“复式预算”呼唤“复式财政”——“复式财政”模式初探，本文主要内容关键词为：财政论文,预算论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政本质及由其决定的财政模式问题，是财政理论的核心，也是财政学界争论的焦点。西方财政理论从“公共国家观”出发，把财政界定为“公共财政”，片面宣扬财政的公共性，而抹杀财政的阶级性，不可照搬。我国传统的社会主义财政理论从“阶级国家观”出发，把财政界定为“国家财政”，这本无可厚非，但它在强调财政阶级性的同时，却忽视了财政的公共性，也有失偏颇。改革开放以来，我国财政学界逐步引入西方的公共财政理论，用以更新、改造我国传统的财政理论，这是其积极的一面。但也有其消极的一面，即有些学者片面强调财政阶级性与公共性的同一性，而忽视财政阶级性与公共性的差异性，以“公共财政”否定和取代“国家财政”，把单一的“公共财政”作为我国社会主义市场经济财政的理想目标模式，而且这似乎越来越成为我国财政理论及实践发展的趋势和潮流。我认为，这实在是我国财政理论的一大误区和财政实践的一大隐患。社会主义市场经济财政的目标模式不应是与“复式预算”（“公共预算”、“国有资产经营预算”、“社会保障预算”三位一体、分类管理的国家预算体系）相矛盾的单一“公共财政”模式，而应是与“复式预算”相对应的“复式财政”模式，即在社会主义国家财政统筹下，“公共财政”、“国有资产财政”、“功能财政”三位一体、分道运行的国家财政体系。本文作为“复式财政”模式初探，旨在首先阐明“复式财政”模式提出的背景。
一、单一“公共财政”模式与“复式预算”体系的明显背离
综观近年来财政理论与实践的发展，不难发现一个十分有趣而又矛盾的现象：单一“公共财政”模式走向与“复式预算”体系改革趋势的明显背离。一方面，财政理论界、财政工作部门广泛进行由“单式预算”转向“复式预算”的改革探讨和实践，而且这种探讨和实践日益深入，经历了两个发展阶段。第一阶段是从“单式预算”发展到“双元预算”（经常性预算和建设性预算）。20世纪90年代初期，为了适应经济体制改革深化、国家职能转变和政企分开的需要，广大财政理论和实际工作者进行了国家预算编制方式改革的探讨，剖析了我国在实行“单式预算”过程中出现的弊端，借鉴西方发达国家的经验，提出了在我国实行“复式预算”的设想，并付诸实施。1994年3月22日经第八届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国预算法》明文规定，国家预算按照复式预算编制，分为经常性预算和建设性预算两部分。第二阶段是从“双元预算”发展到“三元预算”（公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算）。近年来随着国有企业改革和社会保障制度改革的不断深入，关于预算体系改革的探讨又推进一步，建立包括公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算在内的分类管理的国家预算体系被提到了议事日程。1995年12月1日颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》明确规定：“政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算和其他预算。”财政部项怀诚部长在1998年12月召开的全国财政工作会议上更明确提出，要力争在本届政府任期内建立起与社会主义市场经济基本适应、相对规范的包括公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算在内的预算管理体系。但另一方面，近年来却有越来越多的同志提出建立单一公共财政模式的主张，而且大有被广泛采纳和推广之意。这就与复式预算体系的改革趋势产生明显的背离。因为国家财政与国家预算是职能与工具、内容与形式的关系，财政职能的内容决定着预算工具的形式；反过来，预算工具的形式体现着财政职能的内容。所以，在复式预算的背后，不可能是单一的公共财政，而必然存在着复式财政。无论是否承认，或是否意识到，复式财政是一个不以人的主观意志为转移的客观存在。
