公共财政视野中的高等职业教育人才发展，本文主要内容关键词为：公共财政论文,视野论文,高等职业教育论文,人才论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、直面现实：中国高等职业教育人才财税政策的现状
改革开放以来，中国高等职业教育的发展取得了长足进步，与之相应，财税政策扶持其发展的框架体系也初步确立起来。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》规定：各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。2004年，教育部和财政部出台了《教育部、财政部关于推进职业教育若干工作的意见》，针对职业教育实训条件这一薄弱环节，拨款1.1亿元支持50所职业院校的实训基地建设。此后，国务院决定，在“十一五”期间，中央财政将对职业教育投入100亿元，重点用于支持职业教育实训基地建设[1]。以2006年为例，中央财政已向职业教育投入23亿元专项资金。据不完全统计，同期各地安排用于职业教育基础能力建设的资金达200多亿元，地方财政用于中等职业学校家庭困难学生资助的工作经费近8亿元[2]。当前，中国促进高级技能型人才发展的财税政策，可以归纳为如下几个方面：
（一）制定税收优惠政策，鼓励企业增加职工技能培训
在企业所得税的税前扣除中，允许企业按照职工工资总额的1.5%足额提取教育培训经费。从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，可按2.5%提取，用于企业职工（特别是一线职工）的教育和培训。
（二）加大公共财政对职业教育的支持力度，重点扶持技能型紧缺人才发展
从2006年起，城市教育费附加用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%。农村科学技术开发、技术推广的经费可适当用于农村职业培训。职业院校和培训机构开展的下岗失业人员再就业培训，可按规定享受再就业培训补贴。逐步增加公共财政安排的职业教育专项经费，择优支持高技能人才培养成效显著的职业院校。
（三）鼓励社会力量对技能人才发展的投入，完善多元化人才培育体系
在公共资源配置格局中，初步形成了“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办与民办共同发展”的多元办学格局和管理体制。鼓励企事业单位、社会团体和公民个人捐资助学，对通过政府部门或非营利组织向技能型人才培养的资助和捐赠，按规定享受税收优惠政策。
二、现行高等职业教育人才相关财税政策的主要问题
（一）相关财税政策缺乏必要的系统性
在中国现行财税政策体系中，涉及高级技能型职业人才发展的规定，散见于《教育法》、《职业教育法》、《国务院关于大力发展职业教育的决定》以及相关制度、规章和工作意见之中，尤其是各种相关税收优惠政策，更是以各种补充规定的形式所体现。这种制度安排上的分散性，导致了财政扶持技能人才发展的政策取向缺乏必要的系统化。由于政策之间的交叉与衔接难免存在着某些盲区，致使技能型人才相关财税政策的覆盖范围存在某些真空领域。例如，企业与高等职业技术院校合作建立实训基地的相关支出，能否如实税前扣除，就缺乏明确的具体规定。
（二）公共财政教育投入的总量和结构不尽合理，制约了高等职业教育人才发展
长期以来，中国财政支出对教育的投资严重不足。资料显示，英、美、日、印度等38个人口超过1000万的国家，其政府教育投入与人均GDP之间的相关性影响表现为：当人均CDP达到300美元时，教育经费所占比重不应低于3.29%；当人均GDP达到800～1000美元时，教育经费所占比重的下限为4.06%～4.24%[3]。然而，中国财政性教育支出占GDP的比重一直呈缓慢增长态势，甚至在个别年份还呈下降趋势（例如，2003年全国财政性教育支出比上年度下降了0.04%）。与之相比，许多市场经济国家的财政教育投入比重，远远高于中国。例如，1997年，美国即为5.39%；1998年，巴西为4.63%，马来西亚为4.49%，泰国为4.27%[4]。公共财政教育投入总量偏低的现实，约束了公共支出体系中用于技能人才发展的财力支持。
