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一、失地农民的产生和现状
（一）城市化必定向农民征地，因而导致失地农民产生。欧美发达国家所走过的道路昭示我们，工业化、城市化是经济社会发展的必然趋势，也是实现现代化的唯一途径。化解我国“三农”难题主要依靠城市化，通过城市的积聚效应，创造庞大的就业机会，将分散在农村小块土地上的多余农民吸引到城市就业和向非农产业转移，从而大规模减少农民，使农业向机械化、产业化、规模化方向发展，提高农业劳动生产力。随着我国经济市场化改革的深入，工业化、城市化进程加快，大批农民的田地被征占。据国土资源部统计，1987～2000年，全国非农建设占用耕地226.44万公顷（3395万亩），其中通过行政手段征地160万公顷（2400万亩）。这些仅是依法审批的征用数，尚没有把那些违法侵占、突破指标和一些乡村私下卖地包括在内。据统计，违法占地占合法征地的比例一般为20～30％，有的地方甚至高达80％。这意味着1987～2000年实际征占耕地数为4000万亩以上，按人均占有耕地0.8亩计算，那么建设占用耕地导致失地农民有5000万之多。按照我国目前城市化进程和基础设施建设步伐，今后每年需征用农民土地280～300万亩，若按照城效农民人均占耕地0.8亩计算，就意味着每年新增加420万失地农民，十年后失地农民总数将达到1亿。由此可见，失地农民的产生是城市化进程的必然结果。
（二）失地农民的现状。城市化进程中产生失地农民是正常现象，问题的关键是如何帮助失地农民解决面临的问题，消除他们的后顾之忧。实际上，在计划经济时代就存在着失地农民，当时各级政府对失地农民的问题十分重视，通过一系列政策措施，让农民“以土地换就业”，从而实现他们由农民身份向工人身份转换，让他们在国有企业内就业，消除了失地农民今后就业、养老保险等一系列问题。随着我国向社会主义市场经济体制转轨，市场经济建设带来了企业用工方式的市场化，政府传统行之有效的失地农民安置方式逐渐失灵，于是失地农民问题开始呈现。目前对失地农民安置虽有货币补偿、就业安置、住房安置、划地安置、建立社会保险等形式，但最主要还是采取货币化安置方式。由于对失地农民货币安置只能解决失地农民近忧，难以化解远虑，从而导致部分农民失地又失业。正如陈锡文所言：“农民失去土地以后，他当不成农民了，而领到的那些补偿金，也当不成市民，既不是农民也不是市民，只能是社区游民，社会流民。”由于我国目前大多数地方对失地农民采取以货币安置为主的“要地不要人”的城市化模式，失地农民处境艰难，他们的基本生活、就业、子女入学、养老和医疗保险等社会保障问题缺乏解决的有效途径，他们的长远生计更是得不到制度保障。福州市2000年征地安置人员为例，其货币安置比例高达82％。浙江省对10个建设用地项目进行抽样调查表明，在安置的3379人中，除172人进入社会保障体系外，其余均为货币安置，其比例高达94.1％。然而，由于征地制度的缺陷和现行土地制度的缺陷，导致补偿标准过低，补偿安置费的克扣和分配使用的不合理、安置方式简单和责任不明造成农民的合法权益得不到有效保护，许多失地农民处于种田无地、上班无岗、低保无份的“三无游民”状态，有些地方的失地农民已到了面临“无路可走，无地生存”的困境。
二、失地农民权益损失分析
（一）与土地相关权益的损失。农民所拥有的诸多权利和利益，都是附着在他们赖以安身立命的土地之上，直接或间接地与土地相关联。失去了土地也就意味着失去了他们那些与土地关联的权利和利益存在的基础和实现的条件，因而导致那些权利和利益的损害或完全流失。
1.失地农民失去了生活保障。中国是一个人口众多的发展中国家，农业人口占70％。目前情况下，国家暂时还不能在农村建立现代的社会保障制度。3亿多城市人口社会保障的兑现，国家财政每年至少要补贴1000亿元以上，而社保的隐性债务高达3万亿元，要30～40年才能还清，9亿农民的社会保障问题更是难以解决。农民只能靠土地来养活自己，土地成了农民的基本生活保障，是农民安身立命之本。失去土地也就失去了基本的生活来源。目前，失地农民大多数是依靠有限的征地补偿金来维持基本生活的，等补偿金用完，生计就麻烦了，如果再遇到生病，生活就更困难了。
2.失地农民失去了就业机会。农民失地也就是失去了劳动的对象、工作的场所，农民只有以土地为劳动对象，其劳动价值才能在劳动过程中得到实现。目前，中国农民自身素质不高，文化程度低，劳动技能差，小农意识重，寻找其他工作的主动性不强，缺乏就业竞争力。因此土地则是农民就业机会重要资源，失去土地就意味着失去了就业机会。
3.失地农民失去了一项重要的财产。土地不仅是一种重要的资源，是“财富之母”，满足人类不同需求；同时，土地也是一项重要的财产，隐藏着巨大的价值。农民的土地尽管是从农村集体那里取得的一项“承包经营权”，但这种权利的物化权、财产权已经明朗，这就为土地的市场化流动创设了前提，也为农户的土地权利和利益提供了法律上的肯定，随着土地资源的短缺，人地矛盾的加剧，农业比较利益的提高，土地资源的增值效用将逐渐增大，土地的含金量亦将越来越高，农民所有土地的财产属性和财产权利属性将日益显化，而失地农民因为失去土地也就将失去了这一切。
