关于制定具有中国特色的教养法的思考，本文主要内容关键词为：教养论文,中国论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、历史的回顾
劳动教养创办于1955年8月。1955年下半年，我国在取得全国范围内的镇压反革命运动重大胜利的基础上，又在机关内部开展了大规模的肃清暗藏反革命分子的运动。1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》，在这个指示中明确指出：“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和罪状较轻、坦白彻底或因立功而继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不够判刑、而政治上又不适用于继续留用，放到社会上又增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资”。这是党中央提出的第一个关于劳动教养的指示。1956年1月10日，党中央又发布了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，对劳动教养的性质、任务、指导原则、审批权限、领导和管理等问题作了原则的规定。从此，劳动教养机构陆续建立，劳动教养作为一项法律制度在我国诞生。1957年8月1日，经全国人大常委会第78次会议批准，国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》，这是我国第一部劳动教养法规，标志着我国劳动教养工作纳入了社会主义法制建设的轨道。但是，1957年下半年，特别是1958年，由于“左”的错误思潮的影响，在劳动教养工作中扩大了国务院规定的收容范围和对象，违背了国务院规定的审批权限和程序，混淆了劳动教养人员与劳动改造罪犯的原则区别。在1966年5月至1976年10月“文化大革命”的十年内乱中，我国的劳动教养工作遭到了严重的破坏，基本上处于停办的状态，即使恢复或续办的劳动教养场所，在管理上仍然沿用“左”的政策，把劳动教养人员错误地当作专政对象来对待。1978年12月党的十一届三中全会以来，我国进入了以现代化建设为中心的新的历史时期，我国的劳动教养工作从根本上进行了拨乱反正，步入了一个新的发展阶段。1979年11月29日经全国人大常委会批准，国务院12月5日公布了《关于劳动教养的补充规定》，并重新公布了《关于劳动教养问题的决定》；1980年2月29日，国务院发布了《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》；1980年9月14日，全国人大常委会作了《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》；1982年1月13日，中共中央发出了《关于加强政法工作的指示》，明确提出劳动教养工作必须实行教育、感化、挽救的方针，着眼于挽救；1982年1月21日，国务院转发了公安部《劳动教养试行办法》；1983年劳动教养工作由公安部移交司法部管理。劳动教养工作在曲折发展中不断深化改革，成为我国各项法律制度中的一项重要制度。
通过上述简单的历史回顾不难看出，劳动教养制度在中国的创立不是偶然的，而是历史的产物，社会发展的需要，是符合中国国情、具有中国特色的一项法律制度。劳动教养制度体现了我们党和国家一贯倡导的惩办与宽大相结合的政策，特别是宽大政策方面的基本精神，也是人道主义原则的具体反映。劳动教养的历史经验，为我们制定教养法奠定了理论基础，提供了法律依据。
二、关于立法的形式和名称
要不要制定教养法？制定一部什么形式的法律？法的名称是什么？在法学理论界和司法实践中众说纷纭，各抒己见。归纳起来，大致有以下几种不同的观点：
1.吸收立法的形式——将劳动教养吸收到刑法的主刑刑罚体系之中，排列顺
序为：管制、拘役、劳动教养、有期徒刑（起刑点为三年）、无期徒刑、死刑。
主张劳动教养“刑罚化”的主要理由是：
（1）从适用的对象来看，劳动教养人员是“大法不犯，小法常犯”的恶习较深的违法犯罪人员，与受刑事处罚的犯罪人员没有本质的区别。
（2）从惩罚的手段看，劳动教养作为行政处罚与刑事处罚都强调强制劳动、强制教育、限制人身自由，在管理方法上有许多共同之处。同时，采取吸收立法的形式，可以解决理论上本来劳动教养作为行政处罚在严厉程度上低于刑事处罚，但在实际上却存在着重于刑事处罚的现象，例如被决定劳动教养三年，实际上重于管制、拘役和三年以下有期徒刑。因此，实践中产生了共同犯罪的主犯重判有期徒刑一年半，而从犯轻处劳动教养三年，这就导致了劳动教养人员宁肯当主犯被判有期徒刑一年半，也不愿意被轻处劳动教养三年的现象。
