转变经济发展方式的制度约束与改革指向，本文主要内容关键词为：经济发展论文,方式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放30多年以来，我国经济整体上呈阶梯式快速增长，综合国力大幅提升，在世界经济舞台上的话语权显著增强。但是，随着经济全球化发展所面临的资源环境约束日趋强化，特别是新一轮世界经济秩序的深刻调整，我国经济发展中长期存在的两个弊端日益显现，即物质资源消耗过多与强力依赖投资和出口，这早已成为整体提升我国经济发展水平与质量的严重桎梏。因此，无论是政府、企业决策层，还是学界都把加快转变经济发展方式喻为“中国经济体制调整与改革的第三次革命”①。实际上，转变经济发展方式，不是对传统经济发展模式与经济发展战略的简单调整，也不是对过去维系我国经济长期高速增长的积极的市场动力的全盘否定，而是新时期我们党在总结我国经济建设实践经验和借鉴国际经验教训的基础上对“什么是发展、发展为了谁、如何发展”等认识的提高和理论的升华。很明显，加快转变经济发展方式，改变依靠低成本劳动力和物质资源投入的粗放式增长，将有效缓解我国经济发展所面临的资源、环境压力，走出一条资源节约、环境友好、效益更高的经济发展道路②。
一、“十二五”是推进我国经济第二轮转型与改革的历史起点
发展本身意味着变化，它廓清了一个国家内部经济和社会变迁的过程，在任何一个国家，这一过程无一例外地都稳定地经历了一定的阶段和顺序，并体现出共同的特征。在中国经历从高度集中的计划体制向社会主义市场体制的第一轮经济转型的改革开放阶段，我们过分强调经济发展的速度与规模，走的是一条不计资源要素成本的粗放式发展道路，很少考虑哪些人因增长而受益以及产出是如何构成的，更没有注意到发展的动力是什么。因而，在确定何谓发展以及哪些是获得发展的理想手段时，我们不同程度地偏离了“以人为本”的发展轨道。新中国成立到改革开放初期，我国经济总量较小，资本、技术、制度等非自然资源比较稀缺，土地、矿产、水、环境等自然资源的稀缺问题还不突出。在当时的历史条件下，经济发展主要是以尽可能少的资本和技术与尽可能多的自然资源相组合，表现为主要依靠增加自然资源投入实现经济快速增长。但是，随着经济总量扩大，生产要素的稀缺格局发生重大变化，土地、矿产、水和环境等自然资源越来越短缺。如今，资源环境对经济发展的制约作用越来越突出，我们虽然早已告别了“物质短缺”的时代，却又面临着“资源短缺”的空前压力，考虑到生产要素供求关系的新变化，要求我们从发展的动力、结构、质量、效率、就业、分配、消费、生态和环境等方面对发展方式和方法进行系统调整。在这个意义上，可以说转变经济发展方式是实现我国经济又好又快发展，尤其是解决我国资源环境问题的根本要求和根本途径。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林的观点很有代表性，他在接受《南风窗》记者的专访时指出，从中国改革开放的进程与趋势看，至少应当包括两次大的转型与改革：第一次转型与改革是1978年中共十一届三中全会开启的经济体制改革，其主线是经济体制转轨，目标是建立市场经济体制和做大经济总量；第二次转型的主线是发展方式转变，目标是形成公平与可持续发展的体制机制，走向富民强国，这关系到未来几十年中国改革开放和社会主义现代化建设全局，又将是一次深刻的变革，将为我国今后30年经济的持续快速增长构筑坚定的体制制度基础③。
