我国实施可持续扶贫战略研究，本文主要内容关键词为：可持续论文,战略研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F061.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1006-7426[2002]05-002-04
20世纪80年代中期以后，我国全面加强了扶贫工作，先后经历了救济式扶贫、区域开发式扶贫、扶贫到户等不同发展阶段，扶贫攻坚取得了极其显著的成效。但迄今为止，我国的扶贫攻坚主要存在两个方面的基本缺陷：一是在扶贫开发中缺乏贫困农户的主动参与，未能形成追求长期利益的运行机制。二是缺乏对资源可持续利用和环境保护的自觉关注，在扶贫攻坚取得重大进展的同时，可持续发展能力的提高始终是一个极为薄弱的方面。因此，立足贫困地区实际，在对我国扶贫攻坚的历史进程进行深入的宏观分析基础上，以可持续发展观为基本指导思想和发展目标，对扶贫攻坚战略进行重大调整，是一项极为紧迫的任务，具有重大现实意义。
一、我国扶贫开发的历史回顾与评价
从发展的角度分析，我国扶贫开发经历了救济式扶贫、区域开发式扶贫和扶贫到户三个历史阶段。
（一）救济式扶贫阶段。20世纪80年代初期的扶贫主要是一种道义性的、慈善性的救济行为，政府直接通过各基层政府把生活所需的粮食、衣物等物资或现金分配给贫困农户，帮助贫困人口渡过生存难关，这种“输血”式的扶贫模式是通过政府的财政转移支付实现的，主要用于生活救济。救济式扶贫的主要形式是物质扶贫，即扶贫主体运用一定的物质资料（主要是各种生产和生活资料，如粮、衣、化肥等）帮助、支持扶贫客体开展生产和经济活动以摆脱贫困的一种方式。因而这一阶段针对全国农村普遍贫困状况而展开的救济式扶贫活动，从总体上看符合当时贫困人口广、贫困程度深的状况，有效地满足了贫困人口的实际需要，缓解了生存危机，对特困户和特困人口尤其重要。
（二）区域开发式扶贫阶段。20世纪80年代中期，中央政府根据当时的贫困特点，制定了新的扶贫政策，并在1986年正式成立国务院贫困地区开发领导小组，从此开始了全国范围内有计划、有目的的扶贫工作。各地方政府，尤其是贫困地区政府，也积极制定了自己的经济发展计划，增强扶贫济困的能力。与此同时，积极争取沿海发达省的市、县来对口帮扶，开始重视动员全社会扶贫力量，参与主要针对贫困地区区域发展的扶贫活动。政府在强化扶贫职能的同时，也注意吸引中介组织积极参与扶贫工作。但值得注意的是，原有扶贫组织制度缺陷并没有得到根本改善，扶贫工作的效率仍然很低，其主要缺陷表现在几个方面：(1)政府并没有真正从计划体制中摆脱出来，政府对扶贫工作仍然管得过多过死，扶贫的主体不够清晰；(2)中介组织由于传统体制的缺陷和追逐利润的需要，也并没有发挥扶贫的真正作用；(3)强调贫困人口的参与更多的是口号，而不是行动，农户的人力资源潜力挖掘不够，群众的参与程度仍然很低，自我发展能力仍然很弱；(4)扶贫资金被不适当地使用，缺乏效益，扶贫项目脱离当地实情的现象依然严重，对贫困人口进行技术、技能的培训也不能满足当地实际的需要，有些扶贫项目的开发和实施甚至是以破坏资源环境为代价的；(5)缺乏对扶贫工作监督的约束机制，扶贫工作中出现的违法违纪现象时有发生；(6)扶贫项目仍然不能覆盖全部贫困人口，扶贫有吃“大锅饭”的现象，绝对贫困户成为“被人遗忘的角落”；(7)扶贫工作没能和市场机制实行很好的融合。
（三）扶贫到户阶段。20世纪90年代中期以后，我国扶贫战略发生了重大转折，提出了以“扶贫到户为主”的扶贫方案，立足于将扶贫资源及其产生的效益尽可能都流向扶贫的目标人群。直接扶贫到户能够保证扶贫的微观效益和公平性，使得扶贫项目真正为贫困农户服务，其产生的效益外流少，从而克服了其他扶贫模式下“难以保证每户贫困农户都能受益”的缺陷和不足，有利于获取贫困农户的认同，体现“扶真贫，真扶贫”的扶贫原则。但直接扶贫到户在强调公平性的同时，又相对忽视了贫困环境改善的重要性。另外，在对贫困户进行帮助的时候，仍然忽视了调动贫困农户自身的主观能动性，没能做到农户的真正参与，农户仍然是扶贫项目的被动接受者。
