房地产开发中地方政府的动机、收益与风险，本文主要内容关键词为：房地产开发论文,地方政府论文,动机论文,收益论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
房地产市场主要由购房者、房地产商、地方政府三方力量拉动。目前研究者目光多数集中在房地产商或者购房者身上，而从政府层面分析研究的不多。本文试从政府在房地产开发中的动机入手，就房地产开发中政府的收益与风险略作分析。
一、地方政府推进房地产发展的三大动机
从调查情况看，地方政府是房地产的真正推动者，其基本的动机主要包括三个方面：
1.改善人民的居住条件，提高人民的福利水平。这一动机，决定了地方政府不仅要推进满足高收入阶层的高档住宅开发，还要推进满足一般居民普遍住宅和满足低收入者福利房、微利房需求的开发，以及通过棚户区改造，做到人人有住房。
2.为地方经济的发展创造良好的环境。房地产是地方投资硬环境的重要组成部分。通过房地产开发，不仅可以改善当地的投资环境，而且还可以形成大量的公共设施，为地方经济可持续发展打下坚实的基础。
3.取得地方财政收入。这是地方政府发展房地产的最主要动机。
分税制财政体制界定了地方政府的事权与财权，由此导致了地方经济发展对地方政府的财政贡献率发生了巨大的变化。其中：
第一产业随着农业税减免政策的出台，它对财政的贡献率几乎降为零。
第二产业的主要税种是中央地方共享的流转税、所得税，大部分收入要上交给中央，第二产业的地方财政贡献率呈递减趋势；第二产业发展越快，对地方财政的贡献率越低（见表1）；政府层次越低，得到的收入也越少。
第三产业的主要税种是属于地方税的营业税和其他地方税（如契税、房产税等），其形成的收入，基本上属于地方财政收入。因此，它对地方财政的贡献率最高。在第三产业中，房地产的贡献率是最高的。
这种产业对地方财政贡献率的差距，直接转化为政府引导地方经济发展的偏好，成为地方政府推动房地产发展的最根本的动机。
从调查情况看，房地产业可以形成如下四方面的地方财政收入。
一是营业税收入。营业税是地方税中的主体税种，目前，来自房地产业的营业税，已经占了整个地方税收入的三分之一强。
二是其他地方税种的收入。如：契税、房产税、印花税、耕地占用税等，也随着房地产业的发展而呈快速发展的势头。
三是土地出让金。从调查情况看，地方政府在一般预算只能满足吃饭需求情况下，其建设性预算一半以上的收入，依靠的就是土地出让金。在一些经济欠发达地区，这一比例甚至要达到四分之三以上。
四是政府规费收入。房地产的发展，需要政府大量的配套。如需要政府为新开的楼盘提供交通、水等方面的公共设施。房地产商在向国家上交税收的同时，还需要承担一部分用于地方公共设施的费用。这部分费用，大多数是以政府行政性收费的名义取得的，它也是地方政府进行城市建设的重要收入来源。
房地产业创造的四大财政收入，不仅为地方政府的经常性经费（一般预算）提供了三分之一以上的收入来源，而且还成为地方政府建设经费（建设性预算）的主要来源。在房地产相对发达地区，来自房地产的土地出让金和政府规费收入占了整个建设性预算的80%以上。正是由于房地产开发，对地方政府的财政贡献率达到了这样高的水平，因此，在地方利益的驱动下，中央的一些调控手段，在一些地区很难真正到位。
二、地方政府推进房地产开发的优势
建设全面小康社会，就必须改善人民的居住条件；促进地方经济的发展，就必须改善投资环境；加快地方公共财政的建设，就必须拥有充足的用于建设的可用财力。这三大动机，决定了地方政府必然把房地产开发作为其刺激经济发展的首选目标。不仅如此，地方政府还完全有条件，通过政府的引导，来促进当地房地产的发展。