其实，由于人均自然资本拥有量远低于世界平均水平，我国经济社会发展一开始就受到自身自然资源的约束，延续以往的较少的资本、技术和较多的自然资源相组合的发展方式，必然伴随资源枯竭和环境污染越来越严峻等问题，只不过这种约束在经济总量较低的发展阶段不明显。如果说矿产资源可以从国外进口，那么像土地、水、环境容量这样的自然资源则必须依靠国内供给。由于自然资源成为我国经济社会发展越来越严峻的制约因素，我国只能通过转变经济发展方式，走出一条与以往不同的发展道路。为提高经济增长的质量和效益，降低增长成本，提高和保持经济增长方式的可持续性，早在1987年政府即提出要将粗放经营逐步转变为集约经营。1995年在提出实现经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的同时，党进一步明确提出要实现国民经济增长方式从粗放型到集约型的转变。然而，直到今天，我国经济迄今为止的快速增长过程中固有的以高投入、高能耗、高物耗、高污染、多占地为特征的“四高一多”式的粗放型增长方式不仅没有得到根本的改变，而且又积累了许多值得高度重视的矛盾和问题。主要体现在这样几个方面：一是传统经济发展方式仍有一定生存空间。我国人口众多，就业机会少，导致低廉的劳动力价格形态将保持较长时间。加上我国经济发展水平不平衡，中西部经济结构与东部沿海地区完全不一样，经济发达地区内部各地发展差距也比较大，因而不同地区对转变经济发展方式的认识与要求也不同。这种状况为传统经济发展方式预留了发展空间。二是传统能源消费结构难以短时间内改变。当前我国环境污染相当严重，造成这一局面的主要原因就是我国以煤为主的能源消耗结构。在1990年至2009年期间，在能源生产总量中，煤炭所占的比重从1990年的74.2％上升到2009年的77.2％，要想短时期内降低煤炭消耗、提高清洁能源比例并非易事。三是核心技术与关键技术攻关难度大。我国目前仍然处在模仿创新、集成创新阶段，原始创新、核心技术创新还是相当少，因而与发达国家比较，我们还是一个科技落后的国家，特别缺乏自主的核心技术，也缺乏打进国际市场的创新产品。如果没有一批核心技术或者创新产品，我们就会长期停留在世界产业链的低端④。
从体制的层面来看，我国经济持续增长是一个有意的模仿和自发的制度演进相结合的过程，无论是自发的制度演进还是有意的制度模仿，创新在这一过程中的作用是不言而喻的。我们知道，制度，特别是经济制度是一种有效的资源，它可以为人们提供有价值的服务，一方面，制度使人类的经济交换行为在一系列共享的社会规范制约下成为稳定的和可预期的，从而减少了非规范经济行为中的不确定性风险；另一方面，制度作为一种交易各方共享的社会规范，促进了人们之间的相互信任与合作，它使经济行为变成一种超越个体的集体行动，由此形成的规模经济和外部效果将大大降低交易成本。由于社会经济发展的实质是技术或基要生产函数的不断创新，制度促进经济发展或阻碍经济发展的实质，也就是制度能否使社会的创造力充分释放出来，从而不断推动技术及基要生产函数的创新。今年是“十二五”的开局之年，去年末召开的中央经济工作会议强调中国将以加快转变经济发展方式为主线，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，增强宏观调控的针对性、灵活性、有效性，加快推进经济结构调整，大力加强自主创新，切实抓好节能减排，不断深化改革开放，着力保障和改善民生，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，保持经济平稳较快发展，促进社会和谐稳定。这些都是我们在“十二五”时期推进第二轮经济转型的合理的制度安排，是我们调整改革思路、转变发展方式的出发点。作为一个发展中的大国，我们要全面建设小康社会，不断改善民生，促进社会进步，经济就需要保持一定的发展速度，就必须始终坚持发展是第一要务，这是硬道理，是兴邦惠民的基础，绝不能畏葸不前。但我们还必须看到，我国的人均资源不足，环境容量有限，人口红利开始减少，与其他国家的贸易摩擦加剧，因此那种传统的高消耗、高投入的快速增长缺乏后劲。要解决经济发展这一主要矛盾，就必须转变传统的经济发展方式，主要体现在这样几个方面：一是改革资源价格机制与税收制度。只有提高资源价格，改革税收制度，才能推动社会节能减排、节约资源。