备处随即成立并积极从事工作，结果不到两年时间就用去省款70余万，县款20余万，且无以为继。究其原因在于，需费极巨。“在目前牵萝补屋之省库，既有不可为继之势，在灾劫余生之各县，更深不胜负担之感；重以少数县份自治人员，操之过急，筹款苛细，故外间不少流言，多有具呈省政府省党部请停止各县自治进行者”[19]（2-3页）。可见，经费的征收与使用已直接影响到人们对自治推行的信心。
1932年底，国民政府内政部报告书曾谈到自治经费不能确定的问题，称：“各省办理自治经费，多未确定，各县原有指定之经费，均已拨作党部经费或充教育经费，乃至于其它经费。故间有已经确定者，亦为数不多，最好之地方，亦不过仅能供给行政经费，而事业费几等于零。其它疾苦之地，更无论矣。基上所述，则过去办理自治之缺少成绩，固非无因也。”1933年，赵如珩也专门讲到了自治经费不能确定的弊端。他说：“中国在民国十七年以后，财政部当时就遵照国民党的政纲，划关税、盐税、烟酒印花、邮包等税为国家费，划田赋、屠宰、契、牙、当等税为地方费。但是，省与县，县与乡镇，分配的标准尚未确定，以至组成的乡镇无款维持，未成的乡镇借端延迟。现在仅不过从县政府拨少许的款项作为区长的生活费，借以苟延残喘。虽在《区乡镇自治施行法》上规定区乡镇财政收入几项，然而类多望梅止渴，甚或为不肖的区乡镇借此横征暴敛。这样看来，自治经费的急需确定，已是刻不容缓。”[1]（49-50页）经费的缺乏且不能确定是直接导致自治事务难以推行的原因之一，当可无疑。
5.各级自治监督、指导官员以及自治人员自身存在严重问题
张圣谟曾说：“现在法令上规定的自治监督官吏，第一是内政部长，第二是各省政厅长，第三是各县县长，此种官吏，均负筹划和促进人民自治的责任。……曩者各省行政长官，多由军事长官推荐，各县行政长官，多由有力者交委，各省行政，为承上启下之枢纽，既无相当的学识与经验，必无施行的计划与能力，即有少数才学兼备者，也多受环境牵制，无能发展。于是各县行政长官，佥以官的进退，不在成绩的优劣，而在后援的强弱，后援强者，作奸犯科，肆无忌惮；后援弱者，因循敷衍，苟且求全。官吏与人民，显分征服者被征服者两种阶级。官以民为鱼肉，民视官如虎狼，乌得不官从商化，政以贿成？所有地方自治行政，不是利用土劣，即是借重流氓，中家之家，迁居都市，敦品之士，逃避他乡，人民求安不得，遑言自治。”[1]（61-62页）这是一般有识之士对自治监督、指导人员存在弊病的典型认识。
官方对此也不否认。第二次全国内政会议报告书明确指出：“监督与指导之人才不尽适也。自治之推行，端赖办理自治人员之指导与扶助，故办理自治人员必须与人民发生密切之关系，以谋人民公共之福利为前提。但近年以来，办理自治人员不明此意，为县长者，不谋自治事业之发展，惟责成自治机关以募公债、征捐税、办兵差、查人口等事务。至于各省所办之区长训练所毕业学员，因其年力甚低，经验不富，初未能获得地方之信任，即分派各县充任区长，故少有能尽职者，大多数之区长，只尽承转公文之责任，不能尽‘协助人民筹备自治’之功能。”
对于自治人员本身存在的问题，赵如珩于1933年还作了如下补充。他说：“自治人员未有实施之决心，自治工作与现在的行政工作同样的在敷衍，在贪懒，只是藉此工作而解决个人之失业或生活，绝对不肯向自治事业去求建设或进展；即使自治人员稍肯负责，但仅做机械式的外表工作，而不能激起人民对于自治的趣味并启发其动机。”[1]（27页）此外，国民党要员陈立夫于1934年12月还指出：“（地方自治）而仍少所成就，其故固不只一端，而从事工作者缺少充分之知，当为一大原因。”[3]（3页）虽然陈氏此言的直接目的是向世人介绍冷俊人所著《地方自治述要》一书，但其言语中所流露出来的对当时从事地方自治的人员素质的不满，却是显而易见的。