一般地，一个地区的房地产开发，需要如下五方面的参与者。从调研情况看，只要地方政府措施得当，这些参与者，都愿意在地方政府的引导下，加入到当地的房地产开发之中。
1.房地产开发商。这是房地产市场最大参与者和逐利者。即使当地没有一家房地产商，只要地方政府有开发房地产的动机，精明的房地产商就会从全国各地蜂拥而来。从调查情况看，房地产商是全国流动的，对一个城市讲，它的资源几乎是无限的，很多地区外地房地产商比本地房地产商占了更多的市场份额。
2.金融部门。尽管在国家宏观调控下，金融部门参与房地产面临着多重政策障碍，但是，不可否认的事实是，金融部门仍是当前房地产开发中的主要资金提供者，而推进金融部门进入房地产市场的，正是地方政府的积极引导。
3.地方政府。地方政府是房地产市场的重要参与者。它主要通过如下方式投身于房地产市场：
(1)通过土地出让，刺激房地产市场的形成。尽管国家对土地进行了较为严格的管理，但地方政府完全可以通过精选最合适的地块用于房地产开发，并通过规划的要求，来引导房地产市场的发展。
(2)通过相关的优惠政策，推进房地产市场的开展。为了刺激房地产市场，很多地区的地方政府制定优惠政策，吸引外地的房地产商；一些特殊的房地产开发项目，还可以通过一事一议的办法，形成相关的优惠政策。在房地产大开发期间，各地在这方面积累了丰富的经验。
(3)通过加快城市建设步伐，为房地产开发创造良好的外部环境。房地产开发必须与城市公共设施的开发相配套。为了推进房地产市场，地方政府有必要在已经推出，或即将推出的房地产地块周围，形成与之相配套的公共设施，从而推进房地产市场的发展。
4.居民。居民是房地产开发的最后买单者。他们的购买力，直接支撑着房地产市场的可持续发展。在一些经济欠发达地区，居民购买力不足，从理论上讲，这些地区不具备发展房地产的条件。但实际情况却并非如此，我国不少地区的房地产价格，与当地居民的购买力水平脱节，但房地产仍得到了快速的发展。其原因有如下几个方面：
一是城市化的推动，导致了大量的外来买房者。市场化必然伴随着城市化，城市化必然导致大量农村人口进城。这种人口流动，为城市的房地产开发带来了几乎是无限的购买者。
二是当地居民的重新置业率。城市开发必然伴随着大量的旧城改造，大批城市居民由于拆迁而重新置业。相对较高的拆迁费，弥补了当地居民购买力的不足。
三是福利房、微利房，解决了部分低收入者的购买力不足问题。
上述三方面的购买力，只要地方政府引导得当，可以为当地的房地产迎来“无限”的购买力。而上述三方面的购买力，比较粗略地反映了房地产市场的基本结构。正是为了吸引大量的外来购买力，地方政府愿意房地产商建造高档住宅。
5.企业。企业是商业地产的购买者。一个地区的商业地产，是由“当地”企业购买的。“当地”企业是指在当地从事经营活动的企业，并不是指本地企业。随着房地产开发后投资环境的改善，外来企业的进入与房地产发展呈同比增长趋势。再加上地方政府招商引资，进一步吸引企业进入，从而拉动商业地产市场。
由此可见，上述五个方面房地产开发参与者中，房地产商、购买房地产的企业和居民，是全国范围内流动的，而金融部门受当地政府的政策影响很大。这就决定了只要当地政府引导得当，就有可能吸引这些流动资源，在当地形成良好的房地产开发市场。
三、地方政府在房地产开发中的投入产出分析
尽管地方政府对房地产市场具有较强的引导作用，但一个地方政府能不能支撑起房地产开发，还需要一定的财力，才能形成良好的投入产出机制。否则，就会产生很大的风险。根据对一些房地产较发达地区的调研，地方政府在房地产开发中的投入产出包括了如下几个层次的内容：
（一）房地产开发期的政府投入产出分析
