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摘要 财政收入流失是财政陷入困境的重要原因之一。引起财政收入流失的原因是复杂的、多种多样的，包括公民的纳税意识淡薄，税收制度、企业改革、国有资产管理以及经济管理和行政管理上的缺陷和漏洞等等。有鉴于此，要根治财政收入流失，必须提高公民的纳税意识，进一步完善税法和税收制度，加强国有资产管理，加快改革进程。只有这样才能摆脱财政困难，增强财政宏观调控能力。
关键词 税收制度 纳税意识 国有资产管理
改革开放以来，我国国民经济得到了飞速发展，各项事业取得了举世瞩目的成就。但与之相反，国库吃紧，财政困难，预算资金紧张已成为公认的事实。这给国民经济和社会生活带来了一些不容忽视的问题。对此，近年来学术界和财政部门提出了很多对策。这些对策对摆脱财政困难、强化财政职能起到了一定的积极作用。但事实已清楚地表明这些对策见效缓慢。因此，摆脱财政困境、加强财政宏观调控的根本点和出发点在于控制财源流失。国家财政犹如一座水库，蓄水充足才能保证用水，而在水源严重流失和渗漏以及水源有限的情况下，仅仅单纯依靠节约、压缩和减少用水量以及无论怎样进行调整都是无济于事的。只有根治水源流失、渗漏，加强管理工作才是解决问题的出路。因此，我们提出在调整经济结构，提高经济效益的基础上，摆脱财政困境，加强财政在市场经济中的宏观调控作用的出发点和根本点在于努力增加财政收入，而努力增加财政收入的出发点和根本点之一在于根治财源流失。
值得一提的是，由于财政陷入困境的状况并不是一朝一夕形成的，财政收入流失也不是迅即出现和迅即消失的，都有一个过程。因此，我们研究财政收入流失问题主要涉及的是1994年新税制和新财政体制实施之前十几年的经济发展历程，通过对改革进程中出现的种种财政收入流失渠道和导致财政收入流失原因的反思，可以使我们更能清楚地看到财政收入流失的主要因素和摆脱财政困境的思路，可以为新经济体制、新财政体制和新税制实施过程中防止财政收入流失提供一些参考。由于财政收入流失这一经济形式的隐蔽性和复杂性，因而，对这一问题的分析就不可能做到更全面和更深入的分析，特别是对于中央来说是财政收入流失，而对地方就不一定是财政收入流失。所以，本文着重从中央财政出发，就这一问题加以粗略的研究和分析，以期能对在市场经济体制的完善过程中实施的新的经济、行政管理手段和经济政策提供一点启示。
财政收入流失的原因分析
财政收入流失的原因可以说是多种多样的、复杂的。
1.在我国，公民的纳税意识差，纳税意识发生扭曲，有的连最起码的税收常识也十分贫乏。在实际生活中存在种种与税法相悖的观念和行为。这些观念和行为的直接根源可以说是囿于人们的意识和长期以来忽视生产力发展而导致人们物质生活水平落后、贫乏以及教育水平的落后。因而，现阶段我国公民纳税意识出现的扭曲是由于历史思潮和现实因素的冲击而致。在这种扭曲的纳税意识驱使下，税收自然要受到侵蚀，财政收入自然也要流失。
2.企业承包制的实施产生了一些难以克服的障碍和因实施承包制产生的种种弊端，这些弊端的最终结果导致了财政收入的流失。表现在：其一，国家与国有企业之间讨价还价，破坏了税法的严肃性，这必然违背税收依率计征的方法，其结果造成了税收的严重流失。其二，承包制使企业行为短期化，只注重眼前利益，忽视长远发展，导致国有资产很难保值、增值。其三，企业承包制是“包盈不包亏”，国家财政收入很难增长或者说只能使财政收入流失变得越来越严重。财政包干制使得地方政府往往成为税收流失的源头或保护伞。财政包干制的核心是中央和地方分事权、分收入，但当地方的收入与事权发生矛盾时，受经济利益的驱动，地方政府必然会采取种种措施少收或该收不收，“藏富于企业”，导致财政收入大量流失。从1994年起实施分税制的财政管理体制，但由于这种财政体制的设计还存在诸多不足，其中重要一点就是基数上的确定。此外，这次分税制还未完全克服承包制的弊端，因而不能使地方主义有大的减弱，财政收入的流失仍将存在。