（3）从法律的后果看，我国人大常委会的决定把劳动教养列为判处刑罚时从重处罚的情节，在《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》中明确规定：“劳教人员解除劳教三年内犯罪，逃跑后五年内犯罪的，从重处罚……”。实际上将劳动教养人员再犯罪与刑法中累犯的量刑同样对待。
我们不赞成吸收立法的形式，即将劳动教养规定在刑法当中，主要理由是：
第一，将劳动教养规定在刑法中容易混淆二者的性质。刑法所规定的是刑事处罚，而劳动教养规定的则是行政处罚，将罪与非罪、刑事处罚与行政处罚规定在同一刑事法典中，在理论上是不可取的。而且，由于二者都强调以强制劳动作为改造手段，以强制教育作为改造内容，如果再规定在一起，很容易在理论上和实践中混淆二者的法律性质。
第二，将劳动教养规定在刑法中容易混淆二者的管理方法。如果将劳动教养作为刑罚种类的一种，以劳动教养代替三年以下有期徒刑似无必要，也与建立劳动教养制度的目的和适用对象相悖。而且，刑事处罚的狱政管理制度和方法与劳动教养的行政管理制度和方法各不相同，但在很多文件和习惯用语中统称为“两劳”，本来已经造成一些人的误解，似乎二者就是一对孪生兄弟，再将它们规定在一部法典中，只能使人们更搞不清楚二者在管理方法上的界限。
第三，现行刑罚体系完整，结构合理，衔接紧密，层次分明，如果再插进劳动教养，就势必打乱了刑罚的科学体系。
第四，刑法典中规定的各种刑罚本身内容很丰富，特别是近几年出现的大量的经济犯罪以及全国人大常委会在刑法颁布之后陆续作出的二十多个决定和补充规定，又增加了很多新的罪名，这些都需要充实到刑法典中去，如果将劳动教养的内容也作为刑罚的内容，不仅破坏了刑罚的科学体系，而且混淆了罪与非罪的界限，那样只会导致立法的混乱。
2.易名立法的形式——将劳动教养易名为保安处分。
主张法名为保安处分的主要理由是：
（1）保安处分在19世纪产生后，为许多国家所采用，补充或替代刑罚，成为刑法的组成部分。
（2）我国的劳动教养制度和现行刑法有关非刑罚处理方法的规定近似保安处分，保安处分的立法名称具有一定的客观基础。
我们不赞成将劳动教养易名为保安处分，这一观点已经在《刑法学原理》第三卷第二十七章保安处分中的第四节“建立我国行政强制措施体系的探讨”中作了较为详细的阐述，这里再强调以下两点：
第一，理论基础不同。我国刑法以马克思主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色的社会主义理论为基础，坚持惩办与宽大相结合的政策，坚持实事求是，从中国实际出发的思想，坚持以事实为依据、以法律为准绳的原则，而保安处分的理论基础是实证主义哲学观，其基本精神是社会连带主义原则和经济主义原则。社会连带主义以科学实证为基础，观察人们的社会连带关系，但不能从本质上揭示人与人之间的阶级关系。经济主义从实用主义出发，为了维护周围统治阶级的资产阶级的权益，不惜牺牲个人权益。所有这些都说明保安处分理论在本质上是反科学的，它体现了资产阶级的意志，是为其实行法外制裁服务的。
第二，适用的对象和性质不同。我国的劳动教养是收容那些轻微违法犯罪人员的一种强制性教育改造的行政处罚措施，而保安处分的适用对象，一种是对具有犯罪危险性的人的保安处分，另一种是对具有犯罪危险性的物的保安处分。其性质，无论是以保安处分代替刑罚的一元论观点也好，还是以保安处分作为刑罚补充的二元论观点也好，多认为保安处分属于刑事制裁而非行政处罚。
由此可见，我国业已建立的科学的刑罚体系和劳动教养制度，具有鲜明的中国特色，符合中国的国情，是我国同违法犯罪行为作斗争的有效措施，因此，我国无须建立保安处分体系，也没有必要将劳动教养易名为保安处分。
3.单独立法的形式——尽快制定《中华人民共和国教养法》。
我们赞成单独立法，法名可暂定为《中华人民共和国教养法》，不必加“劳动”或“治安”二字。因为“教养”二字的基本精神在“教育、感化、挽救”的方针中得到了集中体现，“劳动”或“治安”都不能体现本法的本质属性。
从我国实行劳动教养制度的历史和经验来看，单独立法不仅是必要的，而且是可能的。
（1）丰富的实践经验是立法的基础
我国劳动教养制度虽然几经波折，但依然取得了巨大的成就，也积累了丰富的经验，显示出其强大的存在价值，为教养法的制定奠定了实践基础。
（2）正确的方针政策是立法的保障
