世纪之交议维和——对冷战后联合国维持和平行动的评价与思考，本文主要内容关键词为：联合国论文,世纪之交论文,战后论文,和平论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联合国的核心任务是维护国际和平与安全，维持和平行动是完成这一任务的重要方法之一 。联合国维和五十多年中，既有高潮活跃时期，也有低谷停滞阶段；既拥有成功的喜悦，也 经历过失败的沮丧。冷战结束使得历史揭开新的一页，国际关系进入了一个新的时期，也使 得维和行动进入到了新的发展阶段，并且面临着许多新的问题亟待解决。然而，令人不能理 解 的是，对联合国至关重要的维和问题至今被“排斥”在《联合国宪章》之外，使得维和行动 “无法可依”，加之维和行动问题多多，困难重重，联合国的维和行动将如何发展，这是国 际社会极为关注的一个问题，2000年的千年峰会将维和行动作为四大焦点问题之一。（注：见2000年千年峰会联合国秘书长的报告。
）在步 入21世纪之时，在新的国际形势下维和行动将何去何从？笔者拟通过阐述冷战结束后维和 行动发生的变化及存在的问题，分析其产生的原因，提出对维和行动在新的历史时期发展的 建议和设想。
一、发人深省——冷战结束后维持和平行动的变化
二战后，尽管全球性战争已经结束，但局部战争、地区冲突仍不断发生。面对一系列新的 领土、民族争端，惯常的和平解决办法难以奏效，而《联合国宪章》第七章规定的强有力的 强制手段在东西两大阵营的对抗下根本不可能采用。故为了实现“维护国际和平与安全”这 一首要宗旨，联合国创立了一种动用军事人员但不采取武力措施的、界于前两者之间的折衷 方式——维持和平行动。它主要是由联合国军事观察团和联合国维持和平部队的各项活动组 成，它是“为了帮助维持或恢复冲突地区的和平，由联合国组织的有军事人员参与、但无强 制执行权力的行动”。（注：联合国前任秘书长德奎利亚尔的提法。见《联合国手册》（第十版），中国对外翻译出版 公司1988年版，第108页。
从1948年6月为了监督以色列和阿拉伯国家的停战而建立的联合国巴勒斯坦停战监督组织开 始，到2000年7月为解决领土争议而组成的联合国驻埃厄特派团(UNMEE)为止，联合国已实施 了 54项维持和平行动(peace-keeping operations)，其中15项仍在执行中。（注：包括联合国停战监督组织，联合国驻印度和巴基斯坦军事观察小组，联合国驻塞浦路斯 维持和平部队，联合国脱离接触观察员部队，联合国驻黎巴嫩临时部队，联合国驻伊拉克和 科威特观察团，联合国西撒哈拉公民投票特派团，联合国驻格鲁吉亚观察团，联合国驻波黑 特派团，联合国普雷维拉卡观察团，联合国科索沃过渡时期特派团，联合国东帝汶过渡时期 权力机构，联合国塞拉利昂特派团，联合国刚果（金）特派团，联合国驻埃厄特派团。资料来 源于http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/cu-mission（2000年10月12日）。
在这风风雨雨的半个多世纪里，世界格局发生了巨大改变，维和行动在数量、规模、范围 甚至性质上也相应发生了变化。根据维和行动的数量、规模、任务范围、形式、指导思想、 武力使用状况等各方面的不同，一般将迄今为止的维和行动以冷战结束作为分界点分为两个 时期：(1)冷战前维和时期，即1948年至1987年，有称第一代维和；(2)冷战后维和时期，即 1988年至今，有称第二代维和。（注：笔者不赞成第二代维和的提法，因其似乎给人以顺理成章转化了维和的感觉，故仍以冷 战后维和的提法较确切。
在冷战前维和时期的近40年中，联合国仅进行了13项维和行动，规模均较小。但在这一阶 段 已确立了维和行动的基本原则，即中立原则、非强制性原则和大国不介入等原则。
