宏观经济政策的转变：从增长带动就业到就业和增长的协调，本文主要内容关键词为：宏观经济政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F20[文献标识码]A[文章编号]1672-1217（2004）05-0082-04
一、经济增长和就业的关系：从论争讲起
就业（失业）和经济增长是西方经济学和宏观调控实践中的两个重要目标。二者之间的关系是西方宏观经济学一直争论不休的老话题。美国经济学家奥肯于1962年提出了经济增长率的失业率具有反向的对应变动关系。即经济增长率提高失业率下降，反之则反是，这就是著名的“奥肯法则”。“奥肯法则”比较符合西方市场经济国家的实际。对中国经济的分析表明，经济增长与就业（失业）变动的关系似乎不完全和奥肯定律相吻合。自20世纪80年代中期以来，在中国经济波动的上升期，尽管经济快速增长，但城镇失业率却不下降，而在经济波动的回落期，在经济增长、物价上涨率回落的同时，城镇失业率却上升。中国的经济增长由20世纪八九十年代大约平均10％左右，过渡到1998-2001年的7-8％之间，这期间经济的现实增长率低于潜在的经济增长率是不争的事实。有人估计，我国现在潜在增长率在9％上下，还有人估计在8—10％之间。有学者认为我国经济自1996年以来进入了一个次高增长的阶段。经济增长率和物价上涨率的下降，失业问题更加突出出来。自改革以来中国经济增长和就业增长出现了非一致性：一方面经济保持持续快速增长，另一方面就业增长率逐步下降，失业和下岗人员逐步增多。2001年城镇登记失业率3.6％，2004年城镇登记失业调控目标为4.7％。应该说，随着中国市场化程度加深，我国经济增长和就业的非一致性比20世纪80年代有所降低。但还是表现为比较明显的非对称性。
众所周知，政府宏观调控的四大目标是：经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡。这四大目标并不是总是一致的，有时却是有矛盾的。从西方发达国家宏观调控的实践看，不同的国家在经济发展的不同阶段，宏观经济目标的优先次序也是不同。20世纪70年代以前，西方国家多把降低失业率作为政府工作的优先目标。70年代的滞胀现实使人们对“菲利普斯曲线”有关失业和通货膨胀替代关系的理论产生了严重的怀疑。整个80年代，控制通货膨胀率代替了失业率而成为西方国家政策中优先考虑的目标。随着西方国家对外开放的深入，内外平衡问题成为国家经济政策考虑的重要内容。自改革开放以来，我国事实上一直以经济增长作为主要的发展目标。1993年，我国提出了八大主要经济目标：经济增长、固定资产投资、金融财政、外贸进出口和外汇储备、商品零售、物价、经济效益及人口自然增长率。经过数次调整，1997年宏观调控八大目标确定为：经济增长率、固定资产投资、价格、财政收支差额、货币发行量、外贸进出口、人口自然增长率和城镇登记失业率。1998年以后，这八个指标体系就被称为是“国民经济和社会发展的主要预期目标”。党的十六大报告确定了宏观调控的主要目标是“促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡”。就业作为仅次于经济增长的重要目标列入政府宏观调控的视野。四大目标次序选择，实际上不同时期往往也是有所侧重。在经济“软着陆”期间，宏观经济政策以稳定物价为优先目标。自“软着陆”以来，政府扩大内需的目的是力图保持较快的经济增长，随着国家企业改革的推进和国民经济战略改组的实施，就业问题也随之严峻。政府虽然努力以经济增长带动就业，但并不是以就业作为宏观经济政策的优先目标。