二、“双元财政论”（“公共财政与国有资产财政结合论”）的历史贡献及其局限性
复式财政的探索始自“双元财政论”。“双元财政论”又有早期的“吃饭财政与建设财政并重论”与后期的“公共财政与国有资产财政结合论”之分。前者是计划经济时期形成的财政理论和财政模式，虽然曾经发挥过积极的历史作用，但由于受到计划经济观念和体制的束缚，也存在着政府职能和市场职能混淆、财政职能越位和统收统支的问题，是不成熟和不完善的“双元财政论”，需要改革。后者则是在体制转轨时期，适应改革深化的需要，在继承、改造传统财政理论和财政模式的基础之上，逐步形成的比较成熟和比较完善的“双元财政论”。这才是我们下面要继续讨论的起点。
“双元财政论”对我国财政理论和实践发展的历史贡献在于：它区分了社会主义国家的两种不同身份（政治权力所有者和国有资产所有者）、两种不同职能（行政管理职能和国有资产所有者职能）、两种不同财政分配关系（权力分配关系和经济分配关系），从而明确划分了相应两种不同的财政职能领域（“公共财政”和“国有资产财政”）。并进一步指出两者在运行目标和运行方式上的区别：公共财政的运行目标主要是满足社会公共需要，其运行方式主要表现为供给型财政和调控型财政；国有资产财政的运行目标主要是保证国有资产的保值、增值、收益的合理分配以及社会主义生产关系的再生产，其运行方式主要表现为经营型财政。这就有利于改变传统计划经济体制下国家的双重职能不分，公共财政和国有资产财政揽在一起，财政运行目标与运行方式错位的状况；有利于适应市场经济体制的要求，划清政府职能与市场职能、国家财政与企业财务的界限，有利于政资分离（行政职能与国有资产所有者职能分离）和政企分开，从而规范和健全财政职能，更好地为市场提供公共服务，更好地为国有企业的改革和发展服务。
但是，随着市场经济的发展和各项改革的深化，“双元财政论”也日益暴露出其局限性；从表层考察，“双元财政”（公共财政和国有资产财政）模式与“三元预算”（公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算）体系并非完全对应的关系，前者并没有完整反映后者应有的财政职能内容；从深层探究，“双元财政论”没有充分认识“满足社会公共需要”与“调节私人需要”两者的不同性质，没有深入剖析“供给型财政”与“调控型财政”两者的区别，从而人为地扩大了“公共财政”职能的领域，造成“公共财政”职能与另一类财政职能的混淆，忽略了另一类财政职能的独立存在及其作用的发挥，不能为财政参与社会保障制度的改革和实施积极财政政策等提供充分的理论依据。可见，“双元财政论”仍是不够成熟的财政模式，它需要进一步发展和完善。
三、“复式财政”模式的现实选择——“公共财政”、“国有资产财政”、“功能财政”三位一体、分道运行的国家财政体系
如上所述，“双元财政论”忽略了另一类财政职能的独立存在。那么，另一类财政职能是什么呢？这得从社会保障等转移性支出属于什么性质的需要谈起。社会保障是国家为城乡居民在年老、生病、待业、受灾或丧失劳动能力时，以集中或分散的形式，提供必不可少的基本生活保障而形成的制度体系。财政理论界有很多人将社会保障视为公共需要而纳入“公共财政”的范畴。这在某种意义上似乎不无道理，因为社会保障是每一个社会成员生来具有的基本需要，而且事关社会的稳定。但是，如果从更深层次分析，答案却并非如此简单。众所周知，“公共财政”的理论基础是“公共需要论”和“公共产品论”。它认为“公共财政”就是政府为满足社会公共需要而提供公共产品的活动。