振兴财政的税收思考，本文主要内容关键词为：税收论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前我国的财政困难出在财政运行机制本身，而并非国民经济运行状况的反映。财政运行机制的问题，又集中表现在税收的运行机制上。要实现党的十四届五中全会提出的“振兴国家财政”的目标，首先要振兴税收。本文仅就振兴税收提出几个值得思考的问题。
思考之一：振兴财政中的税收局限性
税收从产生之日起，就是国家强制地、无偿地取得财政收入的重要形式，是国家财政收入的主要来源。税收在振兴财政过程中的重要性可以摆出许多方面。它不仅体现在组织财政收入功能上，而且还体现在税收作为国家掌握的一个重要经济杠杆，按照公平与效率的原则，实现资源的优化配置，调节收入分配，促进经济的稳定与发展，以达到振兴财源，扩大税基，拓宽税收来源，振兴财政之目的等方面。
但是，用辩证的观点看问题，税收也不是万能的。在振兴财政中，税收也存在着一定的局限性。在特定时间、特定环境、特定情况下尤为如此。我们认识和理解税收的局限性，目的在于为了更好地运用税收手段振兴财政。
一、税收促进经济发展的局限性。加强财源建设，必须正确处理好税收与经济发展的关系。实践证明，税收在促进经济发展中，其调节力度和税率的设定，始终处于两难的境地，难以实现公平与效率的统一。一方面，为了满足财政需要，税率越高，税收总额越大则越好；另一方面，为了发展经济，则税率（税负）越低越好。如何设计适度税负，使之既兼顾到当前税收收入以振兴财政的需要，又兼顾到促进经济发展，扩大税基的需要，是税制建设的一大难题。政府为满足实现其职能的需要，必须使税收达到一定的规模，税负不能过低。但税率过高，税负加重，经济主体的活动受到限制，削弱工作和投资的积极性。最终会造成生产下降，缩小税基，减少税收收入。因此，在适度税负未得到合理设定的前提下，税收调节经济，促进经济发展的作用很难得以充分发挥。
二、税收筹集发展资金的局限性。就财政性发展资金的筹集而言，税收只是政府取得财政收入的重要手段之一，而绝非是唯一的手段。任何一个国家都还必须借助其它财政收入形式发挥筹集发展资金的重要补充作用。在我国，国有资产收益在筹集发展资金方面更有着税收所不能替代的作用。就税收本身而言，由于我国经济发展水平不高，企业经济效益差，居民收入水平也不高，决定了税收潜力不大，无疑也将大大地限制税收筹集发展资金的作用。
三、税收调节产业结构的局限性。从所周知税收具有调节产业结构的作用。但很少有人分析其调节的着力支点。其实，税收对产业结构的调节只能通过影响投资方向和投资规模来间接地发挥作用。而产生结构形成和调整的直接力量在于投资。投资才是调节产业结构的主要工具。只有税收政策与投资政策协调一致，相互配合，才能达到调节目标。一国的产业结构是长期对各部门、各行业的投资所形成的。税收对产生结构的调节主要是通过影响新增投资发挥作用，而对已经形成的投资存量则很难发挥调节使用。
四、税收优惠杠杆的局限性。利用税收优惠措施调节地区经济发展，要受到很多外部条件的制约。因为，一个地区便利的交通、完善的基础设施、政府部门的办事效率等因素，对吸引投资有着更为重要的作用。税收优惠措施只处于次要地位。只有在优化投资环境的前提下，税收优惠杠杆才能在促进地区经济发展中发挥较大的作用。另外，由于税收优惠措施对财政收入有直接影响，必然受该地区财政承受能力的制约。越是需要加快发展的经济不发达地区，其财政越紧张，税收优惠杠杆越难发挥作用。
五、税收调节收入分配的局限性。收入分配差距主要是在国民收入的生产及分配环节形成。而税收只是国家参与国民收入再分配的一种手段。因此，税收调节收入分配属于事后调节，只能在某种程度上缩小社会成员之间的贫富差距，而不可能完全消除不合理的差距。
思考之二：完善我国政府间税种划分格局以消除振兴财政的障碍
实行分税制的核心在于中央和地方进行相互独立的税收制度建设，目的在于建立并完善中央税制和地方税制。我国现行分税制财政体制在执行中已取得明显效果。但是，现行分税制的分税格局尚有诸多不尽完善之处，已成为分税制有效运作及经济体制改革不断深化的障碍，成为振兴财政的障碍。
