伊拉克危机和国际军控核查，本文主要内容关键词为：伊拉克论文,危机论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从去年10月开始，因伊拉克与联合国特别委员会的核查活动发生矛盾，海湾局势陡然紧张。美、英向海湾派出重兵，欲以军事打击迫使伊拉克就范；伊拉克则全民动员，准备承受一场灾难。为化解事端，其他大国和地区相关国家，或奔走于天下或斡旋于密室。到今年2月中旬局势已恶化到大有爆发一场战争之势，但最终以联合国秘书长安南与伊拉克总统萨达姆的会谈为契机化险为夷。
关于这场危机，各国舆论做了广泛分析和评论。所论之点从萨达姆的个性特点和克林顿需要一个转移国民注意力的海外热点，以摆脱“莫尼卡门”的困扰，直到中东在美国全球战略中的重要地位和萨达姆拟重建伊斯兰辉煌的哲学思想，但对于造成这场危机的直接原因——武器核查问题本身所具重要性的认识，似有不很到位之嫌。本文拟将此次危机置于世界军控与裁军的舞台上予以分析，以期为今后判断和把握伊拉克的局势发展，从另一个侧面提供一些考虑因素。
一、伊拉克特别委员会
关于这次危机的触发点已是众所周知的了——伊拉克拒绝联合国伊拉克特别委员会的核查员进入萨达姆的府邸进行武器核查使然。因此，首先需要从该委员会谈起。
伊拉克在1991年海湾战争失败后，联合国安理会针对伊拉克通过了一系列决议，涉及停火、武器核查和赔偿等诸多方面，就武器核查而言，最重要的决议有三项：关于停火的第687号决议，要求伊拉克做出进一步“宣布”的第707号决议和关于建立长期核查体制的第715号决议。此外，安理会因伊拉克入侵科威特于1990年通过的第661号制裁决议继续有效。
为了执行这些决议，联合国安理会于1991年5月设立了下属机构——联合国伊拉克特别委员会（以下简称“特委会”），由秘书长指派的来自21个国家的21人以个人身分组成，其工作人员都是核、化、生武器和导弹专家。特委会设正副执行主席，总部在纽约，另在巴林设有外场运作总部。特委会拥有现代化的通联系统和包括U-2高空侦察机、红外雷达、探地雷达在内的先进侦察器材。
特委会的具体使命是：核实伊拉克的宣布资料；监督其销毁化学、生物武器和射程超过150公里的弹道导弹；查明其过去与这些项目有关的计划；建立不间断的监控和核查机制，确保伊拉克不重新获得此类能力；以及配合国际原子能机构（以下简称“原子能机构”）对伊拉克的核能力进行相应的工作。这些使命构成了自联合国成立以来，安理会对一个成员国做出的最严厉、影响最深远的决定。而这些决议是由于伊拉克公然以军事手段并吞一个主权国家为起因而产生的，故在安理会都以绝大多数赞成票获得通过。因此其权威性、正确性和必要性是无庸置疑的。
二、国际军控核查制度
国际军控与裁军需要核查，这是历史经验的总结。自从人类将关于战争的习惯法以书面形式固定下来之后，不知制订了多少规定战争和军备法则的国际文书。但是，这些国际文书往往陷入“立约－违约、再立约－再违约”的怪圈。例如，在化学战领域，1899年第一次海牙和平会议拟订了不在战争中使用毒物的海牙宣言，1907年第二次海牙会议再次确认了这一宣言，但在7年后开始的第一次世界大战中就爆发了人类历史上最大规模的化学战。战后又制定了著名的1925年日内瓦议定书，但不到10年，意大利又对阿比西尼亚使用了化学武器，随后是日本在中国的使用。当代的例子或许更能说明问题。禁止生物和毒素武器公约于1975年生效后不久，美苏两国就竞相指控对方从事违约活动。形成这一怪圈的原因是复杂的，但缺乏监督和确保制约机制无疑是重要原因。于是“核查”的概念应运而生。但是在军控条约中具体拟订核查条款，只是60年代以后的事，而纳入全球性条约则首推1993年禁止化学武器公约。从此，世界进入了只要谈军控与裁军就不能不谈核查的时代。
