关于我国证券监管体制问题的探讨，本文主要内容关键词为：体制论文,我国论文,证券监管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的证券业是伴随着经济体制改革的不断深入而产生并迅速发展起来的。1981年，国库券的发行标志着债券市场的开始；1984年上海飞乐音响股份有限公司向社会公开发行股票50万元，标志着股票市场的崛起；1990年上海证券交易所成立，我国的证券业进入了全面发展的时期。截止1997年底，全国上市公司总数达745家，上市证券总数达888处，总股本达771亿元，占国内生产总值的比重为23.4%。 证券市场在国民经济中的地位明显提高。证券业的飞速发展，为深化国企改革，建立社会主义市场经济作出了巨大贡献。但我们也清醒地看到，由于起步较晚，市场经济体制还未完全确立，缺乏必要的法制保证，宏观环境、微观环境都仍带有很强的计划经济的痕迹，使证券业监管远不能适应我国证券业的发展，不符合监管的成本效益原则。构建科学的证券业监管体系任重而道远。本文将借鉴国际上证券监管的典型做法，结合我国的实际情况，就构建我国完善的证券监管体制问题作一些探讨。
一、证券监管的国际比较
目前，世界上较为通行的证券监管体制包括三大类，即以英国为代表的自律型管理体制、以美日为代表的集中型管理体制和以德国为代表的中间型管理体制。
自律型监管体制是指由同一行业的从业人员组织起来，共同制定规则，以此约束自己的行为，实现行业内部的自我监管，以保护自身利益并保障本行业的繁荣发展。这种模式的特点是立法较松弛，管理以自律为主，通常没有制订单行的证券市场管理法规，而是通过一些间接的法规来制约证券市场的活动，并且不设立全国性的证券管理专门机构。英国是典型的对证券业实施自律型监管的国家。其对证券投资领域的监管，主要通过英国证券业理事会和证券交易所协会为核心的非政府机构进行自我管理。证券业理事会是1978年根据英格兰银行的提议成立的自我管理组织，其主要的任务是制订和执行有关证券交易的各项规章制度，如“证券交易商行动准则”、“大规模收购股权的准则”等。该理事会下设一个常设委员会，负责调查证券业内人士根据有关规章制度进行的投诉。证券交易所协会则管理着伦敦与英国其他六个地方性交易所的具体业务，实际管理着全国日常的证券交易活动。八十年代金融业的迅猛发展，使英国传统银行业务的界线和建筑业协会、投资业之间界线出现重叠交叉，监管体制也日益暴露出种种弊端，特别是BCCI和巴林银行事件后对英国银行监管制度进行改革的呼声越来越高。而且当今银行、证券公司、 保险公司等等的界限也越来越模糊， 单一监管日益必要。 1997年5月，新工党内阁授予英格兰银行货币政策决定权， 随即又宣布英格兰银行传统的银行监管职能也转移到重组后的“证券投资局（新SIB）”，今后， 英格兰银行的职责将集中在实施货币政策和保持金融环境的稳定方面，新SIB 由三个独立的“自律”组织：证券和期货监督局、私人投资监管局、投资管理监管组织与原证券监管局（SIB ）组成。英国对金融、证券业的监管已实行了由合业—分业—合业的转变，这也符合国际上金融、证券业日益融合发展的大趋势。
集中型管理体制主要是指由行业外部的国家监督管理部门、社会中介机构依法所进的监管。国际上对于集中型监管主体的选择，有以下几种模式：一是以美国为代表的由独立于其他国家机关的专门委员会来实施证券业监管。美国的证券监管体现了集中型管理体制的特点，其证券交易委员会（SEC）是全美证券监管最高行政机关， 与美联储和财政部是并行的三大经济管理部门，集证券市场的所有管理权限于一身，在向国会负责的前提下，独立进行效率较高的监管工作。美国证券交易委员会由总统任命、参议院批准的五名委员组成，对全国的证券发行、证券交易所、证券商、投资额公司等依法实施全面管理监督的权力。