冷战的结束犹如打开了潘多拉的盒子，因两大阵营对恃而长期压抑着的民族矛盾、种族冲 突、宗教问题、领土纠纷等纷纷爆发。这些新的“热点”和冷战时期就已存在的冲突对世界 和平与安全构成了严重的威胁。如果说在冷战的大背景下，联合国由于美苏在安理会竞相使 用否决权的尖锐对抗而无法在维和问题上采取有效行动，那么冷战的逐渐消逝则给了美国主 导下的维和提供了“大展身手”的机会。从1988年起，维和行动迅速发展，蓝盔部队频频活 跃在各个“战场”。截止到2000年9月，短短的12年间，联合国就部署了41项维和行动。
冷战后的维和行动打破了传统维和的基本原则，出现了许多原本不能采取的做法，形成了 所谓第二代维和的新特点。对于这些做法和特点，笔者认为颇有发人深思和值得探讨之处：
（一）职能扩张、任务庞杂
冷战前维和的对象仅限于国与国之间的冲突；其职能主要是遏制可能发生的战争、阻止正 在进行的战争、维护战后当地的安全等；（注：王羽：《变化中的联合国维和行动》，载《百科知识》1999年第9期。
）具体任务是通过派出军事观察员、部队等，在冲 突地区设立缓冲区、隔离区，监督停火和撤军，观察和报告违反安理会停火要求的行动，维 护当地治安和从事人道主义救援活动等。而冷战后的维和行动的对象除了国家间的冲突，还 包括了国家内部的纷争，且以后者居多，加之争端所涉因素的复杂化，使维和行动的职能不 断拓宽，承担的任务范围涵盖解除、收缴帮派武装，遣散部队，排雷，清理战场，人道主义 援助，遣返和安置难民，组织、监督选举，帮助建立警察部队，调查侵犯人权状况，协调和 援助经济复兴等新的领域。维和的民事任务范围迅速扩大，文职部门在行动中的比重越来越 大。这一时期的维和已不再仅仅局限于“维持”和平，而是延伸到冲突后的“重建和平”， 于是，维和开始更多地介入国家的内部事务。随之而来出现了维和行动形式的多样化：除了 军事观察团和维持和平部队外，还出现了公民投票特派团、保护部队、过渡时期权力机构、 预防性部署部队、民事警察特派团、援助团、携带重型武器的维和部队等新形式，令人感觉 维和换了模样。
（二）原有基本原则被突破
依据最初设计者的本意，经过长期的维和实践，逐渐形成了指导维和行动的基本原则，诸 如 中立原则、自愿原则（或称非强制原则）、大国不介入原则等，对于维和行动具有重要的约束 力。然而，在冷战后所实施的维和行动却打破了这些原则：
1.中立逐渐弱化，内政常遭干涉
中立原则，一方面指与争端无利害关系的国家才可以派遣部队，在决定维和部队的使命、 规模、任期和任命部队主管时，坚持地区平衡和政治平衡原则，达成当事各方都能接受的妥 协方案；（注：马学印：《国际维和变奏曲》（上），载《国际展望》1994年第6期。
）另一方面指维和部队应采取不偏不倚的第三者立场：不影响当事国的权利、利益 和 立场，不介入冲突，不以惩罚、打败某一方为目的，不试图改变冲突各方的力量对比，不为 某一方、某一国或某一集团谋求利益，更不干涉驻在国的内部事务。
而在冷战后的维和行动中，常常突破中立原则，出现了打一方、保一方，不同程度卷入冲 突甚至粗暴干涉一国内政的情况。例如，进驻波黑地区的维和部队受到某些大国的左右，一 直偏袒穆族，对其大举进攻塞族的活动不予制止，也没有促使双方进行和谈，甚至后来联合 国秘书长授权北约两次空袭塞族阵地，致使378名维和官兵和观察员被扣做人质。反而促使 矛盾激化。又如，索马里维和是在美国的积极推动下进行的，从一开始就具有明显的倾向性 ，维和部队不仅直接向当地15支部族武装中的艾迪德派武装发动进攻，甚至缉拿、搜捕该派 领导人艾迪德，创下了联合国向一国的武装派别领导人发出逮捕令的先例，也使得联合国正 式卷入索马里内战，成为冲突的一方。再如，在海地，塞德拉斯将军领导的军事政变推翻了 阿里斯蒂德的民选政府，可是联合国却进行了恢复海地民主的维和行动，反而使海地危机愈 演愈烈。于是，经美国的策划，联合国通过决议授权组建以美国为首的多国部队，不惜采用 武力手段强迫军人政权下台，恢复阿里斯蒂德政权。海地危机从根本上讲完全是一个国家的 内部事务，本应由海地人民自己解决，而联合国却以武力强行恢复一国民主政治，这实质上 是干涉一国内政。
2.自愿原则淡化，明显走向“强制和平”