一般地，一个房地产项目需要三年左右的开发期。在这一时期，政府的投入产出情况是：
1.地方政府收入。这一期间地方政府主要取得土地出让金和房地产一级市场（土地交易）政府规费收入。这些非税收入，除极小一部分要与上级政府进行分成外，基本上都是地方政府的可用财力。但在实际操作中，它需要作如下扣除，最后才能成为地方政府收入：一是地方政府在土地出让金、政府规费中对房地产商的折让（减免优惠）；二是房地产商拖欠的土地出让金和政府规费。从调查情况看，这两部分损失的比重很高，典型地区的土地出让金平均价格（实际取得的土地出让金／实际开发的土地），与实际成交的土地出让金平均价格，可以差5倍以上。
从调查情况看，土地出让金与一级市场政府规费收入，一般不会超过房地产开发总规模的四分之一。如果考虑上述二项扣除，这一规模一般达到房地产开发总规模的15%左右。
2.地方政府支出。在政府取得上述收入的同时，地方政府为了确保房地产市场的发展，需要在如下几个方面进行必要的投入：
一是城市基础设施扩容。为了满足房地产开发后城市人口的增长，地方政府在出让房地产开发土地的同时，就必须着手准备城市基础设施的扩容问题。其中，投资量比较大的是：城市供水、公路、电力供应扩容，以及教育、公共卫生等基础设施的扩容。没有这些扩容，房地产的功能就不完整，就很难销售。
二是房地产开发项目配套的公共设施。房地产开发必然带来一系列新的公共设施配套。如：房地产商一般只负责地块内的“七通一平”，而地方政府必须要解决地块外的“七通一平”工作。而这些与房地产开发项目密切相关的政府投资，同样需要在房地产开发期间完成。
上述二大投资，不同地区地方政府投入的力度是不同的。在一个公共设施基础非常薄弱的城市，这方面的支出可能要大大高于房地产商的投入。在一个基础条件比较好的城市，上述二大投资的总规模，也要达到房地产开发规模的50%以上。
3.地方政府收支差。通过上述分析，可以看到，在房地产开发期间，地方政府取得了相当于房地产开发总规模15%左右的收入，但需要投入相当于房地产开发总规模50%以上的资金，因此产生了相当于房地产开发总规模的35%的收支差。如何弥补这一差距，成为地方政府能不能推动房地产市场的重要依据。
按照现行的财政体制，地方政府的建设资金，主要来源于二个方面：一是来源于一般预算中的安排；二是来源于非税收入。就经济欠发达地区来讲，一般预算收入中能安排用于房地产配套投资的资金并不多。因此，非税收入的规模就成为地方政府能不能推动房地产发展的主要因素。从调查情况看，经济欠发达地区，非税收入的总规模并不大，如果地方政府把工作重心放到与房地产开发相关的配套投资上，那么，势必要挤掉原来需要投资的一些公共项目。在这种情况下，地方政府有如下几种选择：
一是通过加大非税收入的征管力度，并调整非税收入的支出结构，来满足房地产开发的需要，并确保地方政府在建设投资上的收支平衡；
二是通过加强城市经营的力度，在开发房地产的同时，对城市的其他资源也进行综合经营，通过城市经营，扩大地方政府规费收入，从而满足城市建设的资金需要；
三是通过其他方法解决公共投资不足。如：通过变相的向银行举债、通过公共产品私人化生产吸引民间资本进行公共建设领域等。
四是放慢房地产开发步伐，或者不要把房地产作为政府首推的目标。
在上述四个方法中，除了第一个方法，是建立在现有收支结构上、不影响地方政府的财政风险外，其他三个方法，都会或多或少地加大财政风险的力度。即使是通过放慢房地产开发的速度，这种总的收支格局并不会因此发生变化，地方政府最后仍面临着建设资金不足的问题。
（二）房地产销售期间的地方政府投入产出分析
