《联合国宪章》与联合国维持和平行动，本文主要内容关键词为：联合国宪章论文,联合国论文,和平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1948年联合国在中东建立停战监督组织，首开维持和平行动先河以来，联合国迄今共组织了30多次维持和平行动。实践证明，维持和平行动已成为联合国，特别是安全理事会防止地方或区域性冲突扩大及外部军队介入的一个重要工具，对维护和促成世界和平作了重大贡献，被人们誉为“联合国组织非常成功的创新之一。”〔1〕然而，由于《联合国宪章》中没有关于维持和平行动的具体规定，因此，国际社会对于这些维持和平行动的经费、秘书长建立维持和平行动的权限以及维持和平行动建立和存在的宪章依据等问题仍然是众说纷纭，莫衷一是。本文通过对《联合国宪章》的分析与研究，就这些问题作些探讨。
一、维持和平行动的经费问题与宪章有关条款的解释
自第一支维持和平部队建立伊始，会员国在如何为这类部队提供经费的问题上就存在着严重分歧，在法律上主要集中在对宪章第17条的不同解释上，与此相联系的是宪章第19条的适用问题。
第17条的解释关键是对第2项“本组织之经费”的理解。从法律上讲，认为“本组织之经费”仅指或仅包括联合国的正常预算或行政预算，而以特别帐户开支的维持和平行动的经费就不属于“本组织之经费”的观点，是缺乏适当根据的。因为，从对宪章第17条字面上的理解，“本组织之经费”的意义是清楚明了的，它包括联合国组织的全部经贸而不是部分经费。与宪章有关条款的比较，可以得出同样的结论。联合国的实践也表明，维持和平行动的经费，一直被视为本组织的经费，包括在联合国预算之中。比如，联合国大会曾就联合国紧急部队和刚果行动的开支是否属于宪章第17条“本组织之经费”问题向国际法院提请发表咨询意见，国际法院于1962年7月20日以9票对5票对此作了肯定的答复。联大也通过决议接受了国际法院咨询意见。
关于第19条的适用问题。作为一项原则，符合《联合国宪章》的维持和平行动的经费，在不排除自愿捐献的情况下，应由联合国全体会员国按一定比例分摊。集体财政责任原则在一定条件下是合理的，也是可行的。但是，集体财政责任必须建立在这样一个基础上，即维持和平行动的建立符合联合国宗旨和原则。对违反联合国宗旨和原则的维持和平行动，会员国当然没有义务承担财政责任，这是会员国的一项权利。在尚未就维持和平行动的指导原则达成一致意见之前，会员国有权就某次具体的维持和平行动是否符合联合国宗旨和原则的问题作出自己的判断，并通过正确的途径表明自己的立场。在这种基础上的集体财政责任原则可以称之为相对或有限集体财政责任原则，以别于绝对集体责任原则。集体财政责任下的经费筹措方式可以是多种多样的。在按一定比例分摊经费时，应充分考虑会员国在支付能力上存在的巨大差距，尽可能减轻发展中国家的经济负担。相对集体财政责任原则的结果是，宪章第19条得适用于对维持和平行动经费承担了财政义务的会员国，但对自始就对某次维持和平行动持反对立场并明示不承担财政义务的会员国，则不适用该国拒付该项经费的情况。
二、秘书长建立维持和平行动的权限
秘书长根据宪章第97条“秘书长作为本组织之行政首长”和第98条秘书长“应执行”联合国机构“所托付之其他职务”之规定，在安理会或大会授权下负责统率维持和平部队，任命其司令、组织其人员。但秘书长到底有多大的权限？它和安理会、大会的权限怎样划分？对此有许多不同的意见。在联合国的实践中出现的两个问题。首先是由秘书长提出建立维持和平行动的问题，如1960年7月13日安理会讨论刚果（今扎伊尔）局势时，联合国前秘书长哈马舍尔德依据宪章第99条“秘书长得将其所认为可能威胁国际和平及安全之任何事件，提请安理会注意”的规定，提出建立联合国刚果行动中心，并经安理会决议批准。第一次开创了由秘书长提出建立维持和平行动的先例，扩大了秘书长的职权范围。第二是秘书长的“主动行动”问题，如1962年秋在也门国内冲突中，由于阿联酋、英国和沙特阿拉伯的干涉而扩大化。前秘书长吴丹采取“主动”行动，在他派出代表团的斡旋下达成了脱离接触协议，1963年6月11日安理会通过决议，对秘书长的“主动行动”表示满意，并授权秘书长建立联合国驻也门观察团。