自愿原则，也称非强制性原则，包含三方面内容：(1)有关各方同意。维和行动必须征得驻 在国政府的同意，通常也征得直接有关的其他各方的同意。各方事先达成停火、撤军或和平 协议是维和行动建立的前提；维和行动的具体措施和解决方案也须征得当事国的同意。(2) 维和军事人员由会员国自愿提供。(3)维和部队非自卫不得使用武力。即不得对冲突各方使 用武力或以武力相威胁，要求军事观察员不携带任何武器，维和部队只配备轻型防御性武器 ， 除自卫外不得使用武力。而自卫的一般原则是在部队营房、车辆和人员遭到攻击时，用和平 方法和说服手段失败后，由部队司令做出决定，才能使用最低限度的武力行动。
在冷战后的维和中，已经不再重视并实际废弃了自愿原则：(1)不再限于同意。例如，联合 国伊科观察团并未征得伊拉克的同意；两次联合国索马里行动事先并未完全得到冲突各派的 明确同意；联合国在波黑的维和行动中一直都受到冲突中某一方甚至多方的反对和抵制，近 期的东帝汶维和也是联合国单方面做出决定的行动。(2)武力使用超出自卫目的。在索马里 ，一支维和部队在对一个武器库进行检查时突遭袭击，该维和部队当即予以还击，并加派12 辆坦克和6辆装甲车增援。后安理会认定此事是艾迪德派所为，授权秘书长“采取一切必要 手段，回击这种进攻和公开挑衅行为”，于是维和部队对艾迪德派发动了军事惩罚行动。这 显然超出了自卫的范畴。此外，在波黑、在海地，维和部队也被授权“采取一切必要手段” ，保证维和行动的实施。维和部队多次与当地的冲突某方交火，武力使用频繁。(3)频繁在 人道主义救援的授权下使用武力。在索马里、波黑、海地、卢旺达等地的维和行动中，出现 了以人道主义干预或预防性部署的名义进行的先发制人的打击。(4)武器装备逐渐加强。冷 战后维和部队配备的武器不再限于轻型武器，各式先进的装甲车、坦克、机枪、大炮、飞机 等重武器频频使用。
3.更多国家参与，且已突破了大国不介入原则
大国不介入原则，即维和部队应来源于安理会常任理事国以外的中小和中立国家，“大国 不参加维和部队”，而主要是提供后勤支援。（注：1956年发生了苏伊士运河危机，当时的联合国秘书长哈马舍尔德提出常任理事国军人不 得参加维和部队。该提议得到第一届紧急特别联大1000号和1001号决议批准，1973年安理会 340号决议对此加以确认。
冷战后许多国家投身于维和行动中，至1998年已有111个国家先后直接参与了维和行动。仅 1993年一年间就有77个国家的8万人加入维和部队。（注：资料来源于《联合国维和五十年——访米亚特副秘书长》，载《人民日报》1998年6月4 日第6版。
）而且，俄罗斯建立维和步兵营，日本 通过《协助联合国维持和平行动法案》，法国出兵卢旺达，美国出兵索马里，德国加入波黑 维和部队，中国参与柬埔寨维和等等事实均说明，冷战后的维和已经打破了“大国不介入” 原则，不仅介入，而且常常主导维和行动。
（三）“人道主义干预”开始成为维和的理由
无论是索马里、科索沃还是东帝汶，“人道主义干预”一次又一次堂而皇之地成为联合国 主动采取行动的理由。联合国秘书长安南认为，“以主权为由对自己公民的人权进行欺诈， 再也不可接受了”，“科战表明，今后尊重人权在国际关系中重新找到其恰当的位置”。在 第54届联合国大会开幕式上，安南进一步表达了联合国要对“人权侵犯者”采取军事行动的 明确信息，他表示“不应该容忍大规模和有步骤的人权侵犯行为，不管这些行为发生在什么 地 方”。（注：叶信君：《联合国东帝汶维和意味深远》，载《国际展望》1999年第19期。
（四）产生维和的变异形式
冷战后的维和行动中，出现了一种经安理会批准、由联合国授权、由西方大国直接指挥的 参 与联合国维和行动的多国部队。如索马里维和中的以美军为主力的多国部队（联合特遣部队） 、波黑维和中的北约多国部队、卢旺达维和中的以法国为首的人道主义保护部队（“绿松石 行动”）、海地维和中以美国为首的多国部队、科索沃维和中的国际安全部队(KFOR)（注：尽管这次多国部队的进驻也是经安理会的授权，但它是在北约抛开联合国对南联盟软硬 兼施后，才回到联合国的框架，联合国安理会实际上成了“橡皮图章”。