四十多年来我们党和国家为劳动教养工作先后制定了一系列的方针政策。我们一贯坚持“教育、感化、挽救”的方针，尽管有时有些具体提法不完全一致，但其基本政策精神是始终如一的。从1955年、1956年党中央关于提出和筹办劳动教养的指示，到1982年关于加强政法工作的指示，都指明了劳动教养制度前进的方向，为教养法的制定奠定了政策基础。
（3）配套的行政法规是立法的依据
如前所述，四十多年来，我国先后制定了一系列的行政法规，使我国的劳动教养制度初步形成了一个比较完整的法律体系，为劳动教养制度的实施提供了法律保障，严格区分了劳动改造与劳动教养、犯罪与非犯罪、刑事处罚与行政处罚的界限，切实做到依法治所，依法对劳动教养人员实行强制性的行政教育改造，为教养法的制定奠定了法律基础。
可见，劳动教养制度从创立到实施，都是依法进行的，不存在所谓“无法可依”、“法外制裁”的问题。
（4）有明确的收容对象和范围
劳动教养的收容对象虽然几经变化，但基本内容没有太大的改变。根据现在的有关规定，劳动教养收容的对象是家居大中城市需要劳动教养的人，以及家居农村流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案的人，即违法犯罪行为轻微（刑法规定非罪为显著轻微）不够刑事处分的12种人（关于劳动教养问题的决定规定的是4种人，后来劳动教养的试行办法规定为6种人，再加上治安管理处罚条例、对卖淫嫖娼人员收容劳动教养的通知和关于禁毒决定又规定有6种人，共12种人），这些明确的收容教养对象为教养法的制定奠定了适用范围的基础。
（5）有成功的管理制度和程序
劳动教养作为一种强制性的教育改造措施，作为一种行政处罚而不是刑事处罚，实践中已经形成了一套与之相适应的管理制度和程序，从劳动教养的生活、学习和劳动管理、劳动教养的期限、安置和法律后果以及劳动教养人员的权利、义务等各个方面看，都明显地区别于刑事处罚和监狱的狱政管理制度。虽然劳动教养的管理制度在具体规定和存在的问题方面还有待于在将来的立法中进一步加以研究和完善，但是，不容否认的是，劳动教养目前已经形成的制度和程序为教养法的制定奠定了管理制度的基础。
三、关于教养法的性质
关于劳动教养的性质问题一直是法学理论界和司法实践中长期争论的一个焦点。
（一）从立法和有关文件的规定看，在不同的时期，根据收容对象的变化，对
劳动教养的性质有不同的表述
1.1957年8月国务院《关于劳动教养问题的决定》规定：“劳动教养，是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种方法”。根据这个规定，劳动教养显然具有双重性质，即它既是对劳动教养人员的一种处罚措施，又是对劳动教养人员的一种安置方法。
2.1980年9月中共中央、国务院批转的公安部《关于做好劳动教养工作的报告》中指出：“劳动教养是一种强制性的教育改造措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。在这里，劳动教养的性质确定为是处理人民内部矛盾的一种强制性教育改造措施。
1980年对劳动教养性质的表述与1957年相比，一个明显的变化就是去掉了“是对他们安置就业的一种方法”的提法而代之以“是处理人民内部矛盾的一种方法”的提法。这是因为，从1961年以后，被劳动教养的人员在解除劳动教养后，一般不再留在劳动教养场所就业，而是回原单位或是介绍到农场、工厂就业，这样，劳动教养就不再具有安置就业的性质。强调它是处理人民内部矛盾的一种方法，是针对被收容教养的人员虽然有违法和轻微犯罪的行为，但由于不够刑事处分而必须用处理人民内部矛盾的方法对他们进行强制性的教育改造。从这样的规定不难看出，明确指出矛盾性质的目的是为了防止把劳动教养人员当作敌我矛盾来对待。
3.1982年1月国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》中规定：“劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。根据这个规定，劳动教养的性质可以具体表述为：劳动教养是处理人民内部矛盾的一种强制性教育改造的行政措施。
1982年的这种提法与1980年的提法相比较，进一步明确了劳动教养的行政性，使之与刑罚处罚彻底划清界限。与这个性质相一致的是，在收容对象的规定中，将1957年国务院决定中规定的“不追究刑事责任”这种容易混淆罪与非罪界限的提法，改变为“不够刑事处分”的明确规定，从而将劳动教养的行政处罚和劳动改造的刑事处罚严格区分开来。不能把这种提法简单地看作是用词表述上的变化，实际上，这不仅严格界定了劳动教养收容对象的标准，区分了罪与非罪这个最根本的界限，而且是在劳动教养问题上社会主义法制不断完善的一种表现。