3.八十年代初，随着经济体制改革，税收制度也进行了改革与完善，税种设置也迅速增加，短短的几年时间，税种增加了30多种。而且，各种类似税收形式的基金、费用、附加也相继出台。同时，对内对外税法不统一，全民、集体、个体不统一。此后，我国各开发区、沿海地区、贫困地区等都有相应的特殊税收优惠政策以及各地区自己制定的一些政策，凡此种种，搅得税收极为混乱。其结果之一是税务工作者的工作量增大，工作难度增大，漏税的发生是必然的。结果之二，税务部门的上级红头文件过多，既有中央、省市规定的税种，也有本地政府规定的税种，使得税务部门无所适从，征管不力，这就为税收流失提供了可乘之机。以上是从征税者的角度来看的。从纳税人角度来看，由于税收制度在一定程度上的不合理和混乱，最终导致部分纳税人税负过重（国有企业），企业留利过低，导致苦乐不均。不同经济成分、不同行业、不同地区、不同隶属关系的企业，大中小企业留利水平不均。税种过多，使得企业也无所适从，成为企业的累赘。迫于上述种种情形，企业不得不采取种种手段，采取种种对策躲避和反抗税收，最终造成大量税收流失。再者，从税收制度本身看，税种税率过多，干扰了分配过程，加重了企业负担，从而侵蚀税基，减少了财政收入。同时这种税制很难体现产业政策，成为保护地方利益的手段，使中央财政收入流失。
4.从国有资产管理看财源流失原因。
(1)近几年国家采取多种策略以加强国有资产管理，然而这些策略所起效用并不大。究其根本是没有处理好产权管理问题。长期以来，国有资产管理权的行使是分散在政府有关职能部门的，各部门都以产权管理者的身份分别制定政策、法规，结果一方面政出多门，相互抵消；另一方面又与适应市场经济体制要求而建立的新产权管理制度体系相互矛盾，消弱了新的产权管理制度体系。因此，导致了国有资产的流失，与之相应，也就使得财政收入大规模地流失。
(2)为加强国有资产管理，国家设立了国有资产管理局，但其工作与计划、财政、人事等部门存在矛盾，国有资产管理部门的职能、管理权限不明确，再加上国有资产管理的法律建设滞后，因而国有资产管理部门很难发挥其应有的作用。国有资产管理部门对国有资产的监督管理弱化，对国有资产的保值、增值发挥的作用不够明显，致使国有资产流失。
(3)利益政策的扭曲。由于税制设计区别了不同经济成分，国有企业税负重，利益受损，其他企业税负轻，得到较多。因而，在竞争中国有企业常常处于不利的地位。为了在市场竞争中获得一席之地，国有企业不得不采取一些手段，诸如回扣、让利、逃避税收等，由此造成国有资产和财政收入的流失。
(4)有关股份制的改革还存在许多理论误区以及股份制试点和改造的不规范，加之向市场经济体制转型过程中宏观调控不力等造成国有资产的流失。
5.财政收入流失众多渠道基本上是目前我国经济管理和行政管理上诸多漏洞的表现，而这些漏洞的存在又是由于经济体制处于新旧交替时期和新体制的确立与完善过程中。
改革开放后，我国经济体制长期处于飘忽不定状态，十一届三中全会后初步提出了商品经济的概念，之后确定经济体制是计划经济为主、市场调节为辅，再其后是计划与市场相结合，直至十四大确立的市场经济体制。这期间总的趋势是朝市场经济发展，但也经历了艰难的历程，因而在一个全新的经济体制建立过程中，必然要出现一些问题。
(1)在一个全新的经济体制建立过程中，由于新的体制未完全建立起来，旧的体制又未完全冲破，因而在一定时期内，两种体制、两种体制下的管理方法和运作过程必然同时存在，也必然存在两种机制运行、管理的摩擦和矛盾，这样难免出现管理上的漏洞或空白，从而为财政收入流失提供了肥沃的土壤。如在物价大幅度上涨的情况下，财政部门不及时修订经费开支标准，反而要求节约支出，压缩开支标准。这样迫使一些部门和单位自行提高开支标准，违反有关规定任意创收，造成财政收入的流失。
(2)与上述相适应，在新旧体制交替或新体制建立过程中，政策界限不够明确且易于变化，因而给监督和管理带来了难题，从而为财政收入流失创造了外部环境。
