新一代双边自由贸易协定的比较与借鉴——以日新FTA、欧墨FTA为例,本文主要内容关键词为:新一代论文,为例论文,协定论文,日新论文,自由贸易论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:F文献标识号:A文章编号:1003-3947(2003)05-0085-06
加入WTO后,中国逐渐学会运用新的国际游戏规则。随着中国——东盟自由贸易区谈判启动,内地与香港更紧密经贸关系安排的顺利进展,以及中国一南非商签双边自由贸易协定的节奏加快,从此中国步入“后WTO时代”。回顾世界FTA的发展历程,疏理其内在的原因和特点,通过已有FTA文本的比较,无疑有助于中国适应经济全球化和区域一体化形势,并推动与有关国家地区进行FTA谈判的决策。这里,作者基于对新一代FTA的长期跟踪性观察和探索性研究,尝试进行较为全面的论述。
一、问题的提出
传统的自由贸易协定(FTA)是指两个或多个经济体为消除相互之间的贸易壁垒,促进货物贸易的自由流动而缔结的协定。早在全球多边贸易体制形成之前,就出现过双边贸易安排,如英国与英联邦国家之间及法国与其殖民地之间的一些特惠贸易安排。FTA的精神后来作为对最惠国待遇的例外被反映在1947年关贸总协定(GATT)第24条中。20世纪50年代至90年代中,以EFTA、NAFTA和APEC为标志的FTA势头如日中天,然而,1990年代后期,以信息通讯技术(ICT)为支撑的新经济,为生产销售的国际化注入了新的活力。电子商务、无纸贸易等新手段的运用使传统的国际贸易发生了显著的变化,大大提高了经济效率。在这种条件下,区域主义(regionalism)的方向发生了偏移。WTO成员的关注焦点转向了双边主义(bilateralism),其特点是两个经济体商签双边自由贸易协定(注:为了与传统的FTA相区别,又称新一代FTA。),它不是以某一个或几个FTA为标志,更不是地区贸易协定(RTA)。
中国进入后WTO时代以来,在新一代FTA方面取得了较大的进展。签署新一代FTA是我国多双边经贸关系的重要组成部分,但是从目前掌握的情况看,我国为签署新一代ETA决策服务的学术研究与实证研究严重缺乏,往往是政府决策在先,学术研究与可行性论证在后,科学依据不足。适应中国进入后WTO时代的新趋势,本文力图做些尝试,选择亚洲第一个新一代FTA(日本新加坡FTA)和欧盟墨西哥FTA为样本,通过回顾已有的学术文献,比较分析新一代FTA的产生原因和特点,为我国今后商签新一代FTA提供借鉴与启示。
二、相关文献
最近几年,有关FTA的文献如汗牛充栋,无论是学界还是政界,都对FTA进行了探讨,但它们中的多数没有认识到把国内与国际、政治与经济分开的方法所带来的问题。
在学界,在方法论上对FTA强调关税效应的静态分析。从经济效应看,FTA通过相互间关税和非关税措施的特惠安排,促进成员方有利自身的贸易转移,使成员方货物进入彼此市场的机会大为增加,从而促进成员方的贸易和生产规模进一步扩大;FTA推行的贸易和投资便利优惠措施,减少了相互间的投资障碍,降低投资成本,鼓励公平竞争,提高彼此的工业化程度与水平,发挥一体化市场的规模效益;FTA促进成员方技术和人才流动,弥补各自技术和管理人才的不足,提高彼此的科技水平,增强成员方的经济和社会综合发展能力等。
在政界,FTA利弊的争论此起彼伏。支持者认为,FTA将消除各国间贸易和投资壁垒,促进贸易自由化,加强WTO功能及其多边规则,从而有利于各国经济发展。特别是在消除壁垒、实施投资管理及市场监管等方面,FTA要比繁琐的WTO谈判快得多。反对者认为,在多边谈判中提出双边安排是偏离主题的危险行为,无助于实现贸易自由化。双边主义会扭曲市场、滋生官僚主义、增加成本并将世界分割成对立的经济区。WTO现任总干事素帕猜就持此观点,他在2002年的悉尼部长级峰会上曾警告区域主义正在抬头,提醒各成员“通过歧视第三方来创建复杂的贸易体系网络,将会增加全球贸易体系的系统性风险”。美国紧急贸易委员会负责人卡尔曼·科恩认为,“FTA是一把双刃剑,一方面提供了贸易和投资不断扩大的前景,另一方面各协定间的差异有可能使贸易环境恶化。”
三、新一代FTA兴起的原因