一、现行分税制“你中有我，我中有你”，共享税比重过大，影响分级财政管理体制的建立。在现行分税制中，共享税几乎涉及现行税制中的所有主要税种，占据税收收入总规模的80%以上。除增值税和资源税划为共享税外，企业所得税、营业税、城建税等交叉于中央税和地方税体系之中，具有共享税性质。共享税比重过大，一是收入分成的旧体制痕迹明显存在，中央和地方的分配关系难以按分税制改革目标的要求进入规范、稳定的状态；二是可划归分税系的税种规模过小，使中央和地方税体系中各自的主体税种难以确立，难以形成相对独立的分级税收体系；三是中央和地方利益交叉领域过多，增加了税收征缴、分成、划转环节的运作费用，不利于提高效率。
二、在税种划分上未能考虑合理分税的要求，使一些税种难以充分发挥其应有的功能。在确定税种在中央和地方税系中的归属时，应该充分考虑不同税种的性质和功能。将侧重于对资源的区域间流动和全国性的宏观经济产生影响的税种，划为中央税；将具有明显区域性，并作为地方政府实现职能的重要手段的税种，划为地方税。例如，资源税的主要功能是调节区域间资源条件的客观差异，涉及到地区间物质利益及发展条件的协调，应划为中央税，由中央政府掌握。而现行分税制出于对资源区域利益保护的考虑，将除海洋石油资源税以外的所有资源税划归地方政府，使资源税功能处于无效状态，无法发挥其调节作用。又例如，城建税的功能是为加强城市建设，提高城市综合服务功能筹措资金。城建税毫无疑问应划为地方税，现行分税制在形式上已将城建税划为地方税，但又规定银行总行、铁路和保险总公司等部门缴纳的城建税仍上缴中央，实质上也成为共享税。这就相应缩小了地方城市建设的资金来源，不利于正常发挥城建税的功能，影响地方政府相关职能的正常实现。
三、现行分税制并没有减弱政府干预企业的势头，既有违于市场经济的一般规则，又不利于经济体制改革总体目标的实现。从财政方面来说，由于目前仍然实行基数返还政策，而直接干预企业，保证基数，防止扣减就成了地方政府的必然做法。从税收方面来说，仍按行政隶属关系划分企业所得税的归属，固化了本该逐渐淡化的政企关系，不利于政府职能的转换和企业市场主体人格的形成，并对旧体制下形成的地方保护主义倾向起了进一步强化的作用。
鉴于现行分税制中税种划分格局的缺陷，借鉴国际惯例，应对中央与地方的税种分布结构作如下调整：
第一，将增值税由税种式分税制改为分税源式分税制。增值税的收入规模为各税之首，并随着税制改革的深入，其征税范围的进一步扩大，规模将越来越大。因此，将增值税划为中央税或划为地方税都不可能，作为共享税又使共享税比重过大，旧体制痕迹难以消除，改革难以彻底。建立将增值税改为分税源式分税制。即将工业环节的增值税改划为中央固定收入，使其成为中央税系中的主体税种；将商业环节和加工、修理修配业的增值税以及将来在整个第三产业开征的增值税改划为地方固定收入，使其成为地方税系的主体税种。彻底淡化收入分成的旧痕迹，向规范化的分税模式靠近。
第二，以税源共享、分率计征的分成方式，改变为按企业隶属关系划分企业所得税归属的做法，将企业所得税不分隶属关系统一划为中央与地方的共享收入。这样，既解决了按企业隶属关系划分企业所得税归属而引发政府干预企业的问题，又能解决将企业所得税作为共享税时资金调拨和结算上不方便的问题。
第三，将规定上缴中央的城建税划归地方固定收入。城市建设是地方政府的重要职责。城建税的基本功能是为政府筹措城建资金。任何纳税人，不论其隶属关系如何，其享受的城市公共设施服务只能由其所在城市的政府提供。按照受益 与责任对等原则，城建税全部划归地方理所当然。
第四，将资源税及国有土地有偿转让收入划为中央固定收入。这样划分归属，既能体现国有资源国家统一所有的产权界定原则，又能充分发挥资源税在调节地区资源差异，促进公平竞争方面的功能和作用。对由此引起资源丰富而经济欠发达地区的利益损失，可以通过中央对地方的转移支付方式规范地进行弥补。
思考之三：完善的税收制度是振兴财政的重要保证
实践证明，1994年的税制改革是成功的。但是，同其它重大改革一样，它也具有阶段性，并未能解决现行阶段中国税制的全部问题。振兴税收首先要改革完善现行税制，建立一个科学、合理的税收体制，从而为振兴财政提供可靠的依托。因此，针对现行税制的存在问题，必须处理好以下几个问题：