(3)改革是对各方面利益的调整，由于新旧体制转换会造成各方面利益的差别。这种利益差别的存在，会促使人们从事躲避或抵抗税法及财政法规的活动，从而造成了大量财政收入的流失。
根治财政收入流失的对策思考
为根治财政收入流失，近年来国家采取了一些对策。一方面完善有关法律体系，如1992年3月26日最高人民法院和最高人民检察院发布了《关于办理偷税、抗税刑事案件具体应用法律的若干问题的解释》；1992年9月4日，七届人大常委会通过了《关于惩治偷税、抗税罪补充规定》；国家税务局下发文件（《国税发(92)200号文件》），严格出口退税管理；1993年7月12日，最高人民检察院和国家税务总局组建了打击骗取出口退税办公室等；另一方面，建立和完善税收制度体系及管理办法。1994年1月1日新税法的实施，其一是为了适应市场经济体制的要求，促进市场发展，规范市场秩序，进一步处理好国家、集体、个人的分配关系；其二是解决以前税制不合理带来的种种问题；其三是为分税制财政管理体制奠定基础。
上述两方面措施的实施对根治财源流失取得了很大成效；但还存在不足，需要进一步完善。其一，对违反税收行为量刑较轻。王作富所著《刑法分则要义》中，根据“破坏社会主义经济秩序罪”的行为、性质和特点，把其概括为三个方面。其中一方面是违反海关、财政、金融、工商管理法规的犯罪，包括七种罪名。根据《刑法》这七种罪名的最高量型分别是：走私罪；死刑，并可处以没收财产；偷、抗税罪；三年有期徒刑；假冒商标罪：七年有期徒刑；挪用公款罪；十五年（五年以上有期徒刑）；挪用救灾、救济物罪；七年有期徒刑；逃汇套汇罪：五年有期徒刑。由此可见，偷漏税量刑较轻，与“罪行相适应原则”是相违背的。因此，需要对违反税法行为加重量刑。换一种角度看，偷、漏税的量刑与国外相比也是相去甚远的。因此进一步完善税收法律制度建设，加大加重法律量刑，使偷、漏、抗、骗税者望法生畏，这是根治财政收入源失的一个法制对策。与此同时，对骗税的处理还应在反骗税联合办公室的基础上，在全国各地建立相应机构防范国内和涉外企业的骗税与避税行为，加强避税和反避税信息的搜集与交换工作，共同防范跨国公司的避税行为。其二，新税制的实施过程中已显示出某些不完善的地方，如增值税中小规模纳税人的确定，混合销售行为的确定等等，给企业和地方造成税负不公；再如对国有企业取消“两金”，而对其他企业不取消，不利于税法宣传和贯彻，表现出有歧视性等。这些缺陷的存在对财政收入流失的根治是不利的。因此，要进一步研究新税制实施中出现的新情况、新问题，进一步完善税收制度和征管方法，这是根治财政收入流失的一个基本对策。其三，分税制财政体制还不很彻底，还带有承包制的痕迹等，对中央财政收入有一定的冲击。因此，进一步完善财政体制是根治财政收入流失的又一个基本对策。其四，加快市场经济体制的建设，及早地过渡到新体制，摆脱新旧体制并存而带来的种种问题，这就要求从各个领域、各个方面加快向较完善市场经济体制转轨的步伐。这是根治财政收入流失的体制对策。在此基础上还应采取以下对策：
1.提高公民的纳税意识。这是一项涉及传统文化变革的艰巨历史使命，是一个颇费时间的过程，需要长期不懈地坚持下去。其一，加强舆论宣传工作，使之既要经常化，又要选择时机开展声势浩大的宣传活动。当然，这方面的工作是相当繁重的，只要我们坚定不移地进行下去，一定会取得良好的效果。其二，提高公民纳税意识应从孩子抓起，使之从小就懂得纳税光荣，依法纳税是公民应尽义务的思想，把依法纳税作为思想品德课的重要内容，年级不同，内容深浅不同。其三，要提高公民的纳税意识，需要建设一个比较健康、完善、较洁静的社会大环境。其四，大力发展生产力，增强综合国力，提高公民的物质文化生活水平，大力发展教育事业，提高全民族的文化素质，这是提高公民纳税意识的根本。