SEC 下设全国市场咨询委员会、联邦证券交易所、全国证券商协会。SEC 本身的组织机构则包括公司管理局、司法执行局、市场管理局、投资银行管理局等18个部门和纽约、芝加哥、洛杉矶等9个地区证券交易委员会。 美国的证券监管另一显著特点是注重立法，其立法管理可分为三级立法管理，（1 ）由国会通过的联邦立法以及证券管理委员会依据法令的授权所制定的有关补充规定；（2）由各州制定的证券管理法令；（3）由自律机构制定的有关规章制度。二是以日本为代表的由大藏省（财政部）或央行全权负责的证券监管体制，日本进行证券监管的主要机构，以前是“证券交易委员会”，1950年后改为由大藏省证券局统一负责管理。“证券局”的首脑为总裁，下设两名副总裁，其中一名副总裁兼任东京证券交易所的监理官。“证券交易所理事会”由13名成员组成，他们由大藏大臣任命，向大藏省负责，专门研究同证券交易有关的问题。
中间型管理体制既强调立法管理，又注重自我管理。其代表国家是德国，德国的证券市场管理机构较多，立法也很多。在自律管理方面，德国由“股票交易政府专家委员会”制定的《行为的自愿准则》对各种违法交易有禁止规定，该准则得到所有工商协会认可，有较强的约束力。另外，德国的《银行业务法》赋予银行以投资者角色进行证券业务的独占权，其证券市场的运作由银行组织进行。德国的这种特点是因为其历史上国内产业资本积累少，所需资金主要由银行提供，故证券业一直很不发达，是从属于银行业的。
究竟应采取什么样的证券监管体制，并没有一个绝对的标准模式。每个国家都应根据本国的经济、文化、历史背景等具体情况，制定出适合本国特点的证券监管模式，才能起到应有的效果。不能脱离具体环境奢谈优劣。以上三种证券业监管模式，都是证券业较为发达的国家在一定的条件下，经过长期的探索实践，并付了一定的代价之后逐步形成、完善的，三种模式各有利弊。比较而言，自律型管理体制能为充分的投资保护、竞争和创新的市场相结合提供最大的可能性，不仅让证券交易商参与制订和执行证券市场管理条例，而且鼓励其严格遵守这些条例，与他律型管理体制相比较，这种管理体制使经营机构具有更大的灵活性，证券交易商对有可能发生的违法行为有充分的准备，从而对此能作出迅速有效的反应，使监管成本最小化与收益最大化得到有机的统一。但是，自律型监管体制缺少对投资者利益的有效保护，管理者的非超脱性也违背了监管与被监管的不相容原理，难以保证监管的公正。同时，由于没有专门的管理机构，难以实现全国证券市场的协调发展，极易造成证券市场的混乱。而集中型管理体制的法规、机构均超脱于证券市场的当事人之外，更能严格、公平、有效地发挥其监管作用。由于有全国性的管理机关，该管理体制可以协调全国各证券市场的发展，防止混乱局面的产生。由于管理者地位的超脱性，可以有效地保护投资人的利益。集中型管理体制的主要缺陷在于单靠全国性的证券主管机构而没有证券交易所和证券商协会等的配合，难以对纷繁复杂的全国证券市场进行有效的监管。为了克服单纯集中型管理体制与单纯自律型管理体制的缺陷，实行集中型管理体制的国家也充分发挥民间组织自律管理的作用，实行自律型管理体制的国家也注意仿效集中型管理体制的某些做法，朝着政府管制与市场自律相结合的方向发展。相对而言，中间型证券监管体制是证券市场发展到一定的历史阶段而产生的，它综合考虑了集中型管理体制与自律型管理体制的优缺点，使集中型管理体制和自律型管理体制取长补短，是成熟的证券市场所采取的监管模式，随着国际证券市场的日益发展，中间型证券监管体制是各国的最终选择。
二、我国证券监管体制剖析