当前,通过缔结双边自由贸易协定推进一国或地区的经济贸易增长,已成为当今国际经贸发展的重要趋势。笔者认为,新一代FTA的蓬勃兴起,主要有以下几个方面的原因:
“双边”胜“多边”。20世纪90年代初期,一些人提倡自由贸易和取消管制,认为经济全球化将发达国家和发展中国家的经济连在一起,使高技术集中的国家和低技术集中的国家能各自发挥优势,共同促进全球经济繁荣。但实践证明,这种做法降低了工人的收入,现行经济全球化模式孕育着风险。经济全球化已把世界分成生产和消费两大块,一块是以美国为首的消费基地;一块是出口导向型生产基地。研究表明,美国的大量进口几乎支撑了全球经济的增长。多年来,美国依仗美元是世界货币的优势,向外国大量借贷,弥补贸易亏空。但一旦国际社会担心美国无力偿还不断增加的巨额债务,不愿再借钱给美国,一场危机就会到来。像目前这样的经济全球化不可能持久。美国可能要单方面结束这种竞赛,实行经济民族主义。最明显的迹象是,多边贸易体系自乌拉圭回合结束以来无所作为,2002年3月美国发起201钢铁保障措施案以及由此产生的世界波及效应和以美国为主导的WTO启动多哈新一轮贸易谈判不断受挫,WTO成员期待从多边贸易自由化中进一步获得经济及贸易利益的理想变得渺茫。美国放弃了反对区域主义的立场,转向参与和主导地区自由贸易协定,以获取更多的经济和政治利益。加之,两个国家(如日本—新加坡)或地区(如欧盟—墨西哥)的经济联系相对较为紧密,易于形成较为合理的协作体系,贸易自由化范围相对较小并易于推进,各国便纷纷转向双边经济合作。
对外经济战略调整。在现代科技发展推动下,受生产力的快速发展及利益的驱动,一些国家进行新的战略调整,以拓展发展空间,获取更大的利益。如对双边FTA有长期抵触情绪的日本,其经济财政咨询会议于2002年5月制定了《日本经济活性化六大战略》,明确提出要以缔结FTA来适应全球化迅速发展的新形势。以此为基础,日本外务省2002年10月12日制定了《日本FTA战略》,正式提出日本对FTA基本立场、谈判和签署FTA的基本原则、选择主要谈判对象的原则及具体标准和FTA战略的重点,表明了日本对自由贸易协定的基本态度和谈判国的先后顺序。
经济示范作用。FTA的建立和发展的确对区域乃至全球的经济产生了重要影响。FTA内部贸易壁垒的逐步消除,促进生产要素的自由流动,资源的配置和利用更趋合理,规模经济效益进一步提高。在以发达国家为主建立的FTA中,由于科学技术的发明国及主要使用者都集中在发达国家,其对科学技术的吸纳能力巨大,势必造成资金和技术的流向是发达国家→区内的发展中国家→区外发展中国家。为了分享FTA的利益,FTA以外的国家都在积极寻求与其开展合作,墨西哥就是这方面的例子。欧墨FTA的条款并不只注重商品贸易的自由化,还在服务、技术、投资等更广泛的领域促进贸易和交流,带来了劳动生产率提高和资本的累积效果:因双方贸易的增加而扩大了国内市场的市场扩大效果;因进口、引进外资的增加而活跃了国内市场的促进竞争效果;因新一代FTA的建立,双方更容易相互交流或导入先进经营方法和技术的扩散效果;为缔结新一代FTA而进行交涉时,双方因彼此间相互钳制和逼迫而放松国内限制,甚至改革国内制度的制度革新效果;因劳动生产率的提高经济成长增添魅力,而刺激来自双方或之外的投资增加的资本累积效果(钟乃仪,2003)。
政治因素考虑。第二次世界大战后,美国做出了一系列大胆的政治、经济和军事安排,把以前的敌人变成了自己的盟友,为地缘政治时代的胜利打下了基础。“9·11”事件标志着地缘政治时代的结束和全球化政治时代的开始(注:见伊沃·达尔德和詹姆斯·林赛在《布鲁金斯评论》季刊2003年冬季号上的撰文。)。全球化带来的问题的实质不仅限制了美国的势力范围并迫使各国进行国际合作,同时也改变了实力本身的性质。当今的力量是以一种类似于复杂的三维棋盘的模式在各国间分配的。第一层是军事力量,第二层是经济力量,第三层是跨国关系,这种力量分配基本上超越了政府控制,变得更加分散。这是非政府角色的领域——从跨国公司和短期资本经营者到恐怖组织、犯罪团伙,再到非政府组织和国际媒体。当一个国家处于一种三维游戏中时,如果只把注意力集中在国家间的军事棋盘上,而忽略其他的棋盘和它们之间的垂直关系,那么就要失败。所以,各国政府热衷于双边贸易谈判部分是出于政治上的动机,目的是扩展区域间的合作或希望通过建立经济纽带来加强国与国之间的政治联系,进而提高本国在WTO多边谈判中的地位,进而利用新一代FTA作为跳板来胁迫其他国家或地区达成宏大的区域和全球贸易协议。新加坡作为世界最开放的市场,并没有什么需要消除的贸易障碍。恐惧和不安全感是促使新加坡与别国签署FTA的主要因素。日本则想通过与新加坡达成FTA,检验自己能否被东南亚国家从“政治上接受”,因为二战使日本不能被这个地区的国家所信任,而欧盟长期将FTA作为外交政策替代品。