要对资源(石油、煤炭、矿产等)开发企业提高资源税，并且从价征税，取消高能耗、高污染和资源性产品的出口退税优惠政策；对资源性产品征收消费税，探索对能源消费用户征收环境保护税；在提高资源价格与改革资源税收制度的同时，应当适当降低营业税等税收，应当建立生态补偿基金以对环境保护得好的地区进行环境补贴，建立节能减排发展基金，对新能源产业与新能源技术进行资助。二是改革出口退税制度。为了促进加工贸易转型升级，2007年6月国家一次性取消了533种“两高一资”商品的出口退税，降低了2268项“容易引起贸易摩擦”产品的出口退税率。但是，为了应对突如其来的金融危机的冲击，我国2008年底三次提高出口退税率，调整加工贸易限制类政策，由此可见我国加工贸易政策基本上又回到了原点。要加快加工贸易企业转型升级，必须改革出口退税制度。三是改革与创新城镇化体制与机制。中国农村核心问题是减少农民，提高土地集约度，要创造条件让农民进城，转化为居民。可以探索以农民宅基地换城镇经济适用房，以农民耕地换社会保障的制度改革方向。要实现这一改革方向，需要改革财税体制，进一步理顺各级政府间财政分配关系，增加一般性转移支付规模与比例⑤。
二、后危机时代转变经济发展方式的制度瓶颈与约束
在中国的经济发展进程中，我们一向重视政府制度安排的作用，这无疑是中国客观现实的要求。与此同时，我们又必须对政府的制度安排在经济的不同领域和层次内容上的差异有一个清晰的认识。改革开放30年的今天，在科学发展观的指导下，中央反复强调新的“十二五”规划将以加快转变经济发展方式为主线，这是我国经济转型进入第二轮的一项制度安排，意义重大。
从某种程度上说，转变经济发展方式是一项复杂的制度安排，就中国经济的第二轮转型而言，转变经济发展方式是一场新的革命，这是因为：(1)我国幅员辽阔，人口众多，人均生产要素禀赋水平较低，生产生活资源供需矛盾突出。2007年中国人均原油的储量1.87吨，占世界第59位；人均耕地0.11公顷，居世界第145位，在世界的排位都比较靠后。伴随我国工业化、城镇化的快速发展，土地保有量严重短缺，而人均矿产资源的储量极低，像石油、煤炭、天然气人均储量还不足世界人均值的1/10，主要金属人均储量不足世界人均值的1/4。目前，石油、铁矿石等矿产资源对外依存度均在50％以上，相关企业的正常生产严重依赖进口，在成品油、铁矿石等大宗进口商品价格谈判中没有话语权，处处受制于人。(2)粗放式的经济快速发展模式严重突破了自然环境的承载力，高排放、高污染与环境容量有限的矛盾日渐突出，生态环境保护压力日益加大。目前，我国地表水污染严重，七大水系水质总体为中度污染，湖泊富营养化问题突出，近岸海域水质总体为轻度污染，部分城市空气污染较重。环境状况恶化导致污染治理投入快速增加，由2004年投入1910亿元猛增到2008年投入4490亿元。据世界银行统计，2005年我国二氧化碳排放量为55.5亿吨，约占全球二氧化碳排放量的18％，仅次于美国，居世界第二位。当前，随着我国工业化、城镇化进程的不断加速，产业结构调整和产业转移不断升级，全国各地减排难度和代价巨大，而面临减排的国际压力也将与日俱增。(3)劳动力供需结构严重失衡，隐性失业人口居高不下，用工成本逐年增加。我国已于1999年步入人口老龄化国家行列，人口自然增长率近年来快速下降，老龄人口比重持续上升，适龄劳动力供给增长放缓，人口红利将逐渐减弱。我国人口自然增长率由1995年的10.6‰下降为2008年的5.1‰，65岁老龄人口比重由1995年的6.2％上升为2008年的8.3％，经济活动人口增长率由1991年的1.2％逐步下降为2008年的0.8％。与此同时，劳动力供求结构也在发生深刻变化，一方面，我国就业人员中年轻劳动力供不应求，2008年我国就业人员中20-34岁年轻人员的比重仅为29.0％；另一方面，劳动力技能素质水平还不能满足企业需求，导致企业用工成本逐步上升，不少地方出现了技工荒、用工荒。所以，虽然我国劳动力资源丰富，但在部分时段、地区和工种也会出现劳动力供应不足的现象⑤。
