中央企业信息披露的制度重构：国际经验及启示，本文主要内容关键词为：信息披露论文,重构论文,启示论文,中央论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、构建中央企业信息披露制度是创新国有资产监督机制的重要途径
监督机制是现代公司治理的核心，中央企业的监督问题关系到国有资产的保值增值，意义重大。当前仅依靠国有资产监管部门对中央企业进行监督，具有两方面的缺陷。一方面，中央企业数量众多，很可能因为管理幅度有限形成监管“死角”；另一方面，根据博弈理论，国有资产监管博弈中主体过少，极易形成串谋。如果可以在国有资产监管体系中引入第三方、第四方乃至第N方，则会大大降低串谋的机率，提高违约者的作弊成本。构建中央企业信息披露制度，就是在中央企业监管博弈中引入博弈主体——公众，从而将中央企业经营置于公众监督、社会监督之下，提升国有资产监管效率。
(一)信息披露制度可以充分保障中央企业所有者的知情权，社会公众监督是国有资产监督机制的重要补充
中央企业的监督主体包含人民政府及其有关部门、机构、社会公众。实施监督的基础是知情权，只有从制度上保障作为实际所有者的社会公众能够获得中央企业的经营信息，才能保障社会公众监督权真正落到实处，而公众监督机制则会因其具有的广泛性、全民性、实时性成为现有国有资产监督机制的重要补充。
(二)信息披露制度可以减少信息不对称，减少代理问题和“内部人控制”给国有资产带来的危害，提升国有资产监督效率
作为所有者代表的国家把监管中央企业的权力委托给了国有资产监督管理部门，由它代行所有者职能进行监督。然而，由于监管企业众多，作为一个外部行政管理机构的国有资产监督管理部门很难深入了解企业的经营情况，因此，信息不对称造成的代理问题和内部人控制在所难免。中央企业实施信息披露制度，可以迫使公司管理层披露与公司经营有关的重大信息和问题，可以在一定程度上遏制由于所有者和经营者目标不一致、所有者监督不到位而引发的代理问题和“内部人控制”，有效完善和加强国有企业的监管，有利于国有资产的安全和保值增值，有利于强化国有资产监督。
(三)信息披露制度可以有效防止腐败，完善国有资产监督机制
朱志刚认为，财务信息公开，上市公司可以做到，非上市公司也应该做到。所有的国有企业都是公共财产，应将全民财产的财务状况公诸于众，接受全民监督。世界各国的公司制改革和发展一再证明了先进的企业管理体制必然是一个高度透明公开的体制。阳光下灰尘无处藏身，只有在公开透明的管理体制中腐败才能得到有效遏制。信息披露制度对腐败的防止和抑制作用有助于国有资产监督机制的完善。
二、国有企业信息披露制度的国际经验——以OECD成员国为例
2005年5月，OECD在北京首次发布了《OECD国有企业公司治理指引》，该《指引》从信息披露对象、信息披露内容、信息披露渠道、信息披露标准和信息披露监管等方面对国有企业信息透明和公开进行了明确规定(见表1)。参照《OECD国有企业公司治理指引》规定，其成员国进行了国有企业信息披露制度方面的实践和探索。在此选取了澳大利亚、瑞典和奥地利三个国家，通过对这三个国家在国有企业信息披露制度方面的分析和比较，为我国中央企业信息披露制度的构建和完善探寻国际经验。
(一)信息披露对象由政府部门拓展到社会公众
表2是对奥地利、瑞典和澳大利亚三个国家国有企业信息披露对象的比较，可以看出其国有企业信息披露对象已经从原来的政府部门拓展到社会公众。但也略有不同，澳大利亚国有企业的信息披露制度充分体现了针对不同对象披露不同内容的特点。
(二)信息披露内容比照上市公司，体现国有企业的本质特征
从表3可以看出，这三个国家的国有企业信息披露内容除了具有比照上市公司信息披露内容要求的特征外，还充分体现了国有企业在具有经济目标的同时还具有社会目标、担当社会责任的特征。瑞典在信息披露内容中还包含了“社会责任目标”以及“社会责任履行和可持续发展”两个部分。
(三)信息披露渠道公开、方式多样