四、新一代FTA的特点
总的来看,多边主义向区域主义特别是向双边主义转变的世界性发展趋势,表明贸易自由化已推进到一新的阶段。传统FTA以撤消关税的效果为中心,主要偏重于货物贸易的自由化。此外,传统FTA选择参加国时往往以地理位置接近,经济发展阶段相似等为基准。而新一代FTA则越来越重视投资效果及促进国内政策改革的效果,同时现在人们开始对新一代FTA在促进自由化方面发挥的作用予以高度评价。新一代FTA常常是只要双方都有自由化的意愿,便不在乎上述的条件和基准。从表面上看,似乎区域主义(传统FTA)是对多边主义(GATT/WTO)的“反动”。而双边主义(新一代FTA)是对区域主义(传统FTA)的更加“反动”。实际上,笔者认为,无论是传统FTA还是新一代FTA,都不会阻碍世界范围内的贸易自由化的推动,反而会因与多边主义的互补性有助于多边主义的早期实现。
下面,通过与多边主义、区域主义的比较,让我们更系统深入地评价新一代FTA的主要特征。从促进自由化的角度说,新一代FTA体现的特点主要有:
新一代FTA体现了快(speed)的特点。在传统FTA谈判中由于双方都很谨慎,所以花费大量的时间,而在缔结新一代FTA方面,只要缔约国愿意,随时都可以签署协定。如众所周知日本政府和动作向来迟缓,但是在签署日本—新加坡新时代经济伙伴合作协定问题上,1999年12月双方提出,仅过了两年多就签署了协定,并于2002年11月30日正式生效。
新一代FTA体现了范围大(scope)的特点。新一代FTA虽然以货物和服务贸易的自由化为中心,但它还可以加进除此之外的各种内容。WTO拥有强有力的解决纠纷的手段,因此在贯彻政策方面具有强制力,但是另一方面,也正因为如此,也有越来越多的国家对WTO的限制范围扩大持慎重态度。相比之下,只要新一代FTA缔约方达成协议,就可以在其中加进各种内容。新一代FTA包含着WTO没有包括的投资、竞争、劳务、环境、经济合作等等敏感领域的各种内容,已经成为WTO多边贸易自由化,以及进行更深入的经济统一的试验场。如在日新FTA下,内容涵盖面非常广泛,突破了传统货物和服务贸易的范围(见表1)。
新一代FTA体现了可持续缔结(sequencing)的特点。与传统FTA不同,新一代FTA还可以与别的不同对象国在合适的时期签订协定。因为它有这样的性质,所以,现在许多国家如智利、墨西哥以新一代FTA作为网络的联结点,积极展开FTA外交。以智利为例,截至今年2月份,智利已经与21个国家签署或达成了新一代FTA,与加拿大、墨西哥、萨尔瓦多、哥斯达黎加和欧盟签署的FTA已生效,今年与美国和韩国分别达成了FTA框架协议,智利政府还与委内瑞拉、哥伦比亚、秘鲁、玻利维亚、厄瓜多尔、阿根廷、巴西、巴拉圭和乌拉圭等9国分别签署了FTA,并均已生效。与“欧洲自由贸易联盟”的FTA估计上半年可以达成,今年初智利政府又启动与印度、新加坡以及新西兰的FTA谈判。
表1 日本—新加坡新时代经济伙伴关系协定的主要内容
贸易自由化和便利化经济伙伴关系与合作
1.货物贸易(关税削减,从日本进口到新
1.金融服务(通过双方共享信息提升规则
加坡的商品全部免除关税,从新加坡进口
制定,便利包括资本市场的金融市场发展,
到日本的商品约94%免除关税,双边保障改进金融市场结构等)
措施的引入等)
2.原产地规则(防止从第三国进入等) 2.信息通讯技术(ICT的分布,创造有利
于电子商务发展的环境,在技术标准方面
进行合作,保护私人信息,缩小数字鸿
沟,便利电子证书的确认程序)
3.海关程序(通过交换信息简化双方海关3.科学技术(在生命科学、环保和先进技
程序,以国际标准协调等)术等方面促进双方合作研究与发展)