4.失地农民还会失去与土地相关的其他一系列权益。土地是农民集体赖以存在的物质载体，农民的诸多权利都是直接或间接地与所拥有的土地相关。如政府对农民的技术、资金、农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地，也就失去了获得这种支持的机会。还有，农民作为产权主体，需要通过村民自治的民主投票和监督行动来制衡村级公共权力，失去土地的农民也就自然失去了对村民自治的热情，也就失去了对民主政治权利的追求。此外，土地又是农民行使其他公民权利的基础，失去了土地，农民那些与土地密切相关的文化、教育等方面权利的实现也就会受到极大的限制。
（二）现有政策、法律的缺陷导致了失地农民应得的权益补偿受到侵害。当前，我国现行的征地补偿标准还是计划经济的产物，并且在实际征地过程中，农民权益得不到应有的保护，导致的直接恶果是农民的权益受到极大的损害。
1.征地补偿标准低，失地农民收入下降，将难以维持长远生计。目前我国各地采用的征地补偿标准，是《中华人民共和国土地管理法》第47条所规定的，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的补偿费，为耕地被征用前三年平均产值的六至十倍……安置补助费标准，为该耕地被征用的四到六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍……土地补偿费和安置费的总和，不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。简言之，土地补偿费和安置补助费之和，低限是10倍，高限是16倍，最高不得超过30倍。这个规定值得关注的一个问题是所谓“前三年平均产值”，它并不能体现土地的最佳用途，因为土地所种的作物不同其收益差别相当大，再加上近几年农产品价格走低，所以农民征地补偿就明显受损，也就远远不足以使被征地农民保持原有的收入水平，不足以弥补农民因失去土地而带来的机会损失。据有关部门测算，当前法定最高补偿标准大约为24000元/亩，就按最低生活保障标准每人每月300元计算，那么当前法定的征地补偿标准只够农民维持7年的生活费用。据浙江大学一项对5个城市255个征地农户进行调查结果表明，2002年这些被征地农户人均获得的补偿按照当地目前的物价水平，仅能维持2年半的基本生活。可见，征地补偿标准测算依据不全面，严重地偏离土地的市场价值。
2.征地过程出现“暗箱操作”与“寻租”行为，以及补偿分配混乱，使失地农民只得到应得补偿的小部分。在征地过程中，排斥农民参与，失地农民没有知情权，更没有发言权，导致出现“暗箱操作”与“寻租”行为，分配给失地农民的补偿很混乱，本就是很低的补偿费用，能够落到失地农民手上的，也仅仅是一小部分。首先，各地在具体执行补偿办法时，往往采取最低限，有的还远远低于最低限。据调查，苏州、南京、温州、台州四市高速公路的征地补偿分别为每公顷12万元、14万元、18万元、10.5万元，可是付给农民的征地补偿每公顷不足6万元。其次，政府与民争利，赚取“低征高卖”中的巨额差价，直接导致失地农民合法权益受到侵害。一些地方政府官员在畸形政绩观驱使下，利用现行征地制度的不完善和其所掌管的征地的主导权，把土地当作第二财政，以地生财，赚取快钱，从而出现了“低征高卖”现象，即一方面用计划经济时代办法低价征用土地，不管是用于公共利益需要征地，还是经营性征地，政府一律低价强制征用农民土地；另一方面用市场经济的手段高价供地，这就形成征得越多，所获得土地的收益也就越大，用土地牟取暴利，已经成为一些单位和个人“寻租”的手段，这也是“圈地风”越演越烈的根源。而在征地过程中，农民始终处于弱势地位，作为农民利益维护者的村集体又基本上倾向于政府方面，致使失地农民利益再三被侵浊，长远基本生活得不到保证。据有关统计资料显示，改革开放以来，政府通过征农地的价格“剪刀差”，从农民身上拿走20000亿人民币。正是由于各个方面对失地农民利益侵占太多，致使失地农民问题成为令人关注的社会问题。
（三）法定安置途径的缺陷，导致失地农民失去了再次就业机会。《土地法实施条例》把被征地农民安置补偿费按三种安置途径支付：农村集体经济组织安置的支付给农村集体经济组织；用地单位安置的支付给安置单位；不须单位安置的发给被安置人员个人。从目前实际来看，这三种安置方式都存在许多问题和新的矛盾。首先农村集体经济组织安置是不现实的。所谓农村集体经济组织安置无非是农村集体经济组织利用征地补偿费，开办一些经营实体，让失地农民在其中做一份工作，但这些企业，往往产权不明晰，主营业务不明确，管理资产能力有限，抵御不了市场经济的风险，一旦企业亏损倒闭，资金将血本无归，造成了农民失地又丢钱，失地农民的基本生活都得不到保障。第二，用地单位安置是达不到、办不成的。