从表4可以看出，瑞典和澳大利亚对不同的信息披露内容采用了不同的信息披露渠道；奥地利则是对所有的信息披露内容采用统一的信息披露渠道。
(四)信息披露监管分成内部和外部两个监管系统
信息披露制度的有效实施离不开信息披露的有力监管。国际上国有企业信息披露制度同上市公司信息披露制度的监管有许多相似之处，主要是依靠内部和外部两个监管系统。内部监管系统包括公司治理结构、内部审计等内容；外部监管系统包括了国家相关法律法规、行业规定、律师和会计等中介机构、政府部门以及社会公众的共同监督。以瑞典为例，瑞典对国有企业的信息披露的规定十分详细并且具有针对性，有效地保证了舆论、股东、公众对国有企业的监督。同时，瑞典还有一整套对国有企业的审计程序和办法，注意利用社会审计咨询机构资源，保证了对国有企业的有效监管(夏炳军，2007)。
三、中央企业信息披露制度现存问题
对于我国中央企业信息披露制度的探索可以追溯到2002年，时任财政部副部长的朱志刚首次提出了国有企业财务信息应该公开，此后，要求国有企业信息披露的呼声不断，我国国有企业特别是中央企业信息披露制度探索历程正式开始(见表5)。
当前中国中央企业信息披露制度主要问题有：
(一)中央企业信息披露对象单一，不利于公众监督、社会监督的实现
国家政府相关部门始终是中央企业信息披露的主要对象。虽然在1990年中国资本市场成立后，一部分上市中央企业的信息开始向社会公开，但这只限于上市的中央企业，对于大多数非上市的中央企业，作为实际所有者的公众并没有信息的知情权，因此公众对国有资产的监督也就无从谈起。只将政府作为中央企业信息披露对象，就会形成在国有资产监管博弈中只有政府和国有企业两个博弈主体的局面，根据博弈理论，博弈主体数量越少越易形成“串谋”，不利于对国有资产的保护和监督。
(二)中央企业财务信息等关键信息披露缺乏，公众无法获知中央企业运营真实情况
信息披露目的决定了信息披露对象和内容，上市公司和中央企业虽然具有不同的公司性质和公司治理结构，但是他们具有相同的信息披露目的，即为了保护投资者的利益，实现对公司经营管理者的监督。对于处于信息劣势的所有者，企业的财务信息无疑是用来控制经营者的一个有力工具。但是根据对当前135家中央企业信息披露情况的统计结果，当前中央企业对于一般性的公司治理信息披露较多，占到所披露的各类信息的首位，在135家中央企业中有129家披露了公司治理信息；而对财务信息披露非常缺乏，占各类披露信息的最后一位，在135家中央企业中仅有8家披露了财务信息。此外，对于董事会及高级管理人员薪酬的披露非常罕见，135家中央企业没有一家披露高管的薪酬状况。
(三)国有企业信息披露渠道狭窄，公众可以获得信息的途径有限
上市公司信息披露渠道具有形式、模式多样的特点，除了要求必须在指定的报刊、网站进行披露外，还被要求将披露的信息报送到证券交易管理机构备案，并且所披露的信息还必须在公司驻地备案供公众获知。相比上市公司的信息披露渠道，国有企业的信息披露只限于对上级国有资产管理部门的行政报告，国有企业信息披露对象的单一性决定其信息披露渠道的狭窄性。拓宽当前国有企业狭窄的信息披露渠道，增加信息的透明度，对于提升国有资产的监管水平、促进我国国有资产的保值增值意义重大。
(四)国有企业信息披露监管缺失，不利于保障所披露信息的真实、准确和客观
上市公司信息披露的监管已经形成了一套比较完整的内外部监管系统。信息披露监管是信息披露制度中信息控制的重要环节，对于消除信息传递过程中的“噪声”干扰，保障信息披露的真实、有效和客观有着重要作用。一个有效的国有企业信息披露制度注定离不开完善的信息披露监管系统，通过加强信息披露监管，有助于提升所披露信息的质量，确保所披露信息的真实、准确和客观。
四、相关对策
(一)拓展中央企业信息披露对象范围，保障社会公众等众多利益相关者的知情权