这里在安理会和大会均未授予秘书长某种权限之前，由秘书长“主动”采取行动，在《联合国宪章》中是没有明文规定的，因而在法律上有不同解释。有的认为，根据宪章第99条，秘书长“得将其所认为可能威胁国际和平及安全之任何事件，提请安理会注意”的规定，秘书长在提出其所“认为”的看法之前，就意味着有一种“默许的权利，即：收集情报，做出调查，甚至从事谈判的权利”。〔2〕有的认为：系“按照宪章广义的解释”，即根据秘书长作为促进和平的机构之“行政首长”的职权，宪章准许他在宪章的宗旨和原则之下进行“各种正当行动”。〔3〕还有的认为：安理会负维持国际和平及安全的主要责任，扩大解释第99条，将削弱安理会，动摇“宪章规定的各主要机关之间和这些机关内部职务和权力的微妙的平衡”，“影响联合国的作用”。〔4〕对此，笔者倾向于前两种观点。因为从联合国维持和平行动的实践来着，秘书长的作用确实在加强，无论秘书长个人还是他派出的代表和调查团到世界各地从事调解、斡旋、调查等活动，都对促进国际和平做出了积极的贡献。
三、维持和平行动建立和存在的宪章依据
关于维持和平行动的法律依据，一向众说纷纭，是一个争论颇多的问题。有的援引宪章第6章或第7章有关条款，用以说明这种部队的建立与管辖只能是安理会的职权；有的则引用与大会职权相关的条款或宪章以外的其他联合国文件如1950年的《联合维持和平决议》作为建立维持和平行动的法律基础；有的还以联合国为实现其宗旨所应具有的一种隐含权力(im－plied powers)来论证维持和平行动的法律根据；也有人认为，从两次行动的建立程序、职责范围、活动实践来考察，以宪章第40条来解释维持和平行动，似乎比较符合宪章的精神。〔5〕
通过对《联合国宪章》的分析与研究，笔者认为，这些观点虽有一定的道理，但都失之偏颇。虽然宪章没有明文规定安理会可以根据宪章的哪些条款建立一支联合国统率下的维持和平部队，安理会的有关决议也未明确指出所依据的宪章条文，但从维持和平行动的性质和基本特征来看，第1条第1项、第36条第1项和第40条最为合适。第1条第1项规定：“联合国宗旨为：一、维持国际和平及安全；并为此目的，采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其他和平之破坏；并以和平方法且依正义及国际法之原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。”第36条第1项规定：“属于第33条所指之性质之争端或相似之情势，安全理事会在任何阶段，得建议适当程序或调整方法”。第40条规定：“为防止情势之恶化，安全理事会在依第39条规定作成建议或决定办法以前，得促请关系当事国遵行安全理事会所认为必要或合宜的临时办法。此项临时办法并不妨碍关系当事国之权利、要求或立场。安全理事会对于不遵行此项临时办法之情形，应予适当注意”。这3条作为一个整体而构成维持和平行动的宪章依据。
分析起来，这三条可以分为两个层次：第1条第1项可以看作第一个层次。联合国作为一个普遍性的国际组织，负有维持国际和平的重大任务，而建立维持和平行动便构成它们执行和平任务的一项主要的活动。换言之，联合国为实现其宗旨应具有一种隐含权力(implied powers)，即：建立维持和平行动的权力。这正如西方有些学者认为的那样，联合国组织可以负担各项施行规则虽没有委任给它但为了达成其宗旨所必需的那些任务。〔6〕我国一些学者也认为，宪章的第1条对各个条款的解释与适用具有重要意义。它是宪章精神的高度概括，它给联合国本身及其会员国规定了各项带原则性的法律义务和应该遵循的行动方针。〔7〕
第36条第1项和第40条可以作为第二个层次，它是维持和平行动具体措施的规范化。如果说第1条第1项“维持国际和平及安全”是联合国的基本目的，为了达到这一目的，宪章规定了两个步骤，这两个步骤所指出的预防与制止破坏和平行动的集体措施以及解决争端的和平方法，在宪章的第7章与第6章中进一步分别作了具体的规定；那么，就维持和平行动而言，第1条第1项是原则性的规定，第36条第1项、第40条则是这一原则性规定的具体化。
由上可见，这两个层次条款，既有维持和平行动的原则性规定，又有维持和平行动的规范性措施，相互为用，互相依托，犹如一台钢筋混泥土的三角架一起构筑了维持和平行动的法律基础。