）及东 帝汶维和中的以澳大利亚为主力的多国部队等。这些多国部队，有的是在联合国维和部队组 建前被派遣先行进入冲突地区，如科索沃、东帝汶；有的是在联合国维和行动受挫时，被派 遣前往冲突地区协助维和或强制执行和平，前者如法国及其他一些非洲国家向卢旺达派出人 道主义保护部队，起到了一部分保护平民的作用，后者如以美国为首的多国部队被授权使用 一切必要手段将海地军人政权赶下台，恢复3年前被推翻的海地民选政府。 可以说多国部队是联合国维和的“副产品”，与维和有着各种联系。但两者除了都是经安 理会批准、由联合国授权外的相同点外，有着许多区别：(1)多国部队不是由联合国直接组 建，而是由某个或多个国家发起组建；(2)不是由联合国秘书长指挥，而是由在多国部队中 占主要地位的国家领导；(3)多国部队的目的不是监督或维持停火，而是制止冲突、遏止危 机；不是调停劝解，而是“排除障碍”（如海地）；使用武器不是为了自卫，而是为了压倒不 听劝阻的当事方（如索马里）；（注：王逸舟：《当代国际政治析论》，上海人民出版社1995年版，第412页。
）(4)常被根据宪章第七章授权使用一切必要手段以实现目 的，其行动带有明显的强制性和军事性；(5)多国部队基本上由西方大国组成并占主导地位 。可见，参加维和的多国部队并不属于联合国维和部队，其采取的行动在严格意义上不属于 维和的范畴。但这些多国部队的行动是冷战后维和的副生物，故也被纳入了维和的框架。
二、追根寻源——对冷战后维持和平行动的深入思考
尽管冷战后之维和对改善纳米比亚、莫桑比克、萨尔瓦多以及柬埔寨等国的局势起到了积 极作用，然而，从其在索马里的无功而返、波黑的遭受重挫、卢旺达的束手无策，到近年的 塞拉利昂维和人员被扣为人质、东帝汶民兵杀害维和人员、刚果（金）武装冲突不断、维和行 动无法展开，均说明维和行动在冲突地区屡次陷入进退维谷的尴尬境地，同时也激起了许多 发展中国家对维和行动的不满甚至反对。对此，均促使我们对于冷战后维和加以深入思考： 冷战后的维和应当怎样实施和评价？是违背了已经形成的习惯法原则和规则，还是在客观上 构成了国际法的新发展？世纪之交，在维持和平行动陷于困境的时候，有必要对其进行反思 ，从而努力寻找解决问题的途径。
冷战后维和所产生的问题有着深刻的国际政治、经济原因，择其要者：
一、冷战时期两大阵营的对立是国际社会的主要矛盾，紧张的军事对恃局面掩盖或冻结了 民族、种族、宗教、领土等诸多问题。冷战后各种矛盾纷纷爆发，原有矛盾逐渐显示出来。 尽管没有大的战争爆发，但国际上“热点”四起，使联合国应接不暇。各国对联合国寄予了 厚望，期望它能一一化解这些“热点”。然而，冰冻三尺非一日之寒，这些“热点”的形成 有着长久、复杂的原因，要解开重重死结并非易事。在过高的期望与屡屡失败的现实之强烈 反差下，国际社会又陷入悲观的情绪中，使得许多国家开始质疑联合国维护世界和平的能力 。
二、冷战时期国际社会处于两极霸权下的均势状态，冷战结束使均势打破，国际秩序失衡 ，出现了“一超多强”、“多极霸权”的局面。西方诸强凭借其强大的国力，企图在国际事 务中占据主导地位。在没有其他因素可以抗衡的情况下，西方诸强得以事事插手，掌握维和 行动的实际领导权。从某种意义上说，大国参与维和及多国部队的出现就是这种国际局势的 产物。
三、为了自身的发展战略需要，一些西方国家将维和行动作为推行利己政策的工具。从而 致使出现三种不良结果：一是在维和行动中难以保持中立。冷战结束以来的地区冲突或国内 争端往往涉及民族、种族、宗教、领土、资源等诸多因素，各种因素结合在一起，使矛盾错 综复杂。而参加维和行动的各国的利益不尽相同甚至互相矛盾，加之大国从中操纵，更使维 和部队的立场复杂化，因此中立原则不断遭到破坏。二是借维和之名，行推行本国外交政策 、干涉别国内政之实。例如海地维和，由于海地的地理位置对美国具有重要的战略意义，美 国一直视海地为其“后院”，不准其内部发生骚乱，也不准外部势力染指。（注：详见李一文编著：《蓝盔行动——联合国与国际冲突》，当代世界出版社1998年版， 第九章。
）故此次维和 行动实质上是美国打着联合国的旗帜推行强权政治。三是以有利可图与否和危险大小作为是 否参加维和行动的标准，以至时有发生某些参加国中途退出对非洲等贫困危险地区的维和行 动 的情况。