在一般情况下，合理的政府安排可能会产生极高的收益，因为，政府可以利用其强制力实现一个由任何自愿谈判都不可能实现的方案，但由于每个参加者都受制于政府的强制性权力，而不管其对政府的强制性方案有多大的不满意，都不可能退出。因此，政府安排内含一些可能追加的成本，并不能保证改革总能成功。例如，地方政府或企业主管部门以国有股持有者身份直接安排其一效益好的企业与另一效益差的企业的合并，往往以好企业效益下降甚至被拖垮为代价。改革开放30多年来，我国经济生活中的市场化程度已经越来越高，但地方政府和国有企业的软预算约束以及在此基础上产生的各种行为方式远没有改变，在人力资源与物质资源的矛盾十分尖锐的背景下，市场机制难以自发地消除二元结构特征。30多年的改革历程渗透着每一层次的制度变迁或调整，尽管都是政府与制度两个主体角色的适应性组合，但政府主体始终掌握着制度变迁的主导权与控制权。制度创新之所以可能，在于我们可以发挥政府主导的比较优势，克服一系列的条件约束。在迟福林看来，政府转型将撬动一场深刻的利益关系调整。“这种利益是直接由现存的生产关系和人们在其中所处的地位而引起的，是作为经济活动发展最强大的推动力发生作用的。在不同的生产方式中，经济利益以不同的历史形式表现出来，只是在一定的生产方式和一定的阶级中，经济利益才采取了这样的形式……正是一定经济利益不仅表现出一定生产方式的存在，而且这种利益也总是表现出对一定经济活动的发展的反作用”⑥。这是一个很大的难题，需要一场深刻的变革。从制度体制来看，我国政府坚持社会主义制度从不动摇，任何企图置换既定制度环境的制度变迁，都是政府绝对否定的，我们只有深刻理解制度环境这一最重要国情，才能更深刻理解为什么由政府扮演最重要角色。从意识形态来看，讲政治、讲信念、讲理想、讲意识形态将主导着我国市场化制度变迁的全过程，作为全过程意识形态的主导者当属政府。从改革的初始条件来看，我国改革是在城乡二元经济结构对峙，自然经济、产品经济、计划经济共存的初始条件下起步的。在这个市场制度资源极其稀缺的条件下启动市场化，不仅制度创新成本高，而且成本相对集中，惟有政府主体才支付得起。“市场状况是衡量为肃清突进而作出努力的良好尺度，它与所作出的努力程度是一致的。但是，只要在主要领域中存在着投资紧张、吸纳以及非均衡，我们就仍然只是处于强制增长速度与和谐增长的中间状态，而没有坚定地走上和谐增长的道路。”⑦制度创新作为一个公共选择的社会博弈过程，它毕竟要取决于参与博弈的双方力量的对比，政府主体可以凭借其诸多优势而居首要角色，民间主体则因其受宪法秩序、集体行动同意度低、谈判力量小、进入创新体系成本高等因素约束而难以充当首要角色。因此，更为迫切和重要的是通过政府主导作用，打破传统经济体制这样或那样的束缚与制约，为转变经济发展方式营造出适宜的制度环境。
当前，桎梏我国国民经济未来发展的因素已不再局限于单纯的经济增长模式，而是已扩大和涉及整个国民经济结构的各个方面，只有在充分发挥政府这只灵巧的手在制度安排上的主动性和创造性的基础上，切实加强对国民经济运行质量和效率的干预，才能从制度上避免“穿新鞋走老路”，才能实现和确保我国经济社会又好又快的可持续发展。因此，及时地转变经济发展方式在当前我国经济生活中具有第一位的必要性和紧迫性。
三、转变经济发展方式的改革指向
加快转变经济发展方式，是我国经济社会领域的一场深刻变革。党的十七届五中全会公报指出，加快转变经济发展方式必须贯穿经济社会发展的全过程和各领域，坚持把经济结构战略性调整作为转变经济发展方式的主攻方向，坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展的重要支撑，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力，提高发展的全面性、协调性、可持续性，实现经济社会又好又快发展。这是我们党在我国经济社会转型进入第二轮的关键节点上作出的制度安排，全面反映了经济转型与体制改革的新指向，高屋建瓴，意义深远。