三、安理会对伊拉克的核查制度
由特委会和原子能机构具体执行的安理会对伊拉克的核查制度，集中体现于第687号、707和715号决议。安理会要求伊拉克无条件地接受这些决议，与特委会和原子能机构充分合作，履行决议规定的各项义务。
1、关于宣布：
停火决议要求伊拉克在接受该决议后15天内逐项宣布其大规模毁灭性武器的类型、数量、有关设施和存放地点；第707号决议进一步要求这种宣布应该是立即对其被禁止的武器和能力做出的“全面、最终和彻底”的揭示，包括过去的有关计划，还包括与其发展被禁止武器和能力及建立“双用途”设施有关的外国企业和供应者的名单。
2、关于销毁：
停火决议要求伊拉克在联合国的监督下，并采取特委会确定的方法，通过销毁或无害化处理，清除这些武器及其有关的次级系统和另、部件，以及与这些武器系统或能力相关的研究、发展、支持和制造设施；伊拉克不得擅自进行此类销毁活动。
3、关于核查：
为彻底查明、完全消除伊拉克的被禁止武器和能力，停火决议决定对伊拉克进行严格的核查。为此，赋予特委会和原子能机构以相应的特权、豁免和授权，使之能够自由地、不受阻挠地对任何伊拉克地点进行现场视察。它有权利用伊拉克的任何空军基地，充分使用自己的飞行器和各种技术手段，在伊拉克全境执行包括视察、救援、空中侦察、运输和后勤任务，无例外地和不受限制地对伊拉克的不论宣布的或未宣布的地区、设施、以及设备、记录和运输工具进行现场检查。第715号决议进一步决定，为确保其不再重新建造、获得和使用被禁止武器和能力，要对伊拉克的“双用途”设备和设施建立“不间断监控和核查”机制，具体措施是，一方面，在这些设备和设施的关键部位安装监控仪表和密封件，由特委会和原子能机构联合在巴格达设立监控中心，建立遥控监测系统，对伊拉克进行长期监控；另一方面，建立对伊拉克“双用途”物件的进口管制体制，即伊拉克及其“双用途”物件贸易伙伴应分别向巴格达监控中心报告其进出口计划，监控中心不表示异议方可进行，特委会和原子能机构可对进口设施的最终用户进行现场视察，并可将其列入不间断监控和核查清单。
四、两种核查制度的比较
由于伊拉克是战败国，特委会对伊拉克的核查更具严格性和强制性。其严格性体现于：伊拉克应在接受停火决议后15天内，而不是30天内宣布其被禁止武器、能力和相关设施；此相关设施不仅化学武器公约规定的发展、生产和储存设施，而且包括未列入化学武器公约的研究设施；它只能采用特委会确定的销毁方法、而不能自行选择方法；其“双用途”设施要置于不间断监控和核查下，其相关的进口活动必须获准，而不仅仅是化学武器公约所规定的置于例行的随机视察制度之下；特委会可以使用它认为必要的、而不是经缔约国事先商定的技术手段自由地对伊拉克的任何地点不受阻碍地进行现场视察。其强制性体现于，只要伊拉克不是“无条件地”履行这些义务，安理会就会发出“将导致严重后果”的警告，伊拉克也曾因此屡受空袭或导弹袭击。此外还有根据安理会决议实施的全面经济制裁。
对伊拉克的核查是最有权威的国际机构对一国的强制性措施，面对安理会决议，伊拉克只有义务没有权力；化学武器公约的核查则是缔约国之间相互承担的对等义务，并享有相应的权利。