四、联合国的决策机制本身存在缺陷，使维和行动的建立得以由少数大国决定，为大国推 行自己的战略和价值观提供了机会，出现了认识和行动上的“双重标准”，即在冲突、矛盾 甚至敌对形势相当的情况下，出现了差别十分明显的做法：在有的地区动用大量人力、物力 进行干预甚至大动武力，而对有的地区则“反应迟钝”，甚至不闻不问。这不禁使人们对维 和行动的标准和公正性提出质疑，甚至失去信心或产生抵触。
三、何去何从——对确定与完善维和行动规则的建议与设想
（一）维和行动应有正确的定位
近年来，维和行动每况愈下，其中重要原因之一即在于定位不明，故从某种意义上可说是 一种“定位危机”(identity crisis)。定位直接关系到维和行动的基本原则、职能和任务 范围以及联合国在行动中的地位、经费负担等重要问题的解决。应当看到，无论以何种方式 规范维和行动，首先应解决的即是定位。
维和行动是冷战时期的特殊产物，缺乏宪章的明确、具体规定。正如加利所说：维和行动 “在联合国宪章中并没有给予特别的界定，而只是当冷战的紧张状态阻碍了安理会采取宪章 中所允许的更有力的步骤时，逐渐演化出来的一种控制冲突的非强制性措施”。（注：（埃及）加利：《联合国应当维持和平与促进发展》，载《现代外国哲学社会科学文摘 》1999年第6期。
）当然这 也并不说明维和行动的内涵和外延是随意而没有任何界限的。根据创设者的初衷，它是介于 宪 章第六章“和平解决争端”和第七章“强制执行和平”之间的第三种维护国际和平与安全的 手段，曾被前秘书长哈马舍尔德称为“六章半”行动。随着冷战后国际形势的急剧变化，维 和的职责从最初的“维持和平”(peace-keeping)被扩展到目前的集预防外交、维持和平和 重建和平于一身的全方位职能。一时间，维和成了“救火队”，哪里有冲突就去哪里；维和 成了“救世主”，似乎维和能解决规模不一、性质各异的所有冲突。而这种扩展的趋势之渲 染似乎并没有随着维和行动的进退维谷、一筹莫展而有所减缓。诚然，维和行动的建立与存 在是与国际形势紧密相连的，在后者发生变化时，前者也无可避免地要加以调整，我们不能 因循守旧，绝对地坚持维和行动的最初含义，但是这并不意味着维和行动的含义可以并应该 无限扩大。
笔者认为，在当今国际社会无限夸大维和的作用，无限扩充维和行动的职权和范围都是不 妥当的，也是难以奏效的。
1.没有必要无限夸大维和的作用
第一，从对解决争端、维护国际和平与安全的方法的设置来看，宪章第六章规定了以谈判 、 调查、调停、和解、公断、司法解决等和平方法为手段的非强制解决办法，第七章规定了以 封锁、禁运、经济制裁甚至军事行动等集体行动来强制实现和平，再加上“六章半”的维和 行动，构成了一个完整而有效的维护国际和平与安全的方法体系。（注：从设计上来说，这一体系可算是完整而有效的。联合国在维护国际和平与安全中遇到 的挫折和面临的重重困境有深刻的国际政治上的原因。集体安全机制虽倍受批评，但目前也 没有人能提出更为有效的方法。
）维和行动作为第三种 方法，具有区别于前两者的独特之处。与和平解决方法相比，二者都属非强制性措施，但和 平方法着重于谋求争端的最终解决，而维和的主要目的则在于在冲突各方之间起到隔离和缓 冲的作用，“它具有防止扩大冲突和建立和平两方面的可能性”，（注：出自加利：《和平纲领》，转引自刘恩照：《联合国维持和平行动》，法律出版社199 9年版，第2页。
）“本身并不能为冲突 提供永久的解决，而只有政治谈判才能达到这一目标”。（注： 出自加利：《和平纲领》，转引自刘恩照：《联合国维持和平行动》，法律出版社199 9年版，第2页。