首先，经济发展方式的根本转变不能一蹴而就，在关于经济发展方式的认识上需要破除一些误区。如一些地方在对发展的认识上，并没有真正转到科学发展的轨道上来，甚至片面地把“发展就是硬道理”理解成为“速度就是硬道理”，一味追求增长速度，“以GDP论政绩，以速度论高低”。在所有制结构的变化与消长中，坚持公有制为主体，就是坚持社会主义经济为主体，失去公有制为主体，就从根本上动摇了社会主义经济制度的基础。因此，应重视和把握多种经济成分发展过程中公有制和私有制消长变化所占比例的“度”的界限。在我们刻难奋进、胜利走出经济危机阴霾的当下，“国退民进”的主张在学界还是有很大市场的，更有甚者，把“国退民进”说成是改革的主要方向，用以高调批判“国进民退”。其实，“国退民进”也好，“国进民退”也罢，都是战略性和总体性的提法或口号，既不真实，也不科学。早在2001年5月8日《人民日报》就发表评论员文章明确指出“在国有企业，领导班子及成员理想信念方面存在的问题，集中反映在对搞好国有企业的信心上。……有的片面理解调整国有经济布局等重大决策，将国有企业改革简单地归结为‘国退民进’，笼统地说，‘国有企业要从一切竞争领域退出’，因而对搞好国有企业信心不足。”2004年9月29日，《人民日报》又发表评论员文章再次指出：“在改制过程中也出现了一些问题，有的把国有经济布局和结构的战略性调整演绎为‘国退民进’，主张‘国有经济从一切竞争性领域退出’，……有的把国有企业当作包袱甩掉，一卖了之”。由此可以看出，把“国退民进”、“国有企业从竞争领域退出”宣扬为我国改革的方向，是多么不正确⑧。
其次，要在转变经济发展方式上取得突破，就必须加快经济发展模式的全面转型，把科技进步和创新作为转变经济发展方式的重要支撑。调整经济结构，转变经济发展方式，有必要厘清经济增长与经济发展方式转变的关系，以便在工作中把握重点，明确目标和方向。一般来说，经济增长持续一定时期，原有的经济结构必然出现新的矛盾，需要进行调整。这就是说，经济的持续增长必然要求伴之以经济结构的适时调整，而经济结构调整又是经济稳定增长和科学发展得以实现的保证。经济结构调整和经济发展方式转变，归根到底是为了实现经济长期、稳定和健康发展。当前，我国的居民消费正在提升，但由于收入分配格局短期内难有根本性改观，社会保障体系完善也需要一个长期过程，在居民可支配收入增速缓慢、居民储蓄率居高不下的情况下，消费需求不可能出现“井喷”。在现有条件下，居民消费需求难以支撑经济过高增长。针对这种情况，必须深刻认识经济增长速度目标与经济发展方式转变目标之间的关系，把二者有机结合起来，并在特定时期使经济增长速度适应经济发展方式转变的节奏与步伐。我们发展经济是为了改善人民群众的生活水平，物是为了人而存在的，而不是让人成为物的奴隶。如果经济发展成果没有被广大人民群众分享，没有惠及人民生活的方方面面，这种经济发展方式就是失败的，就有许多需要完善的地方⑨。转变经济发展方式，由主要依靠增加物质资源消耗转变为主要依靠科技进步、依靠提高劳动者的素质与管理创新，这是发展方式的一种巨大转变与提高。因为进入经济社会发展新阶段，土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约，我们过去那种粗放型的经济增长已经难以为继，不论是从国际科技竞争加剧的趋势看，还是从国内低成本竞争优势减弱的现实看，都到了必须更多地依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新带动经济发展的历史阶段。“在一个社会由一种生活方式向另一种生活方式的转变时，痛苦的过渡是不可避免的。除非不进行改革，否则就不可能完全避免过渡。谁也做不到这一点。倾向改革是人的天性。因为人从本质上说是好奇的，因此不断积累知识，这就改变了他的生活方式。”⑩为此，必须处理好经济增长与节能、减排、降耗和环保的关系，积极推广和倡导节约、环保、文明的生产方式与消费方式，建立资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然的和谐发展。“因为在很大程度上正是这些关系造成了我们今天的许多矛盾和困境，它们正对人类未来的世界不可避免地施加着巨大影响。如果对其不闻不问，它们几乎肯定会使我们的文明遭到毁灭。”(11)