在人才结构问题上，虽然从统计数据看，全国普通高中招生从2000年的473万人增加到2005年的877.73万人（2006年回落为752.13万人），而中等职业学校招生也从2000年的358万人增加到2007年的800万人（注：参见《2005年全国教育事业发展统计公报》、《2006年全国教育事业发展统计公报》以及教育部部长周济在2007年度全国职业教育与成人教育工作会议上的讲话。），基本实现了全国中等职业学校与普通高中招生规模大体相当的目标。但是，在政府教育性资金的投入结构上，过多地向高等教育倾斜的局面并未根本改变。以中等职业教育为例，近年来，中等职业教育扩招后，职业教育生均预算内教育经费投入进一步下降，难以保证教育质量。从财政经费看，中等职业教育占财政预算内教育拨款的比例由2000年的7.27%下降为2004年的6.35%。
根据国际经验，职业学校生均成本高于普通高中，测算该比例应超过10%。由于财政性经费投入不足，2005年，全国职业中学生均预算内教育事业费仅1980.54元，有16个省、自治区低于普通高中，有的地区比普通高中低将近2000元。生均预算内公用经费投入更低，2005年，全国职业中学生均预算内公用经费仅为336.66元，有18个省、自治区的职业教育生均预算内公用经费低于普通高中，有的地区仅为普通高中的30%左右[5]。
（三）现行税制体系的单主体趋势，忽视了高级技能型人才对丰富税源结构的贡献
虽然在1994年税制改革之初，已提出建立“流转税”与“所得税”并重的税制改革目标。然而，目前中国财政收入的主要来源仍旧是流转税。近年来，所得税（尤其是个人所得税）的增长幅度虽较快，但在整体上的份额还不很高。应该说明的是，以个人所得税作为主体税种，不仅体现了20世纪80年代以来，世界税制改革的方向与潮流，同时也是中国税制改革的大势所趋。在可预见的将来，随着更多富裕公众分享改革的成果，劳动者的收入水平将会大幅上升，在中国财政收入结构中，来自个人收入的份额将会不断上涨。美国25-34岁男性职员年薪的教育程度差异（完成12年教育者的年薪为1）
图1 年薪的教育程度差异（以美国为例）
资料来源：陈良焜《教育产业化和教育收益的探讨》，ftp://162.105.29.4。
在各类收入群体中，接受过较好的职业技能培训的专业人才的收入水平和增长速度都是较高的。图1显示,20世纪70年代至90年代中期，在美国的适龄劳动群体中，接受过16年以上教育培训人员的年薪水平，远高于教育年限较少的群体。根据国际上教育收益率的通行指标——“明瑟收益率”(Mincer)（注：明瑟收益率和内部收益率是研究教育收益率时常用的两种方法，尤以前者最为常用。明瑟收益率是利用明瑟收益函数计算的教育边际收益率，反映了受教育者接收教育年限与收入水平的变化率。）——测算，20世纪90年代以来，中国教育收益率亦经历了显著的增长过程，结果显示：多接受一年教育的收益率水平从2.95%(1991)增至4.66%(1995)，进而又增至8.53%(2000)[6]，2004年已经上升到11.71%[7]。教育年限的收益率在1995年已经超过了工作年限的作用。这表明，在中国收入分配格局变革中，年资因素对劳动者收入的影响程度在降低，而教育因素在影响个人收入分配中正发挥日益重要的作用。
（四）在预算管理上未能单独编列技能人才专项预算
受现行政府职能分工的局限，部门预算改革中未能将技能人才培训的相关支出纳入必要的汇编预算（或专项预算）体系。而在市场经济国家，大多就职业教育等技能人才的投入，以复式预算体系中的特别预算形式，加以单独列示。例如，日本早在1964年就通过了《国立学校专项会计法》，切实保证了职业教育机构的经费投入。日本国立高等职业教育机构除一般会计（注：日本的一般会计相当于中国复式预算中的经常性预算，特别会计即指与经常预算相对独立的专项预算或特别预算。）的转入金额（即各项财政拨款）外，其年度收入还包括学费、入学注册费及杂项收入等。根据国立学校特别会计制度，国立学校的所有收入结余，原则上不能留存在学校内，而要集中到国立学校特别会计备用[8]。在完善国立高等职业教育特别预算管理体系的同时，日本还设立了“私立大学研究设备费补助金”，从1983年开始对私立短期大学、高等专门学校、专修学校（专科课程）配备大型教育设备所需经费予以补助，1992年该项援助的金额达23.53亿日元[9](P234)。
在中国现行教育部门的预算管理中，往往就义务教育和高等教育的支出情况加以相对详尽地说明，对于职业技能教育与相关培训，仅仅是单独列示了职业中学的支出情况，显得过于笼统，也不利于加强技能型人才政府投入的考评与监督。
三、相关政策建议与制度安排
（一）深化公共预算改革，完善教育资金分配机制