一、要认真解决好增值税、消费税和营业税相协调中带来的问题。首先，要解决好增值税与营业税互不交叉所带来的问题。现行增值税征税范围对行业兼容性不够，虽然包括了工业生产环节、商品销售和部分以商品为载体的劳务交易，但没有将其它劳务交易列入征税范围。而对其它劳务则继续征收营业税。旧税制中增值税与营业税互不交叉的弊端仍然存在。由此带来的问题是：（一）增值税征税链条中断，未能在全部行业实行增值税，不利于充分体现增值税的优越性和规范化增值税制的建立。（二）导致企业间的税负不公平。由于增值税和营业税在税率、税负上存在差异，而将不同的劳务交易分别划入它们的征税范围内，必然引起税负不公。（三）对部分行业提供劳务征收营业税，意味着存在两个方面的问题：一是应纳增值税企业购买劳务所含的税金不能抵扣，造成重复征税；二是不纳增值税企业由于含有大量购项增值税成分的劳务不能抵扣这部分税金而使成本增加。（四）由于增值税与营业税并存而互不交叉，出现了应征增值税和应征营业税的混合销售行为，带来了征管上的复杂和混乱。对上述问题，解决的办法是：继续深化增值税改革，扩大征税范围，实行宽税基型的增值税；在增值税与营业税不可能交叉并存在的情况下，逐步缩小营业税的征税范围。
其次，要解决好增值税与消费税并存所带来的问题。现行增值税与消费税交叉并存，改革初衷是要运用增值税进行普遍调节并保持相对中性；运用消费税进行特殊调节并实行非中性原则。但在方案设计上，增值税实行价外税，消费税实行价内税。由此带来的问题是：（一）认识上产生误区。两税均同属生产环节的流转税，由于增值税实行价外税，往往使人误认为是由消费者负担的；而消费税实行价内税，则往往使人误认为是由企业负担的。这种认识上的偏差不利于体现国家调控消费和分配政策，不利于引导消费需求。（二）消费税价税不分，影响价格的透明度和税收的透明度，造成价税调节的互相掣肘，不能快速、清晰地反映价格和税收动态。（三）消费税作为价内税，重复征税问题仍然存在。对消费税重征了增值税，与增值税仅以增值额为征税对象的基本理论相悖。（四）价内税与价外税并存给会计核算和统计工作带来诸多不便和困难。针对上述问题，解决的办法是：尽快实现价内税与价外税并轨。
二、要认真解决好企业所得税改革滞后带来的问题。改革后的企业所得税，为统一内外资企业所得税和公平税负创造了条件。但是，企业所得税改革一开始就存在不彻底性和滞后性。由此带来的问题是：（一）内、外资企业适用税制不同，不利于我国税制与国际税制接轨。（二）企业所得税对承包企业、税制分流企业、股份制企业尚留有一段过渡转换期。（三）对集体企业仍保留“两金”，有违公平原则，不利于集体经济的发展。（四）实行低档优惠税率，容易诱导企业走分散经营，划小生产规模倾向。针对上述问题，解决的办法是：在对内资企业征收的企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税合并为统一的企业所得税的基础上，尽快完成企业所得税的立法工作。
三、要认真解决好个人所得税存在的问题。现行个人所得税存在的问题是：调节个人收入，缓解社会分配不公的力度不够，管理漏洞大，征税严重不足。解决的办法是：将分类所得税制改为综合税制或分类与综合相结合的混合型税制，以利于体现“量能负担”的原则；强化征收管理，改进征管办法，堵塞漏洞，提高征收效果，提高个人所得税在税收总量中的比重。
四、要认真解决好其它税种存在的问题。其它税种的总体特征是：税种小，税源零星分散，立法程度不高，绝大部分税种实行内外两套税收制度或实行只适用于内资企业，而不适用于外资企业的税收制度。从改革上说，这些税种绝大部分都列入了1994年的总体改革方案之中，属后续改革。但由于具体改革措施至今尚未出台实施，其原来所存在的旧问题和后来出现的新问题迟迟不能得到解决。解决的办法是：彻底合并内、外资企业两套税收制度，包括车船使用牌照税、城市房地产税、车船使用税、房产税、土地使用税等；开征遗产赠与税和证券交易税；按照产业政策合理调整固定资产投资方向调节税税目和税率；适时开征社会保险税；修订《契税条例》，扩大征税范围，缩小减免税优惠；修订《耕地占用税暂行条例》，扩大征税范围，调整征收标准；实现各税对内、外资企业及其它不同所有制企业政策的统一。
此外，在分税制条件下，要振兴地方财政，必须要围绕地方税制中的主体税种，有重点、有的放失地加强地方税源体系建设，以壮大地方骨干税源。各地要依据本地的资源优势、产业优势和经济优势，确定本级政府的主体税种，并根据主体税种找准和挖掘潜在税源。在此基础上，根据地方税种多，税源分散的特点，坚持大税源和小税源一齐抓，千方百计丰裕地方税源，拓展地方税基，壮大地方税收入规模。
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