甘肃省职工失业保障制度的若干问题及对策，本文主要内容关键词为：甘肃省论文,若干问题论文,保障制度论文,对策论文,职工论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、甘肃省职工失业保险制度的改革实践
失业保险是指国家以立法的形式集中建立保险资金，对收入中断的失业者在一定时期内提供基本生活保障的一种社会保险制度。失业保障制度的核心内容是社会集中建立失业保障资金，分散失业风险，保障暂时处于失业状态的劳动者的基本生活，并通过就业培训，促进失业者尽快就业。我国的失业保险制度改革，遵循强制性、社会性和适度、公平与效率统一的原则，建立起范围覆盖全部职工、费用由三方合理负担、失业救济与再就业紧密结合的失业保险制度。
1993年国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》后，甘肃省政府于1995年制定了《甘肃省国有企业职工待业保险暂行办法》，成为我省目前现阶段失业保险制度建设的主要依据。新制度的主要内容包括这样几个方面：一是将国有企业职工确定为失业保险的实施对象并将失业保险的救济对象由最初破产企业职工、濒临破产企业法定整顿期间被精减的职工、企业终止和解除劳动合同的工人及企业辞退的职工等四种人扩大到被撤销和解散企业的职工、实行关闭或停产整顿被精减的职工、被除名和开除的职工、经批准必须裁减的少数富余职工等八种人。二是实行国家、企业和职工三方合理负担的基金筹集原则，设立失业保险基金，实行个人缴纳失业保险费制度。除主要来源用人单位和职工个人缴纳的失业保险费外，失业保险费的利息收入、滞纳金和财政补贴也是构成失业保险基金的来源。三是省劳动厅和财政厅于1998年8月26 日联合发出通知，提高失业保险基金的征缴比例，将缴纳失业保险费的比例调整为职工工资的总额的3%，由企业和职工共同负担，其中个人缴纳1%，企业缴纳2%。此外，为了适应推动再就业工程的需要， 失业职工转业训练费提取比例由原来的10%提高到15%，生产自救费提取比例由原来的5%提高到10%。截1997年底，全省参加失业保险的单位11942户，职工127.57万人；共安置失业职工再就业14.5万人。
失业保险制度的建立，促进了经济体制改革尤其是劳动制度改革的进程，为甘肃省国有企业减员增效、实施破产、建立现代企业制度，保障失业职工的基本生活，促进再就业工程，维护社会稳定发挥了重要作用。但勿庸讳言，甘肃省现有的失业保险制度存在的问题是明显的，改进是必要的，这突出表现在失业保险的保障范围及资金筹措、运用方面。
1.失业保险的覆盖面有待进一步拓宽。失业保险的本质特征之一是普遍性，这就是说，所有有劳动能力且愿意就业的劳动力均应包含在失业保险的保障范围之列。甘肃省失业社会保险实施范围仅局限在国有企业及其职工，而就业容量日渐增大的非国有经济单位的从业人员则有险无保。覆盖范围仅限于国有企业职工，违反了失业保险制度统一性和互济性原则，与“十五大”提出的多种经济成分共同发展的精神不符，与当今市场经济的公平竞争原则不符。
2.甘肃省失业保险的资金在筹措和使用方面存在弊端，有待改进和强化。（1）资金来源渠道单一。 《甘肃省国有企业职工待业保险暂行办法》规定了失业保险的资金来源为国家、企业、职工个人三类，包括：企业缴纳的失业保险费、职工个人缴纳的失业保险费、失业保险费的利息收入、失业保险费的滞纳金和国家财政补贴。但是，在实际工作中，由于主观和客观因素的影响，职工个人所缴纳的基金数额甚少，而国家除了规定失业保险基金免缴税款从而在某种意义上承担了一部分缴纳基金的责任外，真正承担缴费责任的主要是企业。因此，在现行制度中，失业保险基金的来源渠道只能来自企业。（2 ）缺乏强有力的征收手段。目前，基金的收缴难度大， 拖欠失业保险基金的问题严重。 截止1997年底，全省企业欠缴失业保险金5,611万元。 今年第一季度收缴额比去年同期下降了8.8%。由于部分企业缺乏足够的社会保障意识， 在缴纳失业保险金时，或借故资金短缺、经营困难而拖欠，或以本企业无失业职工等为由而拒缴，增加了资金筹措的难度。特别是一些企业采用多行开户、一行多帐号、填报空帐号（即把没有钱的帐号填报失业保险机构）等，造成失业保险机构无法通过银行托收。据我们调查，甘肃省失业保险机构委托给银行的代扣失业保险费的单证，有90%以上被银行退回。同时，失业保险机构仍然得给银行支付相应的代理手续费。面对这种拒缴、拖欠失业保险基金的行为，在现行的失业保险条例中，对其责任人没有法律处罚条款，也没有经济处罚标准。这样下去，很难保证资金筹措的到位。