）与强制执行方法相比，二者均 带有军事色彩并涉及部署部队，但强制行动有其所针对的敌人，宪章规定的强制行动是针对 某一国家的，欲以武力达到惩罚和制裁的目的。而维和没有敌人、没有战场，目的不是要击 败或惩罚某一方，而在于以非武力手段维持和平；在上述三种方法中，和平解决方法最符合 人类文明发展的趋势，因此应作为解决冲突的首选方式；强制执行方法实际上是“以暴抑 暴”，方式“原始”，故应作为解决冲突的最后手段，即在其他方式均无法奏效的情况下无 可奈何的最后选择。维和行动可说是一种“冷却剂”，倘若它以武力和强制为特征，它又怎 能使正在火头上的冲突各方冷静下来？它与以武力强制执行行动又有何分别？它又有什么存在 的必要性？冷战后的维和强制色彩日益浓重，武力成分不断增加，甚至卷入冲突中，对冲突 某方实施打击。这使维和行动与以武力强制执行和平行动的界限越来越模糊。笔者认为，这 并非进步，其实是一种倒退，亦是对完整而有效的维持国际和平与安全的方法体系的破坏。 因此，对维和行动定位时必须使其保持上述的独特之处，使其与另两种方式互相配合，发挥 各自的作用。当冲突已发展到需要以暴力加以制止时，说明该冲突已超出了和平方法和维和 行动所能调整的范畴，应考虑采用强制方法，而不应仍以维和行动的名义来采取行动。
第二，从联合国的职能和组织体系来看，由于联合国在维护国际和平与安全之外的另一宗 旨是促进国际经济及社会合作，因此联合国设有经济及社会理事会作为其六大主要机关之一 ，其主要职能是制定经济、社会及相关领域的政策，并协调联合国系统在这些领域所进行的 各项活动。（注：塞玛主编：《联合国宪章：评注》（英文版），1994年，第837页。转引自许光建主编： 《联合国宪章诠释》，山西教育出版社1999年版，第433页。
）此外，在联合国庞大的体系中还有开发计划署和涉及经济、社会、文化、教 育 、卫生等等专业领域的多个专门机构，联合国的经济社会目标主要通过各个专门机构来实现 ，而开发计划署在提供技术、经济援助和服务等方面发挥重要作用。维和行动的职能和任务 在冷战后不断增加，尤其是民事任务范围迅速扩大，甚至涉及到一些原属于一国内政的工作 ，如战后重建国家（包括恢复经济、加强政治机构等）。其实这些工作应该交由上述机构来完 成。因为，一方面，联合国宪章已对其各个机构的职能、任务作了明确的分工，各机构应各 司其职。对于一国重建和平所需的援助属于经社理事会管理的范畴，既然已经有现成的机 构可以完成这些工作，维和行动则没有必要再予承担。另一方面，上述机构专业分工细、水 平高、经验丰富，由它们负责更加合适，同时也有利于提高工作效率。此外，民事方面的任 务，尤其是重建和平的工作，一般所需时间较长，如果由维和行动承担，则会延长行动的任 （务）期并增加经费开支。
第三，冷战后许多次维和行动的任务实质上是属于一国内政的范围。这些问题不应该、也 没有必要由作为政府间国际组织的联合国来解决。
由此可见，根据联合国所能提供的解决争端的方法和现有的职能机构，维和行动没有必要 包揽一切，也不应掺进自卫以外的“暴”的因素。（注：因为武器装备的加强是为了在更为恶劣的环境中增强自卫能力，更好地保障维和人员 的生命安全，而不是为了打击冲突某方，使维和部队也成为冲突的一方。
2.无限扩充维和行动的职权和范围也是不现实的
第一，维和行动作为解决冲突的方法，其作用是有限的。世上没有包治百病的灵丹妙药， 也不存在能解决各类冲突的维和行动。各个冲突的性质和程度不一，维和只适合于其中某些 冲突。回顾历次维和行动，尤其是冷战后的行动，成功的例子无一不是当实施维和行动时具 有 和平的前景或有和平的因素存在，有关各方有解决冲突的政治意愿。1996年联合国秘书长、 各国政府、联合国各机构及非政府组织共同审查了维和行动，得出的结论之一就是要有一致 的认识——愿意和解——而非强迫。如果交战各方不愿意寻求和平解决，联合国就不能强迫 予以解决，对索马里的干预表明，联合国维和团只能在交战各方愿意和平的基础上派驻；联 合国维和团从索马里的撤离又证明，在某些案例上，当有关各方在迈向和解和结束暴力的进 程失败之日，就是联合国必须结束维和行动之时。（注：刘恩照：《联合国维持和平行动》，法律出版社1999年版，第244页。
）冷战后维和行动的多次失败也证明， 如果维和行动试图解决不具备和平因素的冲突，那么它就会陷入进退维谷的困境。维和行动 的不堪重负和经费的日益拮据，从根本上说是由维和行动可以包揽一切的偏颇观念导致的； 维和行动受挫率直线上升也是由此造成的。“明知不可为而为之”，这对于维和行动来说是 不现实的。