由于两种核查性质如此悬殊，必须确保顺利实施套用化学武器公约核查制度的对伊核查。如果对伊核查失败，军控条约核查的前景也将不堪设想。
五、伊拉克危机对国际军控核查的挑战
由于安理会的对伊核查基本套用了化学武器公约的核查模式，因此对于化学武器公约来讲，等于在其即将达成协议之时的先期实践机会。但这一先期实践也隐含着对此模式的巨大挑战，而这一挑战又反过来给特委会的核查增加了只许成功不能失败的巨大压力。
1、对宣布的挑战
不论军控核查还是特委会对伊核查，都建立在“宣布”的基础上。“宣布”虽然是军控条约或安理会决议规定的义务，但对它的履行却完全建筑在承担义务一方的主观意愿上。如果义务方蓄意隐瞒实情，则将给核实现状的核查，即化学武器公约中的“初始视察”造成极大困难。这正是以宣布为基础的国际军控核查体制的先天性缺陷。在化学武器公约的谈判中，不乏对可能出现虚假宣布的疑虑，但只能以“虽可欺人一时、不能欺人一世”聊以自慰。伊拉克则利用了这一缺陷，采取了“挤牙膏”式的宣布策略。
为克服这一困难，特委会和原子能机构做出了极大的努力。它采取的基本方法是召开伊拉克国内“知情人”座谈会和通过伊拉克的国际“贸易伙伴”对宣布中的疑点进行逆向查询。在这一点上，国际军控核查体制面对的挑战是：对于伊拉克的宣布，安理会可以一而再、再而三地做决议、发声明，施以压力，对于履行军控条约义务的缔约国，国际社会将何以为之？
2、对销毁的挑战
伴随着宣布而来的问题是，如果宣布缺乏真实性，即使经过核查查明的被禁止项目在国际现场核查下被全部消除，何以确定“被消除的全部”就是“所拥有的全部”？由此，国际社会受到了一个挑战：如果握有安理会尚方宝剑的其下设机构对于一个应受惩罚的小国尚且不能确定其所拥有的被禁止武器是否被全部销毁，国际社会在履行军备控制条约中，将何以面对法律地位平等的缔约国可能发生的问题？特委会和原子能机构对付这一挑战的办法是逆向查询伊拉克过去的有关计划，但作为国际军控核查样板的化学武器公约的核查机制没有赋予公约组织这样的授权。
3、对质疑视察的挑战
质疑视察在军控与裁军核查机制中被认为是最具威慑力的遏制违约手段，而“任何时候、任何地点和不得拒绝”乃是质疑视察的“三要素”。正是在这一点上，特委会遇到了最大的挑战——“任何地点”是否可以、而且能够顺利地应用于总统府邸？
为查明伊拉克的化学和生物武器，特委会根据第687号决议的授权，拟对萨达姆的总统府邸进行视察。伊拉克先是拒绝、后是允许视察但试图以撇开特委会的方式进行。
是否允许对总统府邸进行视察，首先是伊拉克是否履行安理会决议的问题。从国际军控核查更广泛的视角来看，特委会能否实现视察、直接关系到国际军控核查体系中最核心的一切——质疑视察。如果这一视察可以被伊拉克以主权和尊严为理由加以拒绝，何谈日后对国际军控条约缔约国执行此种视察？应该指出，在化学武器公约谈判中，一些国家曾强烈坚持过被质疑国应有权拒绝质疑视察的立场，其立论的本质正在于试图对“任何地点”加以限制。如果被伊拉克首开先例，军控条约的缔约国岂不更可以以此为由赋予自己拒绝此种视察的权利？质疑视察还将安存？
上述挑战对国际军控核查产生何种影响，两任伊拉克特委会主席艾克乌斯和巴特勒自是十分清楚的，因为并非巧合的是，这两位资深外交官都曾在日内瓦裁军谈判会议担任过化学武器特设委员会主席，主持过化学武器公约谈判，对公约及其核查体制有着深刻的理解。实际上，每次处理伊拉克核查危机的过程，也是维护国际军控与裁军条约的核查机制的过程。因此不同国家在排除危机的方法上，可能有不同的主张，但是安理会总能在基本原则上保持一致——伊拉克必须全面地、无条件地履行安理会各项决议规定的义务。即便只是出于维护安理会权威的立场，客观上也维护了新生的国际军控核查机制。