我国扶贫开发在经历以上三个历史阶段后，扶贫工作已取得了很大进展，贫困人口大幅度减少。统计资料表明，我国农村的绝对贫困人口已从1986年的1.25亿人减少到1994年的8000万人，2001年进一步减少至3000万人，取得了突破性的成就。但必须清醒地认识到，现有的3000万贫困人口大都住在地理条件最为恶劣的地区，其共同特征是地域偏远、交通不便、生态恶化、商品经济不发达、自然经济的封闭格局没有打破、社会发展缓慢、文化教育落后、人畜饮水困难、生产、生活条件恶劣。面对这样困难的环境条件，扶贫任务十分艰巨。
二、我国农村扶贫攻坚面临的矛盾与困难
（一）贫困农户发展能力提高的问题。我国农村的贫困是自然资源的贫困、社会资源的贫困和文化的贫困相互交织在一起。过去实施的救济式扶贫、区域性扶贫和直接扶贫到户，尽管每一阶段都在吸收农户参与，在培养农户能力方面有所进步，但并未真正解决农户自身的发展能力问题。扶贫工作一直都是以“输血型”为主，而“造血”能力不足。1994年我国扶贫进入攻坚阶段以来，更加强调了开发式扶贫和科技扶贫，这对缓解贫困确实起到了很好的作用，但由于现有贫困地区偏僻、封闭的自然地理环境，加上长期以来形成的观念障碍，贫困农户并没有走上自我发展的道路。这种现象在具体项目中主要体现在农户对扶贫项目和科技吸收能力相当低，在科技人员撤走后，又不得不“弃新图旧”。具体来说，造成贫困农户发展能力不足的原因在以下三个方面：一是由于农民文化素质低，对科技文化的吸收能力差，不能适应现代科学技术应用的需要；二是由于长期救济式扶贫的实施，助长了部分地区干部和农户“等靠要”的思想，使他们形成了依赖心理；三是扶贫工作始终没有把贫困人口放在主要的地位，把贫困农户的积极参与当作扶贫工作首要的任务来抓，只是把贫困农户当作被动扶持的对象，从而不能充分发挥农户主动脱贫的能动性。
（二）资源可持续利用问题。贫困地区在迫切追求经济发展，尽早摆脱贫困的主导思想支配下，常常出现的一个问题是不能正确处理好资源开发与环境保护的关系，从而使经济增长建立在资源浪费和环境破坏的基础上。贫困地区的环境恶化通常又表现为两种类型：一是贫困导致的环境恶化，主要是为解决温饱过度垦殖所造成；二是盲目追求快速经济增长，进行耗竭性资源开发所造成的环境恶化。就总体而言，我国扶贫攻坚中对自然资源的破坏式开发利用的矛盾是十分尖锐的，已经带来的后果和潜在后果也极为严重。具体分析，这种状况的产生主要缘于几个方面的原因：第一，一些扶贫开发项目往往对自然资源采取无价或廉价开发利用，只重短期利益，而不从长远利益出发，忽视资源和生态价值，甚至对资源采取掠夺式的开发；第二，很多情况下，从事扶贫开发项目的往往是外来企业，它们只考虑自身的经济效益，而不考虑企业对当地造成的不良外部作用。第三，当地政府和农户均从自身利益出发利用自然资源，政府只考虑财政收入的增加，农户只考虑自身生活需要和收入的增加，都没有考虑如何走持续发展的道路来最终解决贫困问题。
（三）可持续的支持体系建立问题。导致贫困地区返贫率高，不能持久脱贫的重要原因是没有稳定而持续的技术支持，缺乏足够的用于扶贫开发的资金。一方面，贫困地区财政困难、面向农户的金融服务尤其薄弱，政府没有能力对资源进行科学合理利用，不能保证对农户进行足够的技术培训，农户也不能及时得到自身发展所需要的资金；另一方面，政府自身也忽视农业科技队伍的建设，对贫困地区迫切所需的技术缺乏了解，往往是技术跟着项目走，而项目又是跟着效益走，结果常常是技术脱离当地实际，一旦项目撤走，农户所掌握的技术毫无用处，农户只能回到原先的贫困状态。