第二，维和行动的人数和维和部队的装备使之能解决的冲突类型有限，尤其是不可能在强 制行动中获得成功。如果维和行动试图解决尚不具备维和条件的冲突，则会陷入欲罢不能的 境地。不仅无法解决冲突，还会卷入冲突，成为冲突一方甚至双方攻击的目标。“在充满战 争的国家维持和平是不可能完成的使命”，（注：蒋振西：《对新一代联合国维和行动的几点看法》，载《走向21世纪的联合国》，世 界知识出版社1996年版，第103页。
）维和部队的人数和武器装备始终是很有限的 ，它不但不具备与冲突一方进行军事较量的能力，甚至会使维和人员的生命面临严重的威胁 ，可说是打不过又防不住。无论是索马里、波黑还是塞拉利昂都是例证。维和是一项政治性 很 强的准军事行动，它利用的是联合国的权威，而不是有限的军事威慑力。它更多的是一种政 治姿态，表明国际社会解决冲突的良好愿望，而不是充当国际警察或宪兵的角色。
第三，如前所述，民事方面的任务，尤其是重建和平的工作，一般所需时间较长。一国要 真正地恢复国内正常的政治经济生活，最终要依靠该国政府的领导和国民的齐心协力。维和 行动只是一种外因，具有推动作用，却不具决定性作用。而且维和行动作为一种临时措施有 期限限制，维和人员不可能在一国无限期地驻扎下去。
综上，维和行动既没有必要包揽一切，也不可能“包打天下”。维和行动不应过分扩大其 职能范围，不应包括预防性外交、建立和平、维持和平、重建和平这整个过程，而应根据自 身的特点量力而行。维持和平行动，顾名思义就是“维持”和平，是通过遏制、减缓冲突， 使之不向战争发展、不继续升级，从而为通过其他政治、外交途径最终解决争端创造良好条 件。明确这一点，对维和行动做出准确的定位，是联合国当务之急要解决的问题。
（二）传统维和时期确立的基本原则应予坚持
第一，冷战后，尤其近年来，“有限主权论”、“人道主义干预”、“新干涉主义”等论 调在国际社会中甚为流行，一些西方大国打着“人权高于主权”的旗号进行所谓的“人道主 义干预”。它们认为：“人权无国界”，且“人权基本上属于各国国内管辖的事项”的观点 已经过时；跨越国境的军事行动、以外部力量赶走独裁者，建立民选政府并不构成侵犯国家 主权。故凡是一个国家内部的“人权”等问题以及由此引发的一切政治的、民族的、宗教的 矛 盾所造成的“人道主义灾难”，都可成为干预的理由。前秘书长加利在1992年美国《外交》 季 刊上发表的题为《加强联合国》一文中提出：在当今时代应重新思索主权问题，引用几个世 纪的排他的、绝对的主权学说已不再成立。他认为，维和行动只限于军事行动是不够的，还 必须帮助那些政治机构瘫痪、经济濒临崩溃的国家恢复和维持国内的政治经济生活。他称之 为拯救“不起作用的国家”。现任秘书长安南在第54届联合国大会上明确提出对人道主义危 机必须干预。在这些思想的指导下，联合国以更积极的姿态全面介入国际事务，包括一些本 质上属于一国内部管辖的事务，从而导致多次未经当事方同意就采取维和行动。
科索沃事件以来，一些西方学者不断鼓动修改宪章的不干涉内政原则，认为无须当事方的 同意就可采取维和行动。这无疑是对国家主权原则和不干涉内政原则的破坏。事实上，联合 国的维持和平活动都是在一个由主权国家组成的世界中实施的，而国家主权在没有得到本国 同意的情况下是不能限制的。受干预国家的同意，是安全理事会或大会行动合法性的必要和 充分条件。（注：（法）夏尔·卢梭：《武装冲突法》，中国对外翻译出版公司1987年版，第453页。
）而且，国际法的基本原则并不是某些人或某些国家的主观意愿所能改变的， 它必须得到国际社会的广泛承认。无论是在第54届联大，还是在联合国千年首脑大会上，这 种不经同意的干涉均遭到中国、俄罗斯及广大发展中国家的坚决反对。实践亦表明，不经同 意 的干涉无助于冲突的解决，并往往以失败告终。