3.失业社会保险的保障水平有待提高。失业保障水平主要体现在失业救济金的多少上。甘肃省失业救济金的发放标准实行按工作时间和失业期限长短的不同，发放不同的救济金数额，为每人每月分别支付90元、100元和110元。从平均水平来看，低于目前省民政部门规定的每人每月110元的居民社会救济标准， 使失业职工的基本生活水平得不到保障。这有违社会保险关于应该保障被保险人的基本生活水平的原则。造成失业社会保险待遇偏低的主要原因之一是没有筹集到足够的失业保险基金；二是现行的失业保险待遇的计算方法有些问题，即按职工的标准工资计算给付率的办法必然造成失业者收入与在业者收入的悬殊。
4.失业保险基金的统筹层次较低。多年来一直采取在市、县分级统筹管理为主的方式。这种状况使企业失业保险基金过于分散，各自为政，不利于统一制度和集中资金，也不能体现社会互济的社会保险原则。
5.宣传力度不够深入、广泛。劳动者的自我保护意识差，缺乏“社会保险利在当代，功在千秋”的长远意识。应加大宣传和教育力度，开展内容丰富、形式多样的社会保险宣传活动，使失业保险制度深入人心，为广大群众理解和接受。
二、甘肃省失业社会保险制度的完善途径
按照劳动和社会保险部确立失业保险制度改革的总体目标，甘肃省失业保险工作的主要思路是：积极扩大失业保险覆盖面，提高基金收缴比例，加强基金收缴，保障失业职工和下岗职工基本生活及再就业，为企业改革和经济结构调整顺利进行创造有利条件。
1.进一步深化失业保险制度改革。甘肃省现行的《甘肃省国有企业职工待业保险暂行办法》，从1995年7月发布实施以来， 对促进甘肃省经济体制改革、劳动用工制度改革，稳定社会发挥了重要作用。但是，几年来随着改革形势的变化，失业保险与建立社会主义市场经济，适应公有制实现形式多样化的要求有一定的差距。进一步完善失业保险制度势在必行。据了解，全国已有27个省市都对失业保险制度进行了修改和完善，并在具体实践中取得良好效果。在今年国家即将出台《失业保险条例》之前，甘肃省在年初以地方政府行政法规的形式拟定了一个《关于进一步深化失业保险制度改革的通知》。其主要内容是，扩大失业保险实施，由原来的国有企业扩大到城镇所有企业和与之建立劳动关系的劳动者，提高失业救济金标准，把原来的90元、100元、110元改为当地最低工资标准的70%；扩大失业救济的范围，提高了失业职工生活困难补助金，延长了高龄失业职工的救济期限，明确了职业介绍费提取比例，明确了企业改制、破产、兼并、分立、停产等困难企业如何缴纳和清偿欠款的失业保险费以及下岗职工如何缴纳失业保险费等。这一行政法规在内容制定上，缺少了一个重要条款，即法律责任问题。从我们了解的情况看，目前一些省市如浙江省，福建省、河南省等在已经制定的地方性失业保险法规中，对用人单位应承担的法律责任都有明确的规定，并具有一定的可操作性。我们应当有所借鉴。
2.加强失业保险的法制建设，实行失业保险法制化。在失业保险方面，国务院颁布的两部法规都是行政性法规，这也只是中国失业保险法制建设的一个雏形。参照这两部法规，甘肃省政府相应制定了暂行办法。不可否认，该办法实施以来，对于建立甘肃省的失业保险制度和促进市场经济的发展起到了一定的作用。但其表现出来的缺陷和在执行过程中暴露出来的失业保险费收缴难、资金挪用严重、管理费用过高、救济金发放不合理等问题，要求加强失业保险的法制建设刻不容缓。在新的立法中应注意以下几点：第一，依法拓宽失业保险的覆盖面。实行保险覆盖范围不分城乡、不分所有制、不分劳动者身份（含党政机关工作人员）以及包括城镇个体工商户及其帮工，费用由国家、用工单位、劳动者三方合理负担，形成资金来源多渠道，保障方式多层次，失业救济与再就业、权利与义务相一致的失业保险体系。第二，为加强与市场经济体制相适应的中国失业保险法制建设，在制定失业保险法规时，一是要在宪法中增补失业保险方面的条款，以增强失业保险法制建设的权威性；二是国家权力机关要尽快制定和通过《失业保险法》及其配套法律，以维护失业保险法律的真正效力；三是要明确和制定有关法律责任和处罚条款，以发挥失业保险法律的震慑力。