（四）微观组织制度创新滞后问题。尽管我国扶贫工作在组织制度创新方一面取得了一些重要成果，但长期以来微观组织制度创新的滞后，给我国扶贫开发带来了很大影响。这种组织制创新的落后主要表现在以下几个方面：1.扶贫项目过分强调政府的参与，甚至包办，缺乏必要的中介组织参与扶贫。市场经济条件下，政府成为微观项目的具体操作者，混淆了“裁判员”和“运动员”的关系，必然使政府将扶贫资金当作自己可动用的财力来源，容易带来扶贫资金的非项目化渗漏，甚至挪作他用，造成扶贫资金总量减少或延迟到位，降低扶贫效果。政府以行政手段全过程干预扶贫项目，还会削弱中介组织在扶贫中的作用，降低扶贫项目的多样性和竞争性，加重政府的工作负担，不可避免地带来扶贫工作的效率低下。2.扶贫过程中没有把贫困人口当作扶贫中最重要的力量看待，而是把他们当作被动的接受者，农户参与程度低。一是在基层政府组织的扶贫项目中，贫困农户只能完全被动地由政府决定参与某一环节，成为单纯的项目实施者。二是在采取“公司＋农户”的扶贫方式中，农户往往成为单纯的劳动者，参与的主动性和积极性非常低。3.忽视农村妇女参与反贫困的重用意义和作用。在贫困人口中，妇女贫困问题尤为突出。她们承担着繁重的家务劳动和一半以上的农活，劳动保护条件很差，受教育的机会相对较少，成为贫困人口中的弱势群体。但长期以来重男轻女的观念忽视了妇女在扶贫中的重要意义和作用，使妇女未能享受扶贫项目带给她们的机遇，也使得扶贫工作未能覆盖所有贫困个体。4.未能建立有效的贫困识别制度，不能将扶贫对象真正锁定在真正的贫困农户，产生扶贫效益的转移。尽管在扶贫攻坚阶段强调将扶贫资金和扶贫项目瞄准贫困个体，但实际执行过程中，仍然根据过去人均化的贫困线划分标准来确定贫困县和贫困乡，从而遗漏了许多贫困人口。
三、可持续扶贫战略的基本选择
立足我国扶贫攻坚的现实，必须对扶贫战略进行重大调整，以可持续发展作为扶贫开发的基本指导思想和发展目标，进行扶贫攻坚的模式创新，力求实现新的突破。
（一）可持续发展既是扶贫开发的指导思想，也是扶贫开发要追求的目标
可持续发展是经济加速增长条件下人口、资源、环境等重大危机日益加深的双重背景下产生的一种新的发展观，是人类社会对传统经济发展战略进行反思基础上形成的新的发展选择。1987年，联合国世界环境与发展委员会(WECD)发表《我们共同的未来》的报告。在此报告中，可持续发展被定义为：可持续发展是指既能满足当代人们需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展道路。进入90年代以后，可持续发展已成为经济学和社会学领域中的重要范畴。在制定发展战略时，追求可持续发展已经成为国际社会的一个潮流。可持续发展作为世界各国的一项共同的行为准则已为人们所共识。因此，我国贫困地区的扶贫开发工作应以可持续发展为基本的指导思想。一方面贫困地区的扶贫开发工作，其宗旨即在于通过各种扶贫行动使贫困人口从根本上摆脱贫困，踏上富裕文明的发展之路，这本身就包含了贫困地区实现可持续发展的内涵。多年来，各地经常出现的贫困地区脱贫后又返贫，在一定意义上正是扶贫开发工作未能有效贯彻可持续发展战略思想的结果；另一方面，贫困地区要想真正摆脱贫困，彻底走出贫困循环的怪圈，也只有以可持续发展为指导思想和追求目标。贫困地区通过制定和实施可持续发展战略和措施，在开发利用资源的过程中，高度注重人口控制及资源和环境的保护，避免出现对资源的破坏性、掠夺式利用等行为，从而实现人口、资源与环境以及经济、社会和生态的协调发展，只有这样，贫困地区的扶贫开发工作才是科学的、合理的、有效的，贫困地区的脱贫致富也才能得以持续、稳定的推进和发展。从这个意义上讲，可持续发展不仅是扶贫开发的指导思想，而且也是扶贫开发所要追求的基本目标。
可持续发展不仅是经济问题，也不仅是社会问题和生态问题，更重要的在于可持续发展是经济、社会、生态三者相互影响的结合体。因此，可持续发展的目标模式可以概括为有机联系的三个方面：经济可持续发展、社会可持续发展和生态可持续发展。