在房地产进入销售期后，地方政府将取得更多的收入，但同时面临的支出压力也将大幅度地提高。在这种情况下，地方政府同样面临着收支平衡的困难。
1.地方政府收入分析。在房地产进入销售期后，地方政府取得的收入来源包括：营业税、所得税、土地增值税、与房地产销售相关的税收（如房产税、契税等）、与房地产开发相关的政府规费。
从调查情况看，在房地产比较发达的地区，上述四大类税收扣除减免部分后，其实际取得的收入，将占了地方财政收入的40%左右。在一般地区，这个比例也超过了 25%，占房地产投资总规模的10%以上。而扣除减免部分，来自房地产开发的规费实际收入，至少占房地产投资总规模的5%左右。
2.地方政府来自房地产收入的分配。按照现行的财政体制，地方政府来自房地产的这些收入，将按如下的渠道进行分配：
(1)营业税、土地增值税、所得税地方留成和其他地方税种的收入，将纳入一般预算。由于目前地方政府的财力普遍不足，因此，这部分一般预算收入的增长，只能缓解经常性支出的不足，很难转化为建设性经费。
(2)来自房地产开发的规费收入，将转化为地方政府的建设性预算的补充，提高地方政府公共设施建设的支出能力。
上述两种分配，决定了在房地产进入销售期后，地方政府的收入仍将保持较快的发展势头。但这种地方收入的增加，大部分将转化为吃饭经费，真正用于地方建设的，不到房地产投资规模的5%。
3.地方政府的支出分析。在房地产进入销售期后，地方政府将面临着比建设期更大的支出压力。在此，本文仅就城市扩容后地方政府新增的经常性支出因素进行一些粗略的分析。从调查情况看，随着城市的扩容，地方政府因此需要增加如下新的支出：
(1)行政办公经费。一是行政事业单位办公条件改善后新增的费用。很多城市在进行房地产开发的同时，对市政府以及政府各部门的办公楼进行了改造。改造后的办公楼，现代化水平大大提高，办公条件得到了显著的改变，但也因此增加了大量的管理费用。据某房地产较发达城市的数据，新的市政府办公楼，仅电费、管理费，每年就要新增3000万元。这也仅仅是能够计算的数据，如果再加上各部门的支出，这一数据将成倍增加。二是为了满足城市扩容后管理的需要，一些部门需要大幅度地增加人员编制（如城管、环卫、交通警察等部门），这些新增的人员支出，将纳入财政的经常性支出。三是为了适应房地产开发后全新的城市形象，大量的行政事业单位需要更新办公设备（如计算机管理系统），形成先进的管理手段（如公路管理要增加电子眼），这些新增加的需求，又将进一步增加地方的管理费用。
(2)事业费。城市扩容后，将吸纳大量的外来人口进入本市，当地政府将承担这些外来人口的相关支出，因此导致地方财政支出压力。以义务教育为例，按照目前义务教育的规定，义务教育对象在哪里，哪里的政府就要承担起义务教育的责任，例如，江苏等地城市承担了相当于本城人口1倍多的外来人口义务教育负担。
(3)社会管理费。房地产必然形成新的社区。尽管各小区可能有物业进行管理，但因此新增的街道管理费用、社会活动费用等，也将成为财政新的增支因素。
(4)城市公共设施增加后的维护经费。在房地产建设期，地方政府投入了大量的财力，建设相关的公共设施，进入房地产销售期后，这些公共设施基本上已经建设完成，进入了正常的营运期。无论是城市道路，还是城市供水、排污处理，这些新增的公共设施，都需要地方政府安排资金，来确保其正常的运营。
上述增支体现在各个部门、各个领域，既不容易估算，增长过程也难以察觉，地方政府很难立即体会出来。但通过典型调查，这部分新增的支出，一般要达到房地产总规模的20%以上。