2.根治财政收入流失是一个系统工程和综合工程，并非财税两家所能完全担负的，因此，需要各部门如银行、审计、工商、公检法等部门联手根治。这也是一门科学，需要认真分析、研究，建立各部门协同、制约、监督机制，使每一个部门成为根治财政收入流失的一个子系统。此外，在市场经济条件下，随着企业自主权的扩大，更应该注意提高企业的自律和守法意识，建立健全企业财务制度是一个重要方面，要重视对企业的企业法、合同法、成本法、各种税法等以及与企业管理经营有关的经济法规的贯彻执行。这也是根治财政收入流失这一系统和综合工程的一个重要方面。
3.培养一支素质优良的财税队伍。社会主义市场经济体制的建立，使得社会经济活动与以往相比要复杂得多，经济管理的任务更加艰巨，从而使财税工作任务也更加复杂和繁重。因此，需要造就一支素质优良的财税队伍。其一，财税干部队伍要有一个大发展，迅速补充和壮大财税干部队伍。其二，加强财税干部的培训工作，提高其业务素质和能力及政策水平。其三，在财税队伍建设中引进竞争机制、淘汰机制，能出能进，造就一支廉洁奉公、遵纪守法的队伍。其四，在财税干部中禁用物质诱导原则，吸收一些国家的做法和逐步探索实行“高薪养廉”的路子，清除权钱交易等活动。其五，对执法人员违法活动一是批评教育和纪律处分，二是清除出财税队伍，三是追究法律责任，处以重刑。
4.为适应建立市场经济体制和税收制度改革的需要，必须彻底扭转目前税收征管制度不严、征管手段落后的局面，从根本上提高税收征管水平，建立科学严密的税收征管体系，以保证税法的正确贯彻实施。其一，积极推行纳税申报制度和税务代理制度。普遍推行纳税申报制度，有利于形成纳税人自我约束机制，也有利于明确纳税双方的法律责任。税务代理制度的建立有利于税务机关依法治税和维护纳税人的合法权益。按国际上的一些通行做法，实行会计师事务所、律师事务所、税务代理机构等社会中介机构代理办税制度，最终形成纳税人、税务代理人、税收征管机构相互制约的机制。其二，建立严格的税务稽核制度。普遍推行纳税申报和税务代理制度，税务机关的主要力量将放在日常的、重点的税务稽查上，形成申报、代理、稽查的税收征管格局。其三，大量运用计算机这种现代化管理工具。先从城市重点税种征管的计算机化做起，逐步形成全国性的纵横贯通的税收征管计算机网络，使税收征收管理过程中的一切信息及时地输入输出，便于税务机关切实掌握和控制税收征管的全过程。其四，实现发票管理的计算机化。长期以来，由于管理手段落后，无法对发票管理的各个环节实施有效的监控。因此，只有实施计算机化，才能比较有效地监控直接关系着税收收入的源头——发票。特别是增值税专用发票的使用，说明在全国范围内全面实施发票的计算机化的时机已经成熟。通过发票管理的计算机化，不仅大大减少工作量，而且可以正确无误地记录印制、出入库、发售过程中的各种重要信息，迅速地提供各用票单位、个人购买发票的全部情况，严格有效地对发票实施监控和管理。其五，借鉴国外经验，结合我国实际情况，建立税收司法体系。近几年来，不少地方的税务部门在当地政府的支持下，先后建立了税务派出所、税务检察室、税务法庭等，取得了一些成效。但这种做法普及面小，做法又不很规范，因此，在今后的税收司法体系的建设中要抓好侦查、检察、审判、执行环节的建设，特别是审判这一中心环节的建设，并使之普遍化、规范化。同时，认真总结交流各地方开展税务司法的经验，抓好普及和提高工作，为形成一个完善的税务司法体系奠定基础。
5.加强国有资产管理，防止国有资产的流失。
(1)尽快颁布实施《国有资产法》。经济体制改革十多年的实践表明，无论采取何种措施，都面临着一个十分困难而又难以回避的问题，即国有企业产权制度的根本改革。到底谁来代表全民管理达三万亿元之多的国有资产，这是一个涉及到经济体制改革能否继续深入，国有资产能否真正做到保值、增值，国有经济能否继续起主导作用的严肃、迫切的问题。