1.经济可持续发展。只有保持快速的经济增长，并逐步改善发展质量，才能满足贫困人口日益增长的物质文化需求，才有可能不断消除贫困，人民生活水平才会逐步提高，并且提供必要的能力和条件，支持其它方面的发展。
2.社会可持续发展。这是人类社会发展的终极目标。它要求控制人口数量，提高人口素质，改善人口结构；发展科学技术，大力发展教育，加强文化建设；提高人民生活质量，引导人们适度消费；促进精神文明建设，实现社会长治久安；推动政治体制改革，促进社会公平发展；实现民主管理，发动公众参与。
3.生态可持续发展。生态可持续发展水平的高低，一方面取决于生态资源存量的大小，另一方面受到生态环境变化及幅度的影响。为此，必须保护整个生命支撑系统和生态系统的完整性，保护生物多样性；解决水土流失、荒漠化等重大生态环境问题；保护自然资源，保持资源的可持续供给能力；预防和控制环境破坏和污染，积极治理和修复已遭破坏和污染的环境等。
从根本上看，可持续扶贫是可持续发展观念在扶贫工作中的具体体现，也是可持续发展观的内在要求。
可持续扶贫战略根据可持续发展观的内涵，基于克服以往各种扶贫战略缺陷，试图探索一种贫困地区长期健康稳定发展的模式。从总体上讲，可持续扶贫开发应当理解为：通过设计有效的扶贫政策和科学的扶贫制度，调整技术变革方向，合理开发利用自然资源，大力开发劳动力资源，促进现实经济增长、农民收入水平提高与未来地区发展机会和空间的协调，使贫困者能够独立自主地使自己生活状况不断改善；贫困者的脱贫致富不会削弱其他人或后代人发展所需的外部条件。
可持续扶贫的宗旨是使贫困户在自立的基础上走上良性发展的道路，可持续扶贫不仅需要扶贫对象自身知识、文化能力的提高，而且需要扶贫对象处理好自身与处界环境（如人与自然界、人与社会等）的协调发展。以往的扶贫战略大都只是从某一角度出发，解决当时最需解决的贫困问题，尽管以往的扶贫战略能够取得短期内的成功，但是不能从根本上全面解决贫困的问题。可持续扶贫将扶贫工作看作是一个系统工程，以扶贫对象最终的独立发展为目的，充分考虑系统内各因素的特点，保证扶贫工作的科学性、合理性和有效性。
从本质上讲，新的可持续扶贫开发战略强调两个层次的有机统一，一是贫困区域的可持续发展，侧重扶贫的社会功能，帮助贫困者解决基本生存问题并建立持续发展的能力；二是实施手段的可持续性，重点解决扶贫项目的可持续发展。
值得指出的是，在贫困地区推进可持续发展战略不能简单照搬发达国家或地区的模式，必须立足自身资源利用水平低、农民收入水平低的现实条件，把提高生产力水平，增加农产品供给摆在首要地位。换言之，必须坚持发展优先和经济可持续性优先的基本原则，以牺牲发展为代价来换取资源保护和环境保护是非常不可取的。在实践中也是行不通的。从这一基本认识出发，我国贫困地区推进可持续发展战略必须坚持以下两个基本点。
第一，把人口数量控制和劳动力素质提高作为实现可持续发展的重要基础。
人口增长在我国较长时期内是一个难以逆转的趋势，人口的不断增长对农产品提出了巨大的需求，这对农业和整个经济的发展来说是一个沉重的压力。就贫困地区的具体情况看，人口压力大、区域人口承载量过大或超载等特征十分突出。此外，现有人口中文盲和半文盲人口的大量存在，既不利于人口的控制，也不利于资源的合理开发利用和科技进步。因此，严格控制贫困地区人口的增长，不断提高人口的质量和劳动力素质，是实现可持续发展的重要基础和前提条件。
第二，资源的可持续利用是贫困地区实现可持续发展的首要目标。