4.无纸贸易(合作推动电子文件和与贸易4.人力资源开发(促进学生、学者和政府
有关的单证使用)官员的交流等)
5.服务贸易(比GATS范围更广的自由化,5.贸易与投资促进(在提升私人企业投资
延伸GATS的受益范围)方面共同行动和交换信息等)
6.投资(确保国民待遇,禁止有碍投资的6.中小企业(协同促进双方中小企业的活
措施,保护投资和投资者,建立投资争端动与便利化)
解决机制等)
7.自然人流动(便利为商务目的的自然人7.广播(通过交换信息与共享,提升广播
流动,相互承认专业资格等) 领域的合作)
8.知识产权(在新加坡便利专利申请,促8.旅游(在推介旅游方面交换信息,推动
进双边信息交换等) 旅游人数增长等)
9.政府采购(除建筑服务外,降低受制于
WTO政府采购协议项下的政府采购价值门槛)
10.竞争(为了控制反竞争活动,在竞争部
门之间加强合作)
资料来源:根据日本外务省有关资料整理而成。
新一代FTA体现了“从能做的地方做起”的特点。传统FTA的缔结,往往从国内政治经济出发,把FTA同国内政策改革联系起来考虑,把推进国内的结构改革和政策改革作为主要动机。而新一代FTA对国内经济的调整限制在最低限度,双方先不争论新一代FTA的经济效果以及缔结新一代FTA后双方收益大小和贸易收支变化等,而是强调双方达成的协议优先。如日新FTA的签署,在内容上遇到最大的障碍就是日本农业的国内保护问题。日本农业由于经营规模小,生产成本高,日本农产品没有国际竞争力,多年来一直依靠政府的补助金和贸易保护。日本的农产品平均关税为64.9%,大大高于美国的10.9%和欧盟的15.7%。农业落后在很大程度上拖了日本贸易自由化的后腿,日本在与新加坡的农产品谈判中一直处于被动不利地位。由于自民党农水贸易调查会等“农林族”的阻挠,日本在农产品自由化方面一直没有做出实质性的让步。但是,新加坡几乎不对日本出口农产品,没有介意日本的顽固立场,双方绕过农业及农产品问题顺利签署了协定。
新一代FTA为处理与多边主义的关系积累了新的经验。一个不争的事实是,传统FTA造成了协定内外WTO成员贸易待遇的不公平,在一定程度上形成了贸易保护主义,从而与WTO多边主义的非歧视原则相背离,更有些传统FTA包含明显违背WTO有关规则的内容。如美加FTA第104条款规定,“除本协定另有声明以外,本协定项下的权利与义务优先于GATT下的权利与义务。”这无疑是将传统FTA凌驾于GATT/WTO的多边主义之上。新一代FTA在创建过程中力求妥善处理FTA双边主义与WTO多边主义的关系,为两者在共存共生中走向自由贸易的目标积累了新的经验。这表现在:新一代FTA双方一再强调必须在WTO多边贸易体制框架内逐步设立,促使双方以WTO成员的特殊身份签署协定,如欧墨过渡性FTA第2条规定,双方在货物贸易方面的关税和非关税壁垒的自由化,遵循1994年关税与贸易总协定第24条。不仅如此,新一代FTA承诺开放的程度还超越了WTO成员国之间的协议范围。如日新FTA规定,双方承诺的免税产品比例分别提高到94%和100%,而WTO规定日本和新加坡所承诺的免税产品比例分别为34%和70%。
五、借鉴与启示
据WTO统计,绝大多数成员都参加了一个以上的新一代FTA。在后WTO时代,签署新一代FTA对中国来说还是较为陌生的。那么,新一代FTA对中国有哪些借鉴意义呢?
首先,由等待观望变为积极倡导,制定中国的FTA战略,正式提出对FTA基本立场、谈判策略和签署FTA的基本原则、选择主要谈判对象的原则及具体标准和FTA战略的重点。制定FTA战略在整体外贸中的基本定位,并以此为出发点确定政策取向和尺度。
其次,积极参与强化FTA双边贸易的活动,同时采取平等务实的政策取向,以谋求互惠为基本目的,不宜过早体现出主导区域合作的特点,这在“10+1”谈判中尤为重要。
第三,对内清理与WTO不相称的规则的同时,要积极协助企业进行改革与改造,为其参与国际市场竞争提供更好的条件与支持。同时要大力发展与国际贸易相关的真正有能力的中介组织,处理好WTO与双边FTA的关系。
第四,成立专家研究小组,吸收政府、大学和产业界的专家学者参加有关FTA的研究,与相关国家适时展开双边谈判磋商,逐步扩大共识,推动双边贸易与投资发展。