但是，几年来我们在国有资产的管理上的确还存在许多问题。虽然《企业法》和《中共中央关于建立市场经济体制的决定》在“政企分开”、“政资分开”等问题上基本达成共识，但具体实施分歧较大。如《全民所有制工业企业转换经营机制条例》与《全民所有制工业企业转换经营机制条例》与《国有企业财产监督管理条例》中确定的政府及政府职能部门与企业的关系、国有资产的管理权限，使企业仍然没有摆脱政府在资产管理上的干预，这就给专职的国有资产管理部门以致于整个国有资产管理工作带来许多困难。所以我们希望《国有资产法》早日出台，使得国有资产管理有法可依，管理工作法律化、科学化。
(2)严格界定产权，防止国有资产流失。早在1990年国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局就联合颁布了《企业国有资产所有权界定的暂行规定》，对国有企业、集体企业中的国有资产的产权界定作了明确的规定。但是由于产权界定的具体实施确有许多困难，特别是集体企业，由于历史的原因，产权界定难度较大。但这几年产权界定中出现的种种问题，有许多是人为的。如一些部门和行业，为了自身或小集体的利益，把相当一部分国有资产划给集体或个人长期无偿使用，造成国有资产和国有资产权益的大量流失。为此，在经济体制改革不断深化的情况下，特别是在转换企业经营机制过程中，结合资产经营工作，一定要严格按照国家规定，严格产权界定，属于国家所有的财产，统统上报国有资产管理部门，国家依此作为国有资产权益。不论采取何种经营方式，严格的产权界定，是防止国有资产、国有资产权益流失的一个重要环节。
(3)加强国有资产评估及评估队伍建设，防止国有资产流失。1991年国务院颁发了《国有资产评估管理办法》及实施细则，这对于有效地维护所有者权益、产权市场的建立以及对外开放等起了积极作用。但是，在中外合资、合作、企业承包租赁、股份制改造过程中，国有资产未评、低评造成的损失惊人。为此，我们认为：一是要严格按照国务院（第91号）令，对国有企业发生兼并、拍卖、折股出售、租赁、与外商合资、合作及向个人、私营企业或者境外投资者转让产权时，必须进行资产评估；在实行股份制或公司制改造时，必须进行资产评估；国有企业嫁接外资进行技术改造出售股权或以存量资产与外商进行合作经营的，也必须进行评估。二是加强国有资产管理部门对评估项目的立项审查和对评估机构资格的验证以及评估结果的确认。防止在资产评估中少评、漏评或低评国有资产。三是加强评估队伍的管理，提高资产评估人员的业务、思想素质。目前全国约有评估机构1600多家，从业人员2万余人，在各类资产业务评估中，资产评估机构和评估人员发挥了重要作用，但管理工作跟不上，还存在不少问题。针对目前情况，首先要加强评估人员的专业素质水平的提高，使得资产评估工作日趋科学化；其次是通过一年一度的评估资格章检，对那些弄虚作假、损害国家利益、损害其它所有者权益的评估机构及工作人员予以制裁并取消其评估资格；最后还要在评估活动中，反对行业垄断，在竞争中发展资产评估事业，使之公正、科学为社会服务，保证国有资产不受侵蚀。
6.其他相应的对策。其一，通过机构改革，压缩其他机构人员，扩大审计、税务、工商队伍。特别是对审计部门应实行系统垂直领导和逐级层层派驻制，摆脱审计涉及地方利益时地方政府的干预。其二，财政部门的大检查工作由一年例行一次突出性检查改为与审计部门配合开展长期性、经常性检查。同时，对检查工作费用要专项列支，提高标准，不准接受被查单位的任何补助或高级“公关”的接待，并以法规形式，保护被查单位内外的举报人员。其三，新的工资制度推行以后，下一个目标就是应该建立随物价水平浮动的工资增长机制，确保干部职工的生活水平不受物价上涨的影响。其四，与物价上涨情况相适应，对行政事业单位的经费开支标准应适时调整，可以防止人为造成的混乱状况。
总而言之，根治财政收入流失是一个系统综合而又繁杂的工作，单靠主观愿望和行政办法是难以收到成效的，它要求我们必须为此倾注大量的人、财、物，长期坚持不懈地努力，深化改革，只有这样才能根治财政收入的流失。
来稿日期：1995.3.8
* 本文是内蒙古教育厅课题研究成果。
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