扶贫开发有多种目标，概括起来，其基本目标不外乎“使贫困人口脱贫致富，实现持续稳定发展”。但这一目标能否实现，关健还取决于能否得到资源和环境的强有力的支撑，即是否具有可持续利用的资源环境条件。如前所述，扶贫开发主要是对贫困地区自然资源的开发利用，在人均自然资源相对稀少的条件下，作为自然资源主要蕴藏地的贫困地区，如何保护、持续利用资源，无论对于贫困地区自身，还是对于国民经济的持续发展，其意义都不言而喻。多年来，贫困地区陷入被称为“贫困污染”的“越穷越垦，越垦越穷”的恶性循环，无不与贫困地区对资源的掠夺性、破坏性利用有关。因此，扶贫开发作为一项具有长远战略意义的行为，必须充分考虑资源的利用方向、利用方式、利用程度等，把资源开发利用同保护管理结合起来，特别是对可再生资源的开发利用不能超过资源的再生能力，以便资源能够得以持续利用。从这个意义上讲，资源可持续利用既是扶贫开发的基本要求，也是扶贫开发要达到的主要目标。
（二）建立政府支持背景下的农户参与式可持续扶贫模式
政府支持背景下的农户参与式可持续扶贫模式的内涵和特点：
政府支持背景下的农户参与式可持续扶贫模式指的是以政府为贫困农户脱贫致富创造良好的环境条件为基础，在扶贫中介的组织下，由贫困农户参与决策和执行扶贫行为活动，并形成激励与约束机制共存、实现资源开发与环境保护良性循环的一种扶贫方式的总称。简称为“政府＋中介组织＋贫困农户”扶贫模式。
这种扶贫模式的显著特点表现在两个方面：
第一，以政府支持为基础和重要条件。这种模式首先强调政府的支持，包括：第一，政策支持，主要是政府通过制定并实施一系列有利于贫困地区资源开发、生产发展、产品营销、资金融通、结构调整、人才和技术的引进以及生态环境保护等各方面的政策措施，为各个扶贫行为主体从事或参与扶贫工作创造条件；第二，基础设施建设支持。贫困地区的水、电、路、土壤改良、水利设施等主要由政府扶持建设；第三，基础教育支持，贫困地区的基础教育受到政府的特别支持。
第二，扶贫中介组织所进行的各种扶贫行为活动和扶贫开发项目均由贫困农户参与决策和执行。包括：扶贫项目的选择充分考虑所涉及贫困农户的意见和需求，贫困农户是扶贫的对象，但同时又是扶贫行为主体。
显而易见，政府支持背景下的农户参与式可持续扶贫模式能够把政府的支持作用同中介组织的管理作用、农户的积极响应和主动参与有机结合起来，共同推动贫困地区扶贫开发活动的持续进行。
四、实施可持续扶贫战略的政策措施
作为一种重大的制度创新形式，政府支持背景下的农户参式与式可持续扶贫模式必须有相应的政策调整作保障，实施以下重要的配套性政策措施。
（一）重构政府扶贫开发战略，切实转变政府扶贫职能。
如前所述，政府在扶贫工作中起着重要作用，我国目前贫困地区的扶贫工作在很大程度上仍属于政府主导型扶贫。但是，由于扶贫是一项复杂的社会行为，光靠政府显然是不行的，还必须充分调动社会各方面的力量。为此，必须彻底转变政府职能，改变过去那种无所不包的扶贫行为，一是着力加强贫困地区基础设施建设；二是创造良好的环境条件（包括政策环境、法制环境、文化环境、生态环境等）；三是制定各种优惠政策（信贷、税收、贸易等政策）、提供专项扶贫信贷资金、人力和物力的配套支持等；四是从宏观的高度对各种扶贫项目的选择、扶贫资金的投放、产品的生产和流通、生态环境的保护等方面进行调节、引导和监管控制，以避免重复建设、盲目投资及资金的浪费性使用、对资源和环境的破坏式开发。
（二）构建“以农为主”的扶贫开发支持计划。
由于交通、技术、人才等条件的制约，在贫困地区选择农业及其加工项目具有明显的优势：一是除极个别地区外，农业资源都比较丰富，不乏发展收益较高的特色农业的条件；二是投资量小，有一定启动资金就能运行；三是家家户户都能参与，受益覆盖面广；四是风险低，成功率高；五是城乡都有广阔的市场。因此贫困地区应把提高粮食人均占有量，尽快解决群众吃饭问题放在重要位置，并在此基础上充分利用当地资源，面向市场需求，积极发展以种养业为主的多种经营，大力发展农产品加工业，是一条行之有效的脱贫路子。
（三）实施直接面向贫困者的扶贫行动计划。