事实上就业增长是作为经济增长的配套措施和“副产品”。在我国，由于经济转型和就业体制的改变，资本有机构成的提高，就业弹性也在降低。GDP每增长1个百分点对就业的拉动由20世纪80年代的0.32个百分点下降了0.1个百分点。就业增长不单纯地取决子经济增长，而是由经济增长和就业弹性两个因素共同决定的。从20世纪90年代的国际数据来看，英国的就业弹性明显高于中国，作为新兴工业化国家的韩国，经济增速一直较高，而其GDP就业弹性是中国2-3倍。随着就业问题的日益严峻，学术界对现阶段政府宏观调控目标次序也存在分歧：有学者认为，中国应该实施就业优先的改革战略把就业作为政府工作的首要目标，主张以就业带动增长，实现增长的可持续发展；也有学者提出不同的看法，认为就业问题不单和宏观景气相联，而且和历史上的人口问题和就业制度相关，就业问题的解决不仅是宏观问题，也和微观政策和制度改革密不可分。在现阶段，以就业带动增长不利于就业问题的解决，主张在增长的基础上兼顾就业。笔者认为，在市场化程度加速提高，市场机制的建设成为重中之重的改革开放的新阶段，宏观经济政策要经济增长和就业并重，实现从增长带动就业向就业与经济增长相协调的方向转变。
二、增长和就业相协调的宏观经济政策
什么是增长和就业协调的宏观经济政策呢？就是宏观经济政策（主要是财政政策和货币政策）兼顾增长和就业，使增长和就业相互促进协调发展。这种宏观经济政策包括以下内容：
1.兼顾增长和就业，或者增长和就业并重。按照经济增长理论，经济增长可能由资本、技术和劳动中的任何一种或多种因素引起。随着人类工业化进程的推进，技术的进步和资本有机构成的提高，以制造业为代表的第二产业吸纳的就业人数出现下降的趋势。新的高科技行业就业人数也趋于下降，但它们却是人类社会发展进程中经济增长的重要动力，必不可少。同时也是现时中国追赶发达国家，缩小与他们差距的重要手段。中国作为一个发展中国家，经济增长具有非常重要的意义。同时，中国由于人口基数很大，需要就业的人口多。有人估计，我国现在的城镇失业人口在2200-3300万，城镇失业率在10％以上，就业压力非常大。解决就业问题，一方面要保持经济快速增长，另一方面必须提高我国的就业弹性。宏观经济政策要兼顾增长和就业，在二者中取得平衡。而且中国经济发展的空间和容量很大，也有可能和条件实现二者的平衡和协调发展。
2.二者相协调的宏观政策是市场趋向的或者说是市场化的。典型的宏观经济政策主要是财政政策和货币政策。也即财政和货币政策是市场趋向的。为什么增长和就业相协调的宏观经济政策必须是市场化的？这是因为只有市场化的、符合市场机制要求的宏观经济政策才能使增长稳定，并达到最大化的就业。并实现二者的协调发展和相互促进。譬如：1998年以来我们实行扩大内需的政策，财政和货币政策的效果最初都不明显。我们实行的积极财政政策是以国俩投资进行基础设施建设的形式进行的，具有浓厚的行政色彩，经济增长和就业由于基本建设的进行短期内获得解决，但是社会投资一时间没有带动起来，甚至发生政府挤压社会投资的交应，物价持续低迷；就业和收入不能持续增加，消费也没有很大起色，最影响经济复苏。这种增长和就业不可持续的具有行政色彩的宏观政策是不协调的。而只有短期的、促进社会投资的财政政策，才能使经济较快地走出通货紧缩的阴影，实现增长和就业的协调发展。
3.二者相协调的政策要求财政政策工具和货币政策工具合理搭配。譬如，积极的财政政策在实施过程中存在“二律背反”的现象：一方面增加国债发行，另一方面增税。自2001年我国税收第一次突破万亿元大关以后，每年都以超过GDP增长的速度快速增加。增债和增税的逆向效应使积极的财政政策效果大打折扣。此间，同时出现了货币偏紧的现象：一方面银行惜货，国有经济资金相当充裕，而中小企业借货门槛高，资金紧张。这种总体偏紧或信货结构不合理的状况对扩大内需和增加就业是十分不利的。因此，增长和就业要协调，必须根据宏观经济形势实现财政政策和货币政策以及财政政策工具和货币政策工具之间的合理搭配。