4.房地产销售期地方政府的收支平衡。由此可见，在房地产销售期，地方政府取得相当于房地产总规模15%的收益，而增支的规模却达到了房地产总规模的20%以上。因此形成的收支差，必须通过地方政府采取相关的措施来进行弥补。从调查情况看，这一收支差，主要是通过房地产开发后投资环境改善吸引的外来投资增加的税收收入来弥补的。
按照目前财政管理体制，一个地区当年的税收任务是以上年为基数进行安排的。当年外来投资者可以形成税收收入的“绝对增量”，当地政府将获得较多的税收分成，从而弥补当地的财政资金不足。但是，从外地引进企业，需要耗费巨大的社会成本。一方面，招商引资企业的政策优惠不仅对当地企业不公正，另一方面，最终形成的“候鸟经济”，也将使当地资源受损。因此，依靠招商引资，吸引外来企业，可以为地方政府缓解一定的财政困难，并推进地方经济的发展，但这种招商引资带来的负效益，却不能不引起地方政府的注意。
（三）房地产开发结束后地方政府的收支分析
在房地产开发期结束后，地方政府将不再从房地产开发领域取得相关的收入，仅仅在房地产二级市场中取得契税、营业税等方面的收入。而这些收入，总量不大，也不稳定。因此，在这一时期，地方政府很难再从房地产开发中取得较为明显的收益。在房地产开发期结束后，地方政府将面临着艰难的问题：占了地方财力三分之一以上的房地产收入失去后，地方政府必须寻找新的财源，予以弥补。
和其他产业不同，房地产开发并不是一个可持续的产业。一旦房地产开发结束，房地产商就必须转移阵地，到其他地区继续从事房地产开发，因此，当地房地产开发形成的利润，不可能在当地形成再投资。这些新增资本抽走后减少的税收收入，依靠当地企业以及新增企业的税收是很难弥补的。这是地方政府面临的一个非常重大的压力。为了确保财政收入基数，一些地方只能不断地进行房地产开发。这就是我国目前中央宏观调控过程中，一些地方政府无法对房地产进行刹车的根本原因。
四、地方政府房地产开发的风险分析
从上述的分析可见，地方政府在房地产开发中，将取得大量的收入，从而弥补地方经常性经费和建设性经费的不足，提高地方政府的执政能力。但根据对地方政府房地产开发中的投入产出分析可知，地方政府在房地产开发中，存在着一些“经营风险”，这些风险，最终都会转化为财政风险，加大地方政府压力。
1.房地产建设期中，地方政府有没有能力完成相关的配套公共设施的扩容和建设任务。按照调查取得的数据，按最保守的情况测算，如果一个城市的房地产投资规模为100，那么，地方政府至少要投入 50的财力来完成相关的配套。而期间地方政府从房地产领域取得的收入，最多只能解决30，还有20需要地方政府想办法解决。而在筹措这些缺口资金过程中，地方政府一方面面临着城市过度经营的风险，另一方面还面临着地方政府债务的风险。
2.在房地产销售期，地方政府面临着城市扩容后带来的一系列增支压力。这些压力，既来自原来渠道，还来自大量新增的公共设施维护费。从调查情况看，地方政府这方面的支出压力，相当于房地产投资总规模的5%以上，而这种收支差，将导致新的财政风险。
3.在房地产销售的过程中，由于当地居民重新置业率不高，或者外地购买者不足，或者房地产开发的结构不合理，都可能造成大量的房产空置，这不仅造成大量的资源浪费，还可能直接造成当地金融的风险，并提高财政的风险度。
4.房地产开发结束，如果地方政府将无力弥补因此而减少的财政收入基数，最终使地方政府面临着房地产开发欲下不能的痛苦局面。
实际上，这种因房地产开发而导致的地方政府支出压力以及因此造成的财政风险，已经在一些房地产开发先行地区显现出来。以中国房地产开发最热的城市浙江省温州市为例，经过近12年的房地产开发，温州市已经面临着严重的财政风险，当地政府与财政部门面临着巨大的压力。
五、房地产开发的宏观调控与地方政府对策