第二，冷战后的维和行动越来越热衷于诉诸武力，且远远超出了自卫的范围。不应否认， 形势的恶化有时可以作为维和走向强制和平道路的一个客观原因，但它不是必然原因。除了 上述指导思想和定位失准的原因外，造成走向强制的直接原因是：一方面，维和行动部署的 时机不当。不少维和行动在未了解清楚冲突地区的情况或不存在和平因素的前提下便草率出 台，从而致使在当地受到冲突一方或多方的攻击，最终卷入冲突，故常常被迫在自卫之外使 用 武力；另一方面，不重视政治谈判、外交手段的使用，总希望迅速解决争端，结果陷入了大 规模使用武力以强制实现和平的误区。应当说，过分地依赖强制手段，以军事行动强迫冲突 方接受的方式，实际上并不能促进问题的解决，反而会使冲突复杂化、扩大化，且与维和的 目的背道而驰。因此，国际社会有必要抗拒“使用军事力量以加速进程”的诱惑，（注：计翔翔：《联合国维持和平行动的历史考察》，载《浙江大学学报》（人文社会科学版 ）1999年第6期。
）严守 维和非自卫不使用武力之原则。
维和行动的基本原则实质上是从国际法的基本原则引申而来的。无论是中立原则、还是同 意原则及非自卫不得使用武力原则，都体现着国家主权平等、不干涉内政、和平解决国际争 端和不得使用威胁或武力这些当代国际法的基本原则。冷战前的维和行动之所以能取得成功 ，其重要原因就是严格遵守了维和的基本原则，即实质上是坚持了国际法的基本原则。因此 ，当今的维和行动仍应坚持维和的基本原则。
（三）维和行动应规范化和制度化
由于维和行动在《宪章》中没有相应的明确规定，也没有专门的国际法律文件加以全面调 整，有关的原则、规则和操作方法都是在实践中形成的惯例。于是，每次行动不仅无章可循 ， 无法保持统一的标准，而且还为某些怀有不轨企图的大国肆意妄为大开方便之门。历史表明 ，一些西方国家的惯用伎俩往往在于利用规则的缺乏，企图通过造成既定事实来确立先例， 进而“先例多了就成了国际习惯”。这是必须加以制止和避免的。从目前维和的发展态势来 看，急需制定具体而明确的规则，对维和行动加以规范，遏制维和被滥用的趋势。
将维和行动制度化、规范化，可通过修改《宪章》或缔结公约之任一方式。无论哪一种方 式，都需要国际社会绝大多数的国家参与和同意才可能实现。因此，通过各国不断协商，制 定 的规则必定是各国利益均衡的结果，所反映的就不会仅仅是某些西方大国的私利，所确立的 标准也不会仅仅是某些西方大国的价值标准，第三世界国家的愿望将可以得到更充分的表达 ，其利益也将得到更好的维护。维和行动的制度化、规范化不仅可以解决维和行动的法律依 据问题，还可以缩短维和行动的出台时间，提高工作效率。
（四）多国部队不能参与维和行动
多国部队参与维和是在冷战结束后才出现的，其实施已经引出了许多发人深思的问题。笔 者认为，多国部队参与维和是不妥的，它并不能使维和行动朝着健康的方向发展，反而常常 使维和陷入困境。因此主张予以限制或制止。因为：(1)西方国家发动组建多国部队参与维 和带有强烈的目的性，功利心重，在自身利益的驱动下，难以保持中立。多国部队实质上成 了西方大国“挟天子以令诸侯”，以联合国授权的合法性来掩盖其图谋政治私利尤其是干 涉他国内政的工具。索马里、海地、波黑、科索沃都是典型的例子；(2)由于多国部队不受 联合国统一指挥，各个成员国对于冲突地区有各自的利益，致使冲突地区形势更为复杂、情 况更为混乱。如北约多国部队在波黑和科索沃。其中，北约多国部队开进科索沃后，美、英 、德、法、意五个“领导国家”按事先划定的“维和任务区”进行管辖。这根本就不是维和 ，而是瓜分势力范围；(3)多国部队的参与使维和增加了更多的强制因素，安理会根据宪章 第七章的授权行为已远远超出了维和的范畴。
联合国维和行动是联合国对解决国际争端的一个创举。过去的五十多年中，维和既有高潮 活跃时期，也有低谷停滞阶段；既拥有成功的喜悦，也经历有失败的沮丧。在21世纪，国际 社会仍会存在冲突与动荡，维和行动也就有了继续存在的必要性。安南秘书长在纪念维和行 动50年时说过：“尽管成功和失败兼而有之，维和行动应继续开展下去”。（注：刘恩照：《联合国维持和平行动》，法律出版社1999年版，第251页。
）我们期望未 来的维和行动能在正确定位的基础上有章可循地进行，为维护世界和平与安全做出更多贡献 。
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