我国的证券监管体制起步很晚，最初国库券的发行管理都是由财政部统一负责，从债券的重新诞生之日到股票二级市场的确立，需要一定专门的权威机构来负责证券市场的规范工作，中国人民银行成为证券交易的主管机关。1992年10月，随着证券市场的发展逐步驶入快车道，证券市场条块分割、法制不健全所带来的问题日益严重，人民银行独家监管证券业已不能适应实践的需要，国务院遂成立了由14个部委的副部长级官员所组成的证券管理委员会来统管全国的证券市场，证券委采取例会办公制，是一个较松散的机构。因而在证券委下面设立了中国证券监督管理委员会作为具体执行机构，负责日常管理活动。我国现行证券监管模式的优点在于：证券委由各有关部门的领导组成，且明确规定各有关部委和地方政府在证券监管中的职责，这为各部委以及地方政府之间的政策协调提供了一个良好的机制，一定程度上解决了政出多门、政策多变的问题。而中国证监会作为国务院证券委的常设执行机关，承担着对我国证券市场全部的监督、管理任务，这又避免了协调机制中互相扯皮、推诿等内耗倾向的发生，保证证券市场能基本保持有序发展。但是，监管体制上的弊端日益显露，集中表现如下：
1、立法滞后。 证券市场的根本大法——《证券法》至今尚未出台，证券业监管的法律依据主要包括国务院的几个“条例”、国务院证券委及中国证监会的规章制度，致使有些市场活动无法可依，某些管理工作在部门之间分割严重。这里面的原因是多方面的，但主要是因为有关股票市场的一些方针政策还不十分清晰，比如国有企业进行股份制改造中国有股的流通问题，股票交易的组织形式问题，股票交易方式问题等等。另外，证券市场在中国恢复发展的历史很短，有些问题尚未暴露，实践经验和教训不足以支撑《证券法》的法律概括和界定，人们的认识尚需进一步统一。
2、监管组织机构缺乏权威性与统一性，处于事实上的分割状态， 严重影响了监管的效率。虽说国务院证券委的组成很广泛，但由于相当松散，部门协调的作用发挥得并不尽如人意。中国证监会与一些经其授权的地方证监会的职责分工也较模糊，与地方政府的关系也未理顺。以股票来说，其一级市场与二级市场是分割的，一级市场中监管职能可分为对发行规模的确立、发行公司的确定、承销的资格标准等，但这些职能分属不同的部门，即在规模计划问题上主要是由国家计划委员会负责，发行公司的确定一般是由地方政府和中央企业主管机关确定，仅仅是走个形式报中国证监会核批而已，而证券商的设立、变更等主要由中国人民银行管理。可见，即使在一级市场，就缺少一个权威的监管主体。二级市场上监管职能主要指对证券交易所、证券经营机构的管理，这些职能又分别被中国证监会、中国人民银行、财政部所分割，中国证监会负责证券市场的日常管理，中国人民银行负责对证券经营机构的管理，而财政部负责对证券经营机构财务制度、国债交易等的监管。这里面职责其实并不是很清楚，部门之间的各行其事，缺乏协调导致监管效率的漏损。
3、自律机制不健全。按国际证券监管惯例， 自律组织一般有两个层次，即证券交易所和证券业协会。我国尽管在1991年6 月已经成立了证券业协会，但是由于我们的券商实际上仅仅是部门、地区利益体现者，并非独立的市场主体，其运作受到的干扰很大，券商们对自律缺乏内在要求，同时证券业协会也并未能明确自律规范。而作为自律行为的另一承担者的证券交易所，虽说承担了大量的证券监管工作，是我国目前主要的自律主体。但因历史的原因，其功能、规模、运作机制并不健全，远未能成为有效的自律监管机构。
4、监管机构不健全，监管手段单一，技术水平落后。 我国对证券市场进行统一管理的主管机构——国务院证券委，不论是对证券的发行、上市，还是对证券公司、证券交易所都没有绝对的管理权，中国证监会中说负责证券监管的具体事务，然而，由于缺少一个跨地域的组织网络，使得中国证监会对证券的发行、上市公司信息的披露、违规查处等显得鞭长莫及，加大了监管成本，降低了监管效果。监管的技术手段跟发达国家比也嫌落后，科技含量亟待提高。缺少有效的监督机制使得地方政府对上市公司的监管效果因地方保护主义而大打折扣。而被管理的市场主体面对一个政出多门的管理体制，只可能是采取浑水摸鱼、避重就轻的对策。如此之体制，是不可能达到“各司其职、各负其责、协调配合”的效果的。