值得注意的是，维持和平行动的性质和基本特征与上述两个层次条款规定的实质性内容也十分相近，甚至可以说是一致的。
第一，维持和平行动的目的与这3条目的的一致性。
第1条第1项、第36条第1项和第40条规定的目的是明确的：第1条第1项第1句“维持国际和平及安全”，第2句“并为此目的”；第36条第1项第1句“属于第33条所指之性质之争端或相似之情势”，即任何争端之当事国，于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时；第40条第1句“为防止情势之恶化”；而这些也正是发动维持和平行动的主要目的，两者是一致的。
第二，维持和平行动的职能与这3条下的措施的一致性。
第40条并未给临时办法下一定义或对临时办法的种类和范围作出限定，而只是说安理会所认为必要或合宜之临时办法；第38条第1项也只规定安理会“得建议适当程序或调整办法”；第1条第1项更不用说了。因此，这给予安理会较大的目由裁量权，只要它认为是为防止事态的恶化所必要或合宜的，并符合宪章的宗旨和原则且不妨碍关系当事国的权利、要求或立场这一条件即可。虽然在制定宪章时，人们可能还没有设想出第40条下的临时办法、第36条下的程序或调整方法将包括向冲突地区派遣一支联合国维持和平部队，但安理会可以认为建立一支派往冲突地区的维持和平部队是防止事态进一步恶化所必需的或合宜的临时办法、是为解决属于第33条所指之性质之争端或相似之情势所适用的程序或调整方法，安理会也可以认为实施维持和平行动是保证执行它所指示的临时办法所必需的或合宜的、是保证执行它所建议的程序或调整方法所适当的，从而把维持和平行动作为执行临时办法或者程序或调整方法的一个工具。
第三，维持和平行动的非强制性与这3条的法律效力的一致性。
第36条使用“建议”一词，其决议显然不具有法律拘束力。第40条“促请”的使用，虽然表明它与第36条的情况有所不同：它不是纯建议性的，口气比建议强得多，但又不是命令式的。不过就第40条本身的法律效力而言，安理会在第40条下作成的决议并不具有强制力。可见，维持和平行动的非强制性，与这几条的法律效力是一致的。
第四，维持和平行动的中立性与临时办法不损害当事国权益原则的一致性。
依宪章第40条，安理会有权为防止情势之恶化，促请关系当事国遵行它所认为必要或合宜之临时办法，同时，该条也课安理会以义务，即此项临时办法不得妨碍当事国的权利、要求或立场。这一限制表明，安理会还必须遵守宪章第2条第7项规定的不干涉本质上属于当事国国内管辖的事件的原则。安理会在第40条下采取的临时办法，须对关系当事国保持不偏不倚的中立态度，不得损害任何一方的权益。维持和平行动性质中的中立性是与这些规定完全一致的，或者说，维持和平行动的中立性事实上是第40条的这一规定的适用。
第五，维持和平行动的过渡性与第40条办法的临时性的一致性。
临时办法就象它的名称所标志的一样，具有暂时过渡的性质，其目的是要在停止敌对行动的基础上，为争端的和平解决创造一些条件，防止冲突再起或扩大，但争端的最终解决还得靠其他的政治手段。因此，维持和平行动的过渡性也是与第40条办法的临时性一致的。
根据以上分析可以得出如下结论：宪章第1条第1项、第36条第1项和第40条是安理会建立维持和平行动最适当的具体宪章依据，与此相对应的是，依第1条第1项、第36条第1项和第40条建立维持和平行动必须符合这3条所规定的实质要件。
注释：
〔1〕联合国：《蓝盔》，纽约，1985年，序言。
〔2〕〔3〕拉萨林·希金斯：《联合国维持和平》，牛津大学出版社1969年第1卷，第627页。
〔4〕法国代表发言，转引自孙林等：“《联合国宪章》与防止国际冲突”一文，见《中国国际法年刊》，中国对外翻译出版公司1985年版，第50页。
〔5〕参见梁西：《国际组织法》，武汉大学出版社1993年版，第193页。
〔6〕参见菲德罗斯：《国际法》（下册），商务印书馆1981年版，第603页。
〔7〕参见梁西：《国际组织法》，武汉大学出版社1993年版，第52页。
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