三、从增长带动就业到增长和就业协调的转变面临的形势和困难
实现单纯从增长带动就业到就业和增长的协调的转变，我们面临着新的形势和困难。
1.随着消费结构的升级，我国进入重工业化的发展阶段，这对就业和增长协调发展构成挑战。我国在改革以前曾实行过片面的优先发展重工业的战略，但这种战略不符合世界工业化和经济发展的规律，因而难以持续。改革开放后，我国实现了工业发展战略的转变，与人民生活紧密相关的累工业获得长足的发展。消费结构由80年代的三大件（电视、缝纫机、自行车）发展到90年代后期的新的三大件（住房、汽车、高级音响）。消费结构实现由满足吃穿用到住行的转变。消费结构的升级带动了近年来汽车、钢铁、机械等制造业和房地产、煤炭、电力等制造业前向和后向产业的高速发展，能源和原材料短缺、交通运力紧张、环保压力加大，这些都是我国进入重化工业发展阶段的重要标志和特征。由消费升级带动的产业结构的升级，和以制造业为主的第二产业持续增长和高速发展，成为我国经济持续增长的重要动力。伴随着产业结构的升级，技术进步和资本有机构成提高趋势的加快，重工业作为资本和技术密集型行业，对GDP增长的贡献度较大，但吸纳就业的能力较低。资本对劳动的替代，在中短期内就业增长将会明显滞后于经济增长和产业结构的调整，经济增长加速和就业增长缓慢的矛盾突出。
2.通货膨胀和通货紧缩并存是当前我国经济发展的突出特点。一方面，自2002年秋季以来，投资加快，居民消费价格CPI开始小幅回升，中国经济摆脱通货紧缩的阴影，进入新一轮经济增长周期的上升期。与重工业化特征相联系，一些行业如钢铁、电解铝、水泥等出现的投资过热颇值得关注。2003年中国GDP增长率为9.1％。2004年的第一季度，GDP增长9.7％，居民消费价格指数为2.8％，经济存在着令人担心的经济过热征兆；另一方面全球通货紧缩的压力仍然存在，中国经济自1996年“软着陆”以来一直面临着供给相对过剩的局面。有学者认为，我国自1997年以来，经济中存在着两个部门的问题：一个是以生产性的竞争部门、工业品和农产品为代表的持续的通货紧缩部门，这些部门的产品明显过剩，它们的价格持续走低；另一个是公益、垄断和特殊权益部门，它们的产品和服务价格持续大幅度攀升。总之，通货膨胀和通货紧缩的并存对经济的稳定成长形成巨大威胁。当前最为担心的通货膨胀征兆如果处理不好，经济硬着陆，接着来临的很可能是通货紧缩，从而导致通货膨胀和通货紧缩交替出现。无论是通货膨胀还是通货紧缩最终结果都对经济稳定增长和实现就业不利。
3.我国人均GDP达到1000美元，进入经济发展的关键阶段。2003年，中国的人均GDP达到1090美元。根据国际发展经验，人均GDP跨入1000美元，进入1000-3000美元之间的时期，是产业结构、利益格局不断调整和社会矛盾不断增加的阶段，这是我国现代化进程中一个重要的发展关口和阶段。这一阶段，城市居民的消费水平将越上一个新台阶，社会消费结构将向着发展型、享受型升级，国内需求强劲。把握得好，经济就可以实现平稳增长，就业压力可以缓解；反之经济则停滞不前，社会矛盾激化。在这一时期，最根本的问题还是增长和就业的问题。增长质量的提高和就业问题的解决及二者之间的协调发展最为关键。