3.加强失业保险基金的管理。针对我国失业保险基金的筹集、使用和管理中存在的问题，当前应采取切实可行的措施加强对失业保险基金的管理。（1 ）中央政府应负责确定失业保险基金的提取比例及企业与个人分担的份额，从而对失业保险基金实行统一筹集。如美国的失业保险金是按工资收入的8.5%缴纳，雇员负担3.1%，雇主负担5.4%。（2）在调整失业保险基金的使用结构方面，应确保主要用于失业救济，为建立现代企业制度，促进企业转轨变型创造条件。（3 ）建立和健全失业保险基金使用和管理的制衡机制和监督机制。由于甘肃省目前失业保险的储备基金相当有限，而面临的形势又十分严峻，因此，应尽快成立由财政、审计、银行、计划、劳动和工会等部门参加的失业保险基金管理委员会，切实加强对基金筹集、使用的管理和监督，严格审批失业保险基金年度预算和年终决算，把失业保险基金的使用纳入国家财务检查和审计项目之中，将失业保险基金的支出置于财政和审计部门的监督之下，做到专款专用，无论是原有的准备金，还是其增殖部分都应全部用于失业保障。
4.加强失业保险与“再就业工程”密切联系。把失业保险和再就业工程有机结合起来，这是我国失业保险制度改革的一个创新，不同于西方市场经济国家的单纯失业保险制度。我们既要加大失业保险制度改革的力度，又要积极创造更多的就业机会，加强再就业培训，提高劳动者的再就业能力，大力推进“再就业工程”。（1 ）合理使用失业保险金，促进“再就业工程”。随着科学技术在各个产业中的应用速度加快，企业技术结构和组织结构的调整相应加快，以至发生大的产业结构调整。与此相关，劳动力的就业结构、技术结构与必须调整。结构性失业问题日益突出。职业培训、转业培训是解决结构性失业的主要措施。失业保险不能满足于使失业者有一定的生活保障，还应当积极促进和帮助他们经过职业培训或转业培训实现再就业。为此，一定要注意失业保险津贴水平不能过高，防止一些福利国家“失业保险促进失业”的现象在中国发生；再就是可以拿出一部分失业保险基金用于失业者的培训，以增强其再就业能力，促进“再就业工程”。（2 ）建立预防高失业率风险基金。“九五”时期，我国就业的压力相当大，结构性的失业是一个不容回避的严峻问题，也可以说是1978年以来的第三个高峰。失业压力主要来自产业结构调整、国有企业精简分流富余人员以及农村剩余劳动力向非农产业转移。此外，非国有企业特别是私营、三资企业及个体工商业从业人员增长很快，一旦经济波动，它们会很快向社会释放劳动力；中国经济同世界经济联系密切，进出口贸易占GNP的30%以上， 国际经济波动也会严重影响国内的就业状况。面对这样的局面，要研究对策：一是推进失业保险，二是创造更多的就业机会，实施“现就业工程”，把两者有机地结合起来。失业保险必须适应新的就业结构（所有制结构），并建立预防高失业率的风险基金，做好预防高失业率的风险准备。
5.强化基金收缴力度，完善约束机制。失业保险基金的征缴，除了沿用现行的由参保单位开户银行代扣缴失业保险基金的办法和发挥审计、监督职能的作用的同时，可采取：（1）对那些采用多行开户， 一行多帐号，拒缴、拖欠失业保险基金以及拒绝为劳动者投保的用人单位法人代表、主办会计或其他责任人实行每天按其单位欠缴失业保险基金总额的比例给予经济处罚，直到缴清为止；对其单位、法人代表和有关责任人当年的政绩、业绩、聘干、提升、增资均实行一票否决。（2 ）失业保险机构工作人员和如因工作失职或者征收措施不当造成应收失业保险费不能按时足额收取，对其单位法人代表、主办人及其他责任人，实行每天按未收到的失业保险基金总额比例给予经济处罚，直到收清为止；同时，对其单位、法人代表和有关责任人当年的政绩、业绩、聘干、提升、增资均实行一票否决。
6.加强宣传力度，确立新的失业保险观念。要改变人们风险观念，确立新的失业保险观念，一方面要在舆论上强化失业风险是社会风险的宣传力度，增强人们对失业风险的心理承受能力；另一方面要在失业保险制度的实际操作中强化个人的参与，体现失业风险大、缴纳失业保险费多的原则。如适当增加职工个人缴纳失业保险金的比例；不同类型企业缴纳比例要有所区别，国有企业可以低一些，非国有企业尤其是三资、外资企业可以高一些，因为前者失业风险相对小一些，后者相对大一些。只有这样，才能帮助人们逐步树立起市场经济的失业风险观念，从而为建立适应市场经济的失业保险制度奠定基础。