当时人还认为：20年代末30年代前期地方自治成效不佳的原因，还在于国民党指导不力，未能促使民众与党员一致参加自治实际工作；并且党部与行政部门配合也不密切。
1933年5月18日，国民党第四届中央执行委员会第七十一次会议通过的决议指出：“查近年各级党部，对于地方自治之指导，多未重视，而各地党员及民众亦未一致参加工作，地方自治成绩之不良，此实为其最大原因。”[21]（163页）1935年1月2日，国民党第五次全国代表大会通过的议案指出：“地方党政当局，多欠密切联系，党部欲推行而不可能。如过去中央曾有地方党部筹设分会，以协助政府，推行自治，乃地方政府在积极方面不参加工作，在消极方面复以经费困难为辞而取漠视态度，结果该项组织，乃无形瓦解，毫无成就。即此一端，足证地方党政当局之未能密切联系，而影响于自治前途者甚大。”[18]
当时人还认为：人民的智识比较低，而党政机关又未作好宣传工作，也是自治成绩不佳的原因之一。赵如珩于1933年曾讲：“目下人民对于地方自治，虽有一部分近城市的民众觉得极其需要，而大多数的人不知所以……象从前广东办理田亩登记和最近江苏举行清理田赋的一类事情，都闯出许多乱子来，无非是：第一，乡人不知此事的好歹；第二，乡人的思想知识均很幼稚，分别不出那些新事业与他们有甚么厉害关系，换句话说，就是没有注意到宣传和训练人民的工夫。”[1]（53-55页）
20年代末30年代初，南京国民政府以孙中山的地方自治思想作为推行基层社会政治建设的理论指导有其必然性。其一，一个政权的建立和巩固往往需要以一种为当时各种主要势力所接受的冠冕堂皇的理论相号召，以统一思想，维持稳定。国民革命是以实现孙中山三民主义为奋斗目标的。南京国民政府形式上完成统一后，似乎国民革命已取得成功，这时，能消除（至少从表面上看来如此）国民党上层各派系之间矛盾并能使地方实力派不敢贸然反对的，也只有孙中山的主义。国民政府制定颁布的一系列地方自治法令法规直接以孙中山的地方自治思想为指导，并使他的某些笼统的主张具体化、系统化，且具有可操作性，便是这种逻辑的产物。以至后来国民政府在基层推行原本在专制政体下维护地方统治秩序的“保甲制度”（另文详）以及原本旨在加强对基层社会控制的“新县制”时，都贴上了孙中山“地方自治”的标签（注：参见拙文《20世纪40年代新县制下重庆地方自治的推行及其成效》，《四川师范大学学报》（社科版）2000年6期，人大报刊复印资料《中国现代史》2001年第6期；《试论20世纪40年代四川新县制下的基层民意机构》，《四川师范大学学报》（社科版）2001年5期，人大报刊复印资料《中国现代史》2002年第1期。）。其二，统治者的政权（或曰统治地位）高于主义。从来以孙中山正宗继承者自居的、以蒋介石为首的南京国民政府，敢于抛弃孙中山的“联俄、联共、扶助农工”三大政策，而始终大力推行“地方自治”，原因就在于地方自治有助于消除基层社会动荡因素，发展地方各项事业，巩固统治基础。
20年代末30年代初，南京国民政府为巩固统治所面临的主要目标是从形式上的统一向实际上的统一过渡，重心在军事和政治方面。经济上除依靠外援外，对内实际上采取的是“先取再取、后又不予”的办法。这种状况导致自治法规重视上层意志而忽视民众的实际经济需要（对农民来讲主要是土地的需要），官办或官督绅办而非民办，民众缺乏热情。故而，地方自治仍旧演绎为定章程、立机关、派人员、筹经费、人员虚掷经费的老套路而已。
收稿日期：2002-06-28
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