4.1991年11月国务院新闻办公室发布的《中国的人权状况》中非常明确地向世人宣布：“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”。这是以国家的名义对劳动教养性质最为明确的说明。
（二）在法学理论界，对劳动教养的性质提出了以下几种不同的观点
1.劳动教养是一种强制性的教育改造措施。这种观点强调劳动教养的教育改造性，但对于它的行政处罚性则未予肯定。
2.劳动教养是一种治安行政处罚。这种观点强调了劳动教养是一种行政处罚，而且是一种治安行政处罚，不是一般的行政处罚。
3.劳动教养是一种行政处罚。这种观点强调的是劳动教养的行政性，以此区别于刑事处罚。
（三）我们的观点
我们认为，根据我国目前的有关立法规定以及司法实践经验，对于教养的性质可作如下表述：所谓教养，是对具有违法和轻微犯罪尚不够刑事处分的人所采取的一种强制性教育改造的行政处罚措施。根据这一概念可以看出，教养具有以下四个方面的特征：
1.适用对象的特定性。教养适用于那些具有违法和轻微犯罪行为的人员，从罪错程度来看，还不够追究刑事责任，但放在社会上又具有一定的危害性，必须采取相应的措施对他们集中进行管理和改造，将他们从犯罪的边缘拉回来，重新回到守法公民的队伍中。
2.教育改造的强制性。对被教养的人员实行教育、感化、挽救是我们的一贯方针，通过强制性的教育改造措施，使被教养的人员成为遵纪守法的公民。
3.处罚性质的行政性。对被教养人员所实施的强制性教育改造是一种行政处罚，与追究刑事责任的刑事处罚有着原则的区别，这是关系到罪与非罪的重大界限问题，必须搞清楚。
4.教养处罚的必要性。在我国，治安处罚、教养处罚和刑事处罚，都是对被处罚者限制人身自由的一种惩罚，但是，在性质上有着严格的区别。教养作为一种行政处罚，重于治安处罚，轻于刑事处罚，是介于二者之间的一种处罚措施，但距离刑事处罚实际只有一步之遥。这样，治安处罚、教养处罚、刑事处罚三者之间就形成了一个相互衔接的完整的处罚体系，能够充分发挥社会主义法律体系的整体效能。
四、教养立法中需要研究的几个问题
（一）关于教养的审批程序问题
我国目前现行的作法是依据有关机关颁布的各种规定，由省、自治区、直辖市和大中城市的人民政府成立劳动教养管理委员会，具体领导和管理劳动教养工作，并对报批对象是否需要采用劳动教养措施进行审批。劳动教养管理委员会的组成包括公安、司法行政、民政、计划、财政、劳动人事、教育等部门。但从司法实践来看，由于没有全国性的实体领导机构，日常工作实际是由公安机关进行处理的。这种体制虽然有利，但亦有弊，而且弊大于利。
为了准确地适用法律，严格执法，严肃、慎重地处理教养案件，保障公民的合法权益，我们建议在办理教养案件时，可以参照刑事诉讼法的规定，适用审判的简易程序，即人民法院对教养案件由审判员一人独任审判，必要时可以由审判委员会研究决定，这样可以避免发生教养案件处理的不规范性。
（二）关于教养的管理制度问题
根据法律的规定，作为行政处罚的劳动教养在严厉程度以及限制人身自由方面应当轻于刑事处罚，而在实际上，劳动教养在期限和人身自由的限制上却存在着重于管制、拘役，以及三年以下有期徒刑等刑事处罚的现象，这就产生了在理论上刑事处罚重于行政处罚，在实践中行政处罚却重于刑事处罚的矛盾。从实际情况来看，也确实发生过劳动教养人员宁肯再犯罪被判处一年或两年有期徒刑，而不愿意被劳动教养三年的不正常现象，这显然有违劳动教养的初衷。
针对上述现象，以教育、感化、挽救的教养工作方针为指导，可以考虑在立法时建立与教养的行政处罚性质相一致的管理制度和管理方法，使之与刑事处罚的狱政管理制度确实能够划清界限，表明教养制度的行政处罚性质。具体说，就是对教养人员应该有较为宽松的环境和适度的自由，而不是采用与对在监狱服刑的罪犯几乎没有什么差别的管理方法，例如建立教养人员民主管理机构，提高教养人员的自控能力，在学习、劳动、生活、休假、会见、通信、邮汇、劳动报酬等方面都显示出与罪犯的服刑确实不一样，以体现教养的特色，体现教养的行政性和强制性，使教养工作在管理制度上与教养的性质相一致，彻底纠正过去那种人为的矛盾现象和不适当的做法。
（三）关于教养的法律后果问题
目前，对劳动教养人员解除教养后犯罪或者逃跑后犯罪的，是要从重或者加重处罚，这样在无形中使教养人员的犯罪责任与刑法所规定的累犯相同，这是不恰当的。在性质上，教养是对不够刑事处分的人所实施的行政处罚，因此，在立法中应当明确规定，教养人员在解除教养以后或者逃跑以后犯罪的，不能构成累犯，只能在对其所犯之罪进行审理时作为量刑时的一个情节予以考虑。
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