第三，转变经济发展方式需要改革经济体制。在经济发展过程中，制度创新的形式可能纯粹是参与市场交易的各方自愿选择的，也可能是完全由政府安排的，或者是上述两种方式的结合。美国经济学家诺思等继承了熊彼特的观点和方法，运用“制度创新”来解释美国等国的经济增长。在他们眼里，所谓“制度创新”是指经济的组织形式或经营管理方式的革新，例如股份公司、工会制度、社会保险制度、国营企业的建立等都属于“制度创新”。这种组织和管理上的革新是历史上制度变革的原因，也是现代经济增长的原因。“在任何时代，增长不仅仅是整体上的变动，还应包含结构的转变。即使这种增长的冲动是由重大技术创新带来的，每个社会在采用这种技术时必须调整现有的制度结构。”(12)我们从这里可以得到如下启示：制度不仅是激励机制，它还是一种约束机制，它决定了行为人的行为规范，其中最基本的是不能通过损害他人的利益来实现自己的利益，如果必须损害，那么必须通过谈判相应地付费；制度要能鼓励创新、促进发展，使人们自觉地遵守它，它就必须能够使人们形成一种稳定的、长期的预期。人类社会的制度不是一成不变的，而是处于不断发展演变之中，理想的制度形态是纳什均衡，是各经济主体及整个经济体系的创新潜能被充分释放的制度。因此，制度变迁就是制度为了更好地促进创新而不断调整的过程，是一个不断逼近纳什均衡的过程，无论以效益更高的制度代替原有制度，还是降低交易成本，抑或提高经济效率，都是通过创新来实现的。也就是说，高效制度对低效制度的替代、交易成本的下降、经济效率的提高等，都是制度变迁的目的和结果，而制度变迁过程的实质则是创新。“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。我们相信，未来五年，除了进一步完善基本经济制度、推进行政体制改革、社会事业体制改革外，在包括资源价格机制与税收制度、出口退税制度、收入分配制度、改革与创新城镇化体制与机制等方面的改革也会取得丰硕的成果。
注释：
①新华社特约评论员.紧紧围绕加快转变经济发展方式的主线——学习贯彻党的十七届五中全会精神.人民政协网，2010年10月20日。
②傅辉煌.多角度研讨转变经济发展方式问题——“首都经济学家论坛第九次学术研讨会”述要[N].人民日报，2010年12月28日。
③经济发展方式如何转变——专访中国(海南)改革发展研究院院长迟福林[J].南风窗，2010年10月19日。
④加快转变经济发展方式刻不容缓[N].深圳特区报，2010年11月6日。
⑤马建堂.关于加快转变经济发展方式的几个问题[J].国家行政学院学报，2010年第3期。
⑥奥塔·锡克著，王福民等译.经济-利益-政治[M].中国社会科学出版社，1984年版，第316-317页。
⑦亚诺什·科尔内.突进与和谐的增长——对经济增长理论和政策的思考[M].经济科学出版社，1988年2月第1版，第119页。
⑧卫兴华.转变经济发展方式需要处理好四个关系[J].红旗文稿，2010年第15期。
⑨刘德中.转变经济发展方式的新高度[J].中国社会科学报，2010年12月23日。
⑩阿瑟·刘易斯.经济增长理论[M].商务印书馆，2005年6月第1版，第532-533页。
(11)威廉·福格特.生存之路[M].商务印书馆，1981年11月第1版，第7页。
(12)西蒙·库兹涅茨.现代经济增长[M].北京经济学院出版社，1989年5月第1版，第5页。
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