4.从产业结构看，第三产业的比重偏低，对解决就业不利，同吮也不利于改变当前经济中居民消费不振的状况。2002年我国一、二、三产业产值占GDP的比重分别为15.4％、51.1％和33.5％，在一、二、三产业就业的人数总就业人数的比重分别为50％、21.4％和28.6％。就第二产业而言，1996年中国第二产业的就业人数占总就业人数的比重为23.5％，2002年这一比重降到21.4％，这里面虽有下岗分流的原因，但它是符合效率和市场要求的。而西方发达国家1999年一、二、三产业产值占GDP的比重为1-3％、23-36％和62-74％，2000年西方发达国家一、二、三产业的就业人数占总就业人数的比重分别为1.3-5.4％、22.6-34.5％和62.2-74.5％。可以看出，中国经济中第二产业吸纳的就业人数在下降，同时第三产业占GDP的比重偏低，导致就业人数在总就业人数中的比重偏低。这种状况不仅不利于就业问题的解决，而且对于收入的持续增加和消费需求的形成极为不利，从而对于我国经济的稳定健康成长构成威胁。
四、改革新阶段实现这种转变的思路和对策
以中共十六大和十六届三中全会为标志，改革进入新的发展阶段。十六届三中全会规划了完善社会主义市场经济体制的框架，提出了五个统筹的以人为本的科学发展观。可以说，市场机制的构造和有效运行是重中之重。要兼顾增长和就业，实行从增长带动就业向增长和就业协调的转变，必须做到：
1.以科学的发展观为指导，大力推进市场化的改革。十六届三中全会提出的统筹城乡发展、统筹区域发展、经济社会的发展、统筹人与自然的和谐发展、统筹国内发展和对外开放的五个统筹的科学发展观，出发点和归宿是提高人民群众的物质文化水平，维护广大人民群众的根本利益，是一个以人为本的战略要求。树立和落实科学发展观的本质要求是坚持以人为本。实现经济平稳增长和就业的目标无非是为人民的发展创造有利的条件。实现经济的平稳增长和就业的协调发展的宏观经济政策既是着眼于当前也是着眼于长远的宏观经济政策。由于这种政策是市场化的，因此，宏观经济政策的转变必须以市场化的改革为前提。而且宏观经济政策效应的发挥与市场体制的完善相辅相成。
2.实行经济增长和就业兼顾的财政政策和货币政策。在成熟的市场经济国家，一般而言，经济增长和就业是一致的。而在中国经济发展的现在和未来一定阶段，有效率的经济增长和就业之间的矛盾还比较明显，并影响未来的经济发展。用牺牲有效率的经济增长来实现扩大就业机会，中国将失去国际竞争力，最终无法改变落后状况；而片面追求有效率的经济增长，将使更多的人进入失业的行列，拖累经济发展。比较好的出路是兼顾增长和就业，实现二者的协调发展。中国经济发展的空间和容量非常大，一方面我们可以选择发展高新技术产业，提高关键产业、骨干企业的资本和技术密度，增强它们的国际竞争力；另一方面大力发展劳动密集型中小企业，大力发展资本技术型产业中的劳动密集型加工环节，大力发展服务业。世界各国的普遍规律是用大企业形成规模经济和技术核心竞争力，用中小企业来增加竞争活力和解决就业问题。发达国家中小企业占企业总数的99％以上，就业占总就业人数的60-80％。目前我国中小企业缺乏宽松的发展投资环境。如德国注册的企业最低资金额大约为25万元人民币，我国约为50万元。发达国家企业注册登记审批环节一般只有2-3个，而我国平均达20个。而且企业准入后各种收费和检查太多。第三产业尤其是服务业总体服务水平低，且价格昂贵。就是在高新技术领域，重复建设的问题也相当严重。据统计，在各地“十五”高新技术产业发展规划中，软件产业同构性为74％。在已经建立的各类众多“高新技术开发区”中，赢利的没几家。目前全国已经建成20多条集成电路生产线，仅东部某市在建的生产线就人13条。但赢利只有2家。在各地“十五”规划中，集成电路产业的同构性达35％。目前我国的电信网络已经过剩，据统计，目前已有30个部门建设了全国性专用通信网。