中央企业信息披露对象应该包含以下几类：第一类，员工。员工的知情权既是工会法、职代会、厂务公开等相关法律法规的规定，又可以提升员工的主人翁意识，增强员工的责任感，增加企业的凝聚力和向心力，有利于企业运营效率的提升。第二类，各级国有资产监督管理部门及相关政府部门。作为全体人民利益和国有资产直接出资人代表的各级国有资产监督管理部门，有权利也有义务掌握企业的经营状况、利润分配、资本结构、资本保值增值以及其他一些重要事项。第三类，债权人。这部分披露对象包括供应商、债务担保人、债券持有人、金融机构在内的一切借贷给国有企业的机构和组织。第四类，公众。作为国家全部财产的实际所有者的公众是国有企业最终意义上的投资人，公众应该具有对其出资的中央企业进行监督的权利和义务，而知情权是公众行使监督权的重要保障。第五类，其他利益相关者。除了上述四类人员之外的诸如消费者、媒体、竞争对手等其他一切企业的利益相关者都是中央企业信息披露的对象，他们的存在对于形成中央企业全面监督体系具有非常重要的意义。
(二)明确中央企业信息披露内容，确保中央企业信息的可比性和规范性
中央企业信息披露内容应该参照上市公司，并且体现国有企业特征，具体内容包括：第一，公司基本情况。包含公司名称，公司资本结构、公司组织结构以及相关事项。第二，公司治理情况。包含董事、监事以及高管人员简介，董事、监事以及高管人员的权力确定、任免机制规定，董事、监事以及高管人员的薪酬情况。第三，财务信息。包含会计数据，财务指标以及财务会计报告。第四，公司重大决定。管理层讨论的对公司经营有重大影响的决定。第五，企业经营信息。公司所经营业务的完整描述。第六，员工情况。包含员工构成、员工教育以及其他相关情况。第七，竞争环境。国内和国际竞争法对公司经营的影响，目前经营的SWOT分析。第八，社会责任信息。对社会环境的影响，是否有社会问题，承担的社会责任。第九，其他。包含合并、分立、改制、解散、申请破产等事项。中央企业信息披露制度也可以参照上市公司信息披露制度规范分成定期披露和临时披露两部分。定期披露可以半年一次或一年一次。对于一些重大事项、重大决定可以采取临时披露的方式，规定在一定的时限内向社会公告。
(三)创新中央企业信息披露渠道，为公众提供获取信息的途径
信息披露渠道主要是指信息披露对象获得信息披露内容的途径。信息披露的途径主要有网络、文件、报纸刊登等。根据所披露信息内容性质不同，信息披露方式也可分为年度披露、季度披露、半年度披露、临时披露。信息披露渠道的选择关系到信息披露的对象能否有效获得所需要的信息，这种有效性既包含获得信息成本的最小化，即信息搜寻和获取的时间成本、经济成本的最小化；又包含了获得信息的真实、准确、及时性，即能否尽快、尽早地搜寻和获得所需要的真实信息。在中央企业信息披露渠道的选择上，可以根据不同种类的中央企业的性质和信息重要性选择不同的信息披露渠道。对于普通行业的中央企业，可以效仿上市公司采用定期或不定期的方式在网站、报刊公开信息或者在特定场合准备纸质信息材料以备公众查询；对于不参与一般市场竞争的、涉及国家机密的中央企业，可以不对外披露信息，只向出资人和相关部门报送资料即可。
(四)加强中央企业信息披露监管，为真实、及时和准确地披露信息提供制度保障
信息披露监管是保障信息披露制度有效运营的重要保障。中央企业信息披露监管可以仿效上市公司，从内部和外部两个方面来建立和完善中央企业信息披露的监管系统。
1.内部监管。中央企业信息披露的内部监管系统的建立应包括四方面：完善的中央企业公司治理结构为信息披露提供了坚实的制度基础；独立董事是中央企业信息披露监管的重要力量；设立专门的中央企业内部审计委员会；规范中央企业信息披露管理制度。
2.外部监管。中央企业信息披露的外部监管系统应该包含四个方面：强化各级国资委在中央企业信息披露制度中的监管作用；完善相关法律法规，建立健全的信息披露责任追究机制；发挥媒体和社会公众对中央企业信息披露制度的监督作用；提升各类中介机构在中央企业信息披露制度中的监督作用。
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