（一）国家对房地产开发的宏观调控
地方政府面临的这种风险，最终会直接影响整个国家的安定团结。中央最近出台的房地产调控政策，既考虑了这些风险的调控问题，更考虑了合理引导地方政府三大动机问题。如：
1.为了更好地满足地方政府通过房地产开发改善人民居住条件的动机，中央宏观调控政策强调了对低收入者住房开发和改造的激励，强调了对别墅等高档住宅的制约。同时，为了防止一些炒房者囤积居奇，影响正常的房地产消费，还专门强化了炒房问题的管理。
2.为了更好地满足地方政府对改善投资环境的动机，在国家的宏观调控政策中，对厂房、商业楼盘并没有作出较大的限制。同时，为了改善地方的投资环境，近几年财政部加大了对地方的转移支付力度，加大地方公共建设的投资，这从另一个角度缓解了地方改善投资环境的资金压力。
3.对地方政府利用房地产开发增加地方财政收入的动机，在国家的宏观调控中，还没有比较完善的制度。目前对土地出让金管理办法调整的研究，已经比较成熟，其他的遏制地方这一动机的宏观调控政策，相信在不久的将来，也会出台。
（二）地方政府的对策
从根本意义上讲，像中国这样的发展中国家，随着城市化进程的加快和经济的发展，必须通过房地产开发，解决大量流动人口进城问题，改善人民居住条件，因此，要停止房地产开发，几乎不可能也不现实。地方政府选择房地产开发，作为当地经济发展的一个重要增长点，不可避免。问题是，地方政府应以怎样的态度，来对待房地产开发。地方政府在房地产开发投入产出中面临的风险，以及房地产开发后产生的后续问题，决定了地方政府必须充分考虑回避这些风险的办法，必须在充分理解国家宏观调控政策前提下，形成比较理性的房地产开发思路。
从调研情况看，本文认为，地方政府在房地产开发的过程中，应按照各项房地产产品的禀赋，来选择不同阶段的房地产开发重点，从而避免地方政府在房地产开发中形成风险，并因此取得最大的收益。根据房地产的特点，可以把房地产的产品分成如下五大类，每一类产品，对房地产开发的参与者，其收支影响的程度差距是很大的（见表2）。
在上述五大类房地产产品中，从政府的收支角度分析，它的选择目标依次是：行政楼盘、住宅、商务楼、文化楼盘、厂房；从居民支出的角度分析，它的选择目标依次是：文化楼盘、厂房、商务楼、行政楼盘、住宅；从房地产商收支的角度分析，它选择的目标依次是：行政楼盘、文化楼盘、商务楼盘、住宅、厂房。
因此，作为房地产开发的三大参与者，在选择具体的开发楼盘时，每个参与者，都有不同的期望价值：政府希望通过房地产开发，首先改善其行政条件，其次，能通过房地产开发，在改善居民住宅的同时，取得较大的财政收入；而居民则希望通过房地产开发，提高其休闲水平，建设更多的厂房、办公室楼，为其提供更多的就业机会；而房地产商愿意选择开发利润较高的行政楼盘、文化楼盘等。在这种不同的需求下，政府就需要按照建设和谐社会的要求，对这些需求进行必要的整合，形成一个最适合当地人民需要、地方政府收益最大、风险最小的投资策略。
按照上表数据分析，可以得到这样一个结论：地方政府可以按照“文化楼盘—厂房—写字楼—居民住宅—行政楼盘”的开发顺序，引导房地产市场的有序发展。
采取这样的房地产开发策略，既可以确保房地产开发符合中央的宏观调控要求，又能够满足城市化的需要和市场经济发展的需要，满足人民改善生活环境的需要，同时，也可以使地方政府的支出压力最小，取得持久的收益。
注释：
①本表是作者对房地产相关人员调查后形成的，目的在于提供一种思路，便于分析。实际操作中，还需要进一步的测算，以便于整合各项资源，制定最优的决策。
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