还有2000多家企业建设了自己的局部性专用通信网。这种重复建设的现象，在制造业中也是比较严重的，如汽车工业。这种状况出现很大程度上是地方政府行政主导的结果，不仅造成资源的极大浪费，而且整合的成本很高，容易导致恶性竞争，尤其对经济的稳定成长危害更大。无论是发展高新技术产业和重要的骨干企业，还是大量发展中小企业和服务业，都需要政府创造良好的投资环境，鼓励扶持的产业政策。这一方面要加大微观领域的改革力度，降低市场准入门槛、厘清阻碍企业发展的各种不合理收费和取消各种干扰企业正常经营的不合理检查，允许品质优异的企业发行企业债。另一方面要落实科学的发展观，树立正确的政绩观，加快政府职能由单纯管理到管理和服务并重的转变，建立防范金融风险的机制；同时在宏观经济政策方面，产业政策的落实其实最终还要靠财政政策和货币政策的各种手段。如财政政策方面，选择性的较低的税率便是对优质高技术企业和骨干个业、中小企业很好的支持。在货币政策方面，对优质高新技术企业和骨干企业、中小企业加大融资扶持力度，以利就业；同时对国家扶持的产业给予各积极贷款的银行以较低的税率。
3.财政政策和货币政策的转型。我国积极的财政政策已经实施了6年时间，国债发行余额突破8000亿元。中央财政的债务依存度更高。而发达国家这一指标一般为10％左右，赤字规模较大的发展中国家为25％左右。显示我国的财政风险已经很大。随着我国经济进入新的上升周期，积极财政政策淡出的呼声增大。但是由于近年来积极财政政策对GDP增长的贡献每年在2个百分点，事实上形成中国经济增长对国债的高度依赖。这几年国债投资的项目有的仍然在建，需继续投入，就必须继续发行国债，否则就半途而废。发新债使国债规模高居不下，而且是举新债还旧债。事实上积极财政政策是进退两难：进，财政风险在集中和增加；退，不仅面临在建项目存废和国民经济增长减速的压力，而且需要货币政策在解决国债后续项目的市场化融资方面作好准备。国债项目虽然社会效益显著，但周期长，回报率低，经济效益并不明显。不要说民间资本不愿介入，就是国有四大商业银行由于也在走向市场化，经济效益目标摆在经营的重要位置，也不愿意沾手国债项目。所以财政政策和货币政策在投资结构方面存在“两张皮”现象：国债项目支持基本建设，而来自银行的项目贷款则支持制造业和消费热点，而且有向大城市、大企业和大项目集中的趋势，二者的关联度弱。不仅如此，国债项目（如高速公路、大江大河的治理等）短期内创造了就业机会和收入，建成后能吸纳就业的人数较少，银行贷款支持的制造业由于资本构成提高和产业结构升级，吸纳就业的人数也有限。所以这种具有浓厚行政色彩的财政政策和存在结构性问题的总量性货币政策必须转型，转向市场化的财政政策和解决结构性信贷的贷币政策，转向促使经济增长和就业协调发展的政策。在国债发行减少的同时，国债项目一方面继续完成在建项目、支持西部大开发和东北工业基地的振兴的同时，转向完善就业保障、社会医疗养老保险，同时在税收方面对于进入这些领域的民间私人资本和民间金融资本给以税收支持。这一方面可以为行政性的国债政策的淡出及走向市场化创造条件，启动社会投资；另一方面也可以减轻失业的压力和冲击，提高人们的心理预期和消费信心，对消费不振状况的改变具有极大的促进作用，而且对经济的稳定成长有利；在金融结构性改革的同时，实施结构性的货币金融政策，在税收政策的支持下，引导贷款和投资到中小企业。这样就可以改变财政政策和货币政策存在的“两张皮”和不协调的状况，兼顾了经济增长和就业，促使增长和就业的协调发展。
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