三、我国证券监管体制的目标模式
证券业在我国尚属新生事物，但是目前国际金融证券业的迅猛发展，信息技术的日新月异，加入WTO 后给我国金融证券市场带来的前所未有的挑战，都使我们在证券市场要超常规，跳跃式发展。因此，我国的证券监管体制的设计一定要有前瞻性，要根据证券业发展不同阶段的具体情况采取不同的监管体制，从我国的实际情况看，单纯采用任何一种模式都不完全符合我国的国情及当前的国际环境。结合我国证券业起步晚、基础差、发展前景广阔的特点，我国应建立一种权变式的证券监管模式。即在证券市场发展的不同阶段和时期，各种监管主体的地位和作用不同，对监管手段的使用力度不同，因此，权变管理模式的具体构建必然具有阶段性变化的显著特征。在实际中，证券业的发展及相应的权变管理型监管模式都会表现出多个发展阶段，甚至还可能出现一些反复，但从总体上可以把证券业的发展分为四个阶段：起步阶段、快速发展阶段、成长壮大阶段、成熟阶段。随着证券业的阶段性发展，权变式管理模式的具体监管思路和策略也随之变化。起步阶段，应委托某一权威部门负责筹备；快速发展阶段，应注意协调好各方面的关系，搞好配套改革；成长壮大阶段，应成立权威机构专司证券监管权，同时应充分发挥国民经济监督体系中财政监督、审计监督与法律监督的作用；进入成熟阶段，则应适应其与金融业的日益融合发展且监管技术、监管手段已趋成熟的事实，建立一个包括证券业在内的大金融监管体系。
我国目前正处于快速发展阶段向成长壮大阶段的过渡时期，多个监管主体对证券市场的管理本意是利于部门协调，在快速发展的中前期对推动证券市场的发展确实起到了不小的作用，但到了向成长壮大期转变的阶段，因各监管主体部门利益的驱使、各部门的政策目标及管理手段的冲突与矛盾，非但没有形成监管合力，反而形成监管效率的内耗，多头监管证券市场已不适应我国证券业的实际情况，在这种情况下，应果断采取由独立的专司证券监管的权威机构来履行证券监管职能。新一届政府已在做这方面的工作，中国证券监督管理委员会主席周正庆近日在“1998年中国企业高峰会议”上指出：1998年，我国将通过深化改革建立有效的风险防范机制。通过这次机构改革，国务院证券委的职能并入中国证监会，中国人民银行有关证券监管的职能移交中国证监会，地方证券监管部门也改为以中国证监会领导为主。但是我们注意到，对于如何综合运用财政监督、审计监督以及法律监督来保证证券市场的有序运作，管理层并没有明确的说法。我国的财务会计制度及会计师事务所等社会中介机构由财政部统一管理，所以说财政部对上市公司的适用会计制度及财务报表的管理权限不能分割。国家审计机关依法独立行使审计监督权，其范围包括国务院的各级部门、各级政府、财政、金融机构、企事业以及其他同国家财政有关单位的财务收支及其经济效益。是一种更高层次的再监督，证券业作为国民经济的晴雨表，不仅不应超脱于财政监督与审计监督之外，而应是其监督的重点。对于证券犯罪，新《刑法》已作了较为明确的界定，随着《证券法》的问世，法律监督将更见力度。显然，财政、审计与司法部门的职能是不能被分割的。在强化中国证监会证管职能的同时，切记不能矫枉过正，把证券市场的所有监管职能全部赋予中国证监会，忽略其它国民经济监督部门及司法部门的作用。
随着国际上金融、证券业的日益融合发展以及金融、证券业的日益全球化，我国银行与证券业界限也将越来越模糊。目前实行的银行分离是基于目前金融机构、金融市场很不成熟的一种无奈选择，从目前看，是可行的，而且是必要的。但从长远看，证券业的发展进入成熟期以后，建立包括证券业在内的大金融监管体系是历史发展的必然趋势，所以在制度设计时，应注意未来这种可能的变化。否则，随着外资金融机构的涌入和银证的日益融合发展，在监管方面极易陷入被动。