六、伊拉克危机的启示和伊拉克局势的未来
特委会建立7年的历史表明，伊拉克和特委会之间的矛盾堪称“与生俱存”的矛盾。从军控核查角度看，任何一次危机的发展趋势取决于两个因素：伊拉克对安理会决议关于武器核查的遵守情况以及这一遵守情况可能对国际军控核查产生的影响。
萨达姆只要能将矛盾控制在特委会最终得以“自由地和不受阻挡地准入”的尺度内，他就能得分，但如果危及决议的基本原则（也必定同时危及国际军控核查的基本原则），国际社会则会鼎力维护这些原则。这次伊拉克核查危机的发展过程作出了良好的启示。
这次危机包括两个方面。一方面是伊拉克以特委会的美国籍核查员过多，要求改变核查员的组成。伊拉克赢了，核查员的国籍和人数都扩大了。但是它也在安理会的多次决议压力下，让被驱逐的美籍核查员和特委会的其他核查员“原编制”返回伊拉克。伊拉克的这一要求所以能被满足，是因为没有危及核查的基本原则和特委会的特权，而且可以从国际惯例中找到依据——政治和地域平衡原则。化学武器公约也规定了视察员的选派应充分考虑地域的广泛性。另一方面伊拉克又拒绝允许特委会进入总统府邸视察，导致稍趋缓和的危机发展到战争边缘。所幸达成了和平解决方案。但就核查本身而言，这一方案是在伊拉克的全面让步下实现的，首先，总统府邸仍需接受视察；其次，视察仍由特委会执行主席指定的特委会核查员执行。这样，应伊要求，为表示对伊主权和尊严的尊重，由安南指派的所谓特别视察小组领导人和安理会成员国代表的参与也就只有象征意义了；第三，没有接受伊拉克提出的视察应在60天结束的时限限制；第四，安南在与伊拉克总理阿齐兹达成的协议中，没有承诺在视察总统府结束后两个月取消对伊制裁。伊拉克获得的稍许具有实质意义的就是特委会主席对伊拉克的化学和核核查可望结束（但生物武器问题仍待解决）。因此，虽然各国舆论对这次危机的化解发表了许多仁者见仁、智者见智的看法。但就挑起这次危机的直接原因——核查问题而言，伊拉克在这方面的要求基本上都落空了。然而从检查结果“一切正常”看，特委会只是获得了一种政治性的胜利，即捍卫了安理会的尊严，维护了国际军控核查的原则。在视察被延期了将近半年之后，特委会也不会对检查结果有过高的期望值。他们有1992年夏季“农业部大楼”事件的经验——在核查受阻3周后检查大楼时，特委会一无所获。
综上所述，这次危机的发展过程和国际社会处理危机的过程，绘出了一条非常明晰的界限，从而为今后认识和把握伊拉克的局势发展提供了一个良好的尺度——只要伊拉克在今后对总统府邸的视察和解决生物武器问题的过程中不触及、或只“适度”触及安理会决议的基本原则——自由地、不受阻挡地“准入”，从而不危及国际军控核查体制中视察的敏感环节，即使出现一些摩擦，例如在宣布问题上的“挤牙膏”策略，即不致于触发严重危机。它甚至可以继续采取“农业部大楼”和“总统府邸”策略，将危机控制在战争边缘。但如果它想尽早解脱安理会的全面经济制裁，那么，在今后处理与特委会的关系方面，除了合作或许没有王牌可打了。人们已经看到，即使象视察总统府这种在一般情况下足以激起国际义愤的事态发展，在维护安理会决议、从而也是维护国际军控核查的大背景下，虽然尚能赢得一些同情，却不能分裂国际社会要它全面履行决议义务的基本立场和决心。
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