这种安置在国有企业铁饭碗的过去或许可以做到，而现在用工制度已经完全合同化，劳动用工完全走入市场化，因而，在实际执行中难以操作，因为从就业能力来看，失地农民需要的是既无技术难度，还要工资待遇满意的工作岗位，事实上难以达到。第三，发给个人安置费的货币安置是等于不安置。失地农民安置补偿费数额小，经济发达地区稍高一点，有的可以达到每个劳动力一两万元，而欠发达地区、中小城市郊区一般只有几千元甚至几百元。这样低水平的安置，实际上就是不安置，使农民在失去土地的同时又失去了就业保障，被一些地方的农民称为“一脚踢”。目前，尽管全国有一亿之多的农民工在城市打工，但一旦找不到工作，仍然可以回家种田，而一旦失去土地，安置补偿又不足以形成就业保障，这部分农民实际上就成了失业贫民。总之，由于法定安置政策的缺陷，导致大量的农民失地失业，根据专家估计，失地农民再次就业率不到20％，由失地又失业的农民构成的特殊农村社会群体的弱势程度远远超过城镇弱势群体，他们往往生活在被社会遗忘的角落。
（四）社会保障体制不完善、机制不健全，使失地农民丧失了基本的“国民”待遇。我国长期以来处于城乡二元经济结构状态，城市实行的是“高补帖、广就业”的社会保障制度，即有了城市户口就可以享受就业及养老医疗等一系列的社会保障和粮食、副食品、住房等补贴。而农村实行的是以群众互助和国家救济为主的社会保障制度，其保障水平明显低于城市。改革开放后，种田农民实行了家庭联产承包责任制，在土地福利均分的原则下，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段并通过土地政策努力协调公平与效率的关系。土地的福利绩效足以抵消其效率损失，从而为家庭经济的需要及其保障功能奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。但是，农民在失地的同时也失去了农民的身份和土地的绩效福利，又未同时获得市民的社会保障待遇。相反，他们变得既不是农民，也不是一般的市民，更不同于失业工人。他们不但不能获得工人那样有“三条保障”的支持，反倒可能沦为国家、集体、社会“三不管”的地步，什么福利、保险待遇都没有，丧失了基本的“国民”权益。
三、失地农民权益保障的对策建设
（一）明确土地是农民神圣不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权。土地是农民生存之本，城市化过程中绝对不能以牺牲农民利益为代价。在农用土地转为建设用地过程中，应改变计划经济时代的行政征地方式，尽可能用市场机制来解决，农民必须直接参与土地交易的过程，克服征地过程中“寻租”行为发生，保证农民对土地的使用权、所有权、处置权得到统一的尊重，利益得到有效保障。为此，要通过修改相关法律使其物权化。从前面的分析可知，造成城市化进程中失地农民失利的根本原因在于农民对土地的所有权和处置权缺乏法律保障，现行法律体系并没有对农村集体土地所有权主体进行明确界定，出现了多主体并存的局面。究竟谁是集体土地真正的产权代表，无论是《土地管理法》还是《农村土地承包法》均未作出明确的规定。这就使在征地行为发生时，农民的发言权被自然地剥夺了。因此，必须对《土地管理法》等相关法律进行修改，明确农村集体土地的主体，强化农民对于承包经营耕地的财产权和处置权，从而提高农民的经济和社会地位，减轻工业化、城市化过程中农民利益的损失。
（二）合理提高征地补偿标准，保证被征地农民的生活水平不因征地而降低。农用土地是农民的基本生活和生产资料，同时也是宝贵的资产。因征地而失去土地的农民，已不再是真正的农民了，其生产和生活方式必将随着城市化进程而发生变化，也将通过完成城市化过程变为市民。因此，失地农民的征地补偿安置标准就不能再按照其历史上的生产和生活方式来确定，而应该按其城市化后的生产和生活方式来确定，即以被征地所承载农民安置的实际社会成本为依据制定征地补偿标准。为保障失地农民能够在城镇生存和发展下去，征地补偿安置应该考虑的因素主要有：生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障以及一定的土地增值收益。随着城市化进程加快，失地农民越来越多，可以考虑政府完全用于公益性项目的征地，应从土地资产的收益中，拿出一部分资金用于建立失地农民的社会保障基金；对于交通设施等公益性项目的征地，应该允许农民以土地做股份，长期分享土地的增值收益；工商业用地则应按市场化运作，通过租赁方式，由转让土地的农民向企业收取租赁费，以解决失地农民长期的保障问题。