预算制度是公共资源配置的基本制度载体与运行平台，技能型人才的财政投入也同样是通过预算资源的有效配置实现的。始于1999年的新一轮预算改革，以部门作为预算编制与执行的基本业务单元，然而现实公共管理中，一个部门提供多种公共服务，以及某种服务由多个部门提供的相互交叉现象，是屡见不鲜的。在中国社会转型期，政府部门之间的相互“越位”与“缺位”问题，始终未能得到妥善解决。因而，部门预算改革也难免带有历史沉淀因素的色彩。
职业教育人才培训的投入，大体上包含于如下序列的部门预算之中：各级教育部门的职业教育经费、各级发展和改革委员会拥有的职技实训基本建设资金的二次预算分配、以税收优惠形式体现的促进技能型人才培养的税式支出预算、民政部门用于民间组织技能型人才培训的支出，等等。这导致现行职业技能型人才培养的资金投入，难免带有“政出多门”的色彩。因此，有必要结合推进中的政府收支分类改革，区分技能人才培养的类型与模式，建立以财政部门为主导，以教育系统部门预算为基础，重新划分技能人才投入的收支分类基础，逐步推行跨越部门边界的“以技能人才投入为编制基础”的“跨部门预算制度”。
（二）推进阳光财政建设，提升地区间职业教育资金分配的公开化
技能人才职业教育与后续培训的资金，最终需要通过基层财政体系的支出行为贯彻落实。基于中国基层财政困窘的现实，高技能人才职业教育的资金，主要源于上级政府的转移支付补助。从辖区间公共服务均等化的角度出发，不同地区之间应该得到大体相当水平的技能型人才培养的财力支持。
然而，中国财政转移支付资金在各级间纵横交错的流转过程中，缺乏有序的运行轨道与路线规则。每年中央财政对地方的资金转移，其测算依据与最终结果，不仅普通公众难于了解，即便是地方政府之间对彼此资金配给的详细状况也互不知晓，具有较浓厚的“暗箱操作”色彩。在颁布的政府预算报告中，涉及财政转移支付的内容，也只有一两个简短的段落，至于技能型人力资本投入在不同地区间配置的依据，就更是不甚了了。
构建公开化的技能人才投入转移支付体系的难点，并不在于预算编制的技术操作层面，而在于各级政府部门是否具备将其资金配置过程与结果公之于众的信心和勇气。因此，需要将转移支付预算体系的构建，纳入阳光财政建设的“大棋局”中加以谋划，通过提升预算管理的公开性与透明度，营造一个全社会都来关注技能人才投入地区间均等化的社会氛围。
（三）建立高等职业教育人才投入的绩效评价与追踪问责机制
目前，审计部门对职业教育与培训的投入大多属于事后结果审计，从减少资金浪费、提高审计效率的角度，急需探索建立融合产出导向的绩效审计模式，加强对高技能人才投入的事前与事中动态监控，避免出现本来就不很充裕的技能型人才职业教育与培训经费“好钢不能用在刀刃上”的不利局面。
国际经验表明，实施“以结果为导向”的绩效预算，是现代预算的发展方向。随着社会各界对公共财政体系的理解，从侧重于财政投入开始逐渐转向支出绩效的“结果”与“产出”，建立技能人才投入的绩效评价与追踪问责机制，也开始提上了相应的议事日程。就现阶段而言，其突破口的选择主要在于，逐步完善教育部门内生性的技能人才投入绩效自评机制，结合外部绩效审计的环境约束，探索建立相应的追踪问责与奖惩机制。
（四）鼓励社会力量参与高级技能人才培养，完善产学一体化的相关财税政策
在这方面可以借鉴德国的有益经验。在德国，由政府出面干预，使产学合作制度化，学校和企业相互支援、共同受益。一方面，企业依据给予学校的财力支援比例分享教育成果；另一方面，学校培养企业所需人才，以此来接受企业的资金援助。同时，德国政府还设立了“产业合作委员会”，对企业和学校双方进行监督，对与学校合作的企业给予一定的财政补偿。而对那些不依靠大学培养人才的企业则增加一定的税金，并公布因教育水平低而不能满足企业需求的学校名单，减少或停止其财政支持，以此促进产学之间的互动合作[10]。
在具体操作层面上，可以从以下三个思路加以谋划：第一，建立企业职业培训投入的加倍扣除制度。对企业用于职业培训的投入，不仅如数在缴纳企业所得税前全额扣除，还可以按照一定比例加倍扣除。第二，对于“产学合作”且具一定规模的企业，可以比照校办企业曾经享有的有关优惠政策，予以适当鼓励与扶持。第三，完善企业、社会团体和个人对职业技能培训机构捐赠投入的免税制度。这一制度包括两层含义：首先，企业和个人对职业技能培训机构的捐赠，不受现行税制捐赠支出税前扣除比例的限制，可以全额扣除。其次，就取得捐赠收入的职业技能培训机构而言，这部分收入也不作为一般经营性收入，同样享受免税待遇。
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