1.制定以贫困农户为主要对象的“以工代赈”计划。扶贫实践已经证明，“以工代赈”是一项重要的扶贫举措，它在改善贫困地区的基础设施和提高贫困人口的收入水平两方面发挥着重要作用。但传统的“以工代赈”计划往往以区域为对象，着眼于贫困地区基础条件的改变，并未把贫困人口作为主要支持对象。因此，应当制定以贫困农户为主要对象的“以工代赈”计划，真正让贫困农户参与“以工代赈”建设项目，使贫困地区和特困人口能够从中获得最大的利益，充分发挥以工代赈工程的扶贫功效。
2.构筑“贫困妇女援助计划”。在贫困地区，妇女的贫困状况尤为突出，贫困地区能否实施专门针对妇女的援助计划，将影响到半数贫困人口的生活状况，而且还会影响到贫困家庭儿童的健康与成长。构筑“贫困妇女援助计划”的关键在于：一是把广大贫困妇女有效地组织起来，建立贫困妇女组织。二是政府应提供一定的援助资金作为该计划的启动资金。
3.有组织地引导贫困地区的劳务输出。贫困地区的地理环境和资源条件所形成的限制因素，决定了经济发展的道路将是漫长的，发展的成本也十分高昂。随着整个国民经济的发展，有组织的将资源条件十分恶劣，农业和非农就业机会都很有限的贫困地区的剩余劳动力转移到劳动力相对不足且较为发达的地区，有效减轻贫困地区的资源负荷，将是迅速改善这部分贫困人口生活状况进而实现可持续发展的最有效途径。但由于最贫困人口长期生活在封闭的环境中，缺乏外出寻找工作所必需的知识和信息，更支付不起长距离迁移的费用，这种转移就需要政府的引导和必要的财政支持。
（四）推进扶贫组织制度创新。
扶贫组织是在扶贫活动中起重要调节和枢纽作用的机构、单位或集团。扶贫组织制度的创新，关键是要创造能构建以政府、企业和各种民间组织共同参与的多元扶贫主体，就现实而言，扶贫组织制度创新的重点，应当是在充分提高贫困农户参与度的基础上大力发展各种形式的扶贫合作组织，让贫困农户更主动地参与扶贫开发活动，以互助合作的方式寻找摆脱贫困的出路，同时通过提高组织化程度，有效增强对自身利益的保护能力。
（五）加快贫困地区农村社会服务制度化建设步伐，有效加大人力资本投资力度。
农村教育和医疗卫生是农村社会服务的主要内容，也是进行人力资本投资的重要方面。贫困者利用非农就业机会、新的农业技术和其他可能增加收入的机会的能力完全取决于他们的营养、健康和教育状况。通过社会服务来实现对贫困地区人力资本的开发，这在世界各国已被确认为缓解贫困工作取得成功的关键因素。然而，教育和卫生服务在中国的贫困地区仍然是十分薄弱的环节，10多年的扶贫工作并没有使这一状况发生根本性改变。因此，未来的扶贫开发政策必须更加重视基本的社会服务，从根本上增强贫困人口利用各种经济机会的能力。
1.建立和完善贫困地区基础教育制度。目前贫困地区家庭规模的增大，贫困人口健康状况的恶化，农业新技术推广率的下降，以及非农就业机会的减少都与过低的教育水平密切相关。值得注意的是，尽管贫困地区的教育状况在恶化，但地方政府却同时受到了巨大的财政压力，教育支出在大多数贫困县占到政府经常性支出的30～60%。由于贫困地区增加财政收入的前景有限，靠贫困地区的地方政府来筹集到足够的教育经费的可能性很小，连温饱问题都还没有解决的贫困家庭更没有可能解决孩子受教育所需要的经费。因此，中央政府和省级政府的直接干预是加强贫困地区的基础教育，解决贫困地区农民低教育状况，增强贫困者自身发展能力的唯一出路。
2.重构贫困地区的医疗卫生服务体系。医疗卫生服务是贫困地区又一薄弱环节，并导致贫困人口劳动能力的下降以及过高的发病率和死亡率，与教育一样，基本的医疗卫生服务靠贫困乡村自身的力量是很难提供的。农村合作医疗保险计划近期内在贫困地区也很难实行。中央和省级政府应增加对贫困地区基本医疗设施的经费补助，提供专项经费用于培训医务人员，增加医务人员的数量和提高他们的素质，建立和完善县、乡、村三级卫生网，加强免疫和地方病的控制，同时结合扶贫项目，改善贫困地区的卫生条件和饮水安全，为提高贫困地区人口素质，推进可持续发展创造好的条件。
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