为满足社会公共需要所提供的公共产品具有如下特征；(1)效用的不可分割性，即公共产品是向整个社会共同提供的，而不能将其分割成若干部分，分别归个人或集团消费，如安全、秩序、国防等；(2)消费的非排他性，即某个人或集团对公共产品的消费，并不影响其他个人或集团消费该公共产品的数量或质量；(3)取得方式的非竞争性，即消费者的增加不会引起生产成本的增加，多一个消费者所引起的边际成本为零，因此价格也为零，消费者无须通过市场采用出价竞争的方式即可获得公共产品；(4)提供目的的非盈利性，而且免费提供。其中核心特征是非排他性和非竞争性。社会保障支出作为政府的转移性支出，其受益并不具备公共产品的上述特征：(1)效用具有可分割性。社会保障基金通过建立个人帐户可在不同的时间以不同的份额分割给不同的社会成员享用。(2)消费具有排他性。同一笔社会保障支出，此人享用，彼人就不能享用。(3)取得方式具有一定程度的竞争性，即多一人享受社会保障支出，就要相应增加其边际成本，因此必须在社会保障的受益与缴费之间实行一定程度的挂钩。(4)并非完全免费提供。社会保障实行国家、集体、个人三方分担的原则，国家必须向集体和个人收取一定的社会保障费用。所以，社会保障同社会福利、价格补贴、财政补助等其他转移性支出一样，不属于“公共产品”范畴，当然也不等同于纯私人产品。由于社会保障等转移性支出的经费来源与受益者之间并不存在一一对应和对等的关系，它实际上是用压缩一部分社会成员私人需要的办法去增加另一部分社会成员的私人需要，是对私人需要的调节，或者说是对社会成员收入的再分配，是对私人产品的调节。因此这部分财政职能从严格的意义上讲，并非满足社会的公共需要，从而不能纳入“公共财政”的范畴。由于它发挥了调节私人需要的特殊功能，故可将其称为“功能财政”。同理，财政分配中其他凡属调节私人经济、私人产品、私人收入、私人需要的活动，即满足调节私人需要的活动，均可纳入“功能财政”范畴。
可能有的人会讲，社会公共需要是个动态的范畴，随着时间、地点、条件的变化，其外延可以不断扩展，调节私人需要的需要也属广义的社会公共需要，因而“功能财政”也可包容在“公共财政”之中。但我却认为，社会公共需要与调节私人需要的需要毕竟是两种内涵不同的需要。前者是全体社会成员在生活、生产和工作中共同的自觉自愿的需要，而后者则不是全体社会成员共同的自觉自愿的需要，因为它对于私人需要受到压缩的那部分社会成员来讲是一种强制性的调节。因而不能“公共需要和公共财政象萝筐，什么东西都往里面装”。把调节私人需要的需要从社会公共需要中分离出来，有利于正确选择和使用满足不同需要的不同手段。显然前者宜于使用供给手段，后者宜于使用调控手段，而普遍的供给不等于有针对性的调控。把功能财政从公共财政中分离出来，有利于更加鲜明地反映财政运行的客观实际，更自觉地发挥财政对市场经济的主动培育、调控和导向功能，而不是作茧自缚，仅仅局限于被动发挥对市场缺陷的弥补作用。
由此，复式财政模式的现实选择就是“公共财政”、“国有资产财政”、“功能财政”三位一体、分道运行的国家财政体系。“公共财政”是国家以政治权力所有者的身份，为满足社会的公共需要而提供公共产品的供给型财政；“国有资产财政”是国家以国有资产所有者的身份，为满足国有资产保值、增值和社会主义生产关系再生产的需要的经营型财政；“功能财政”是国家以社会管理者的身份，为满足调节私人需要的调控型财政。三者统一于符合社会主义市场经济体制要求的国家财政体系，并借助于“公共预算”、“国有资产经营预算”、“社会保障预算”三位一体、分类管理的国家预算体系和其他财政工具实现其整体职能。由于篇幅所限，本文主要提出“复式财政”的命题和阐明其由来，至于“复式财政”的理论基础和具体内涵，“复式财政”各领域的特征及其相互关系，“复式预算”的设计，“复式财政”的运行等，则只能留待后续的研究中进一步探讨。
标签：公共财政论文; 财政职能论文; 公共产品论文; 预算论文; 公共财政收入论文; 社会保障支出论文; 社会改革论文; 财政制度论文; 国有资产管理论文; 宏观经济论文; 财政学论文;