（三）完善就业保障机制，妥善安排失地农民就业，保证被征地农民长远生计。顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变的主要保证。为此，要采取多种办法和途径，解决被征地农民的就业和生活来源问题。首先要按照市场化原则，制定城乡统一的劳动就业政策。建立和完善城乡一体化的劳动市场体系，积极拓展失地农民的就业途径，一是要引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业；鼓励、扶持失地农民自谋职业，自谋职业的失地农民应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费的优惠政策：二是鼓励征用土地单位和其他工商企业尽量消化失地农民，对吸收失地农民的企业，应享受安排城镇下岗人员的有关优惠政策。三是建立城乡一体化的劳动力市场体系，培育各种劳务中介机构，及时提供各类就业信息，并运用计算机网络技术使各个劳动力市场能互相联通，为失地农民提供迅速、准确、完整的信息，使失地农民能尽快地找到适合自己劳动技能的职业。第二，加强对失地农民职业教育和职业培训。长期以来我国农民由于缺少教育培训机会，文化素质和知识技能低下，农民失去土地后，他们在社会上的竞争力十分有限，面临极大的风险，因此，必须强化职业教育和职业培训，一是要建立健全布局合理的人员培训网络，要根据不同的年龄阶段和文化层次进行有针对性的培训，不仅要提供免费培训，而且对经济困难的失地农民给予补助，要让失地农民真正掌握一门非农职业技能，提高他们的就业能力。第三，建立失地农民就业保障金。在失地农民未能实现立刻就业前，政府要发挥财政资金转移支付的功能，建立失地农民就业保障金，用于失地农民职业技术培训费用的补贴，以及对安排失地农民就业工作突出的单位进行奖励和有偿扶持失地农民集体就业、个体经营和自主创业等费用的补贴。
（四）完善社会保障制度，建立失地农民的基本生活保障机制，解决失地农民后顾之忧。为解决因城市化而产生的失地农民的利益损失，让失地农民能从城市的发展和土地的增值中获取应得利益，当前必须为失地农民提供适当水平的社会保障，并与城市现有的社会保障制度保持兼容性，为最终建立城乡一体化的社会保障体制奠定基础。根据我国国情，农村社会保障制度的主要任务应该是：基本保障农村居民“生有所靠、病有所医、老有所养”，即办好最低生活保障、医疗保障和养老保障三种保障项目。但是，这三种保障项目不可能同时、并列地为所有的失地农民确立，只能渐次实施，先抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，进而扩大覆盖面和提高保障水平。就目前失地农民的迫切希望来说，尽快尽早地获得养老保险和医疗保险是他们的第一需求。实践证明，社会保障制度的改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展。为此，国家有关部门应当及时制定统一的有关失地农民社会保障的法律制度。在目前农村社会保障制度尚未立法的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。现实的做法是，设计一个与城市居民相对接近而又便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。现有的城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，使失地农民享受与城镇居民同等待遇。建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措应按国家、集体、个人及征地主体“四个一点”的思路去解决。政府应规范明确各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专户机构管理；鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在一些弊端，应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险，有条件的集体组织出资补贴一点，政府从经营土地收益中拿出一点。
（五）改革征用土地的收益分配机制，加强征地补偿安金费的监管。首先，要改革不合理的征用土地收益分配制度。目前所征用土地的收益分配格局是政府拿大头、集体得中头、失地农民拿小头。应该是政府拿大头、失地农民得中头、集体拿小头，即政府占60～70％，农民占25～30％，村级组织占5～10％。理由有三点：一是政府为了经济长远发展，获取土地收益的大头是理所当然的；二是实行家庭联产承包责任制后，村集体大多名存实亡，征地过程给村集体数目较大的补偿安置费，难以为农民谋取更大的福利，反而为少数村干部腐化提供了条件，成为恶化干群关系的焦点；三是处于转型过程中的中国，各种矛盾相互交织，失地农民问题是新产生的矛盾，在被征地后农民所获取土地补偿费难以维持长远生计，让失地农民获得土地收益的中头，不仅可大幅减少中间交易成本，有效遏制“寻租”，而且会增强失地农民经济实力，化解失地农民问题。第二，要加强对农村集体内部征地补偿费使用的监管。要坚持土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法，集体经济组织要公开补偿费的收支和分配情况，接受群众监督。第三，加快清理征地补偿安置费工作。今后凡补偿费用不到位，安置不落实的，不能征地。
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