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一、国家和地方政府发挥的作用
（一）概述
在日本，基础设施开发和管理的责任根据基础设施某些具体部分的特性由中央政府、地方政府、公共企业、私营企业等分担。其中，地方政府与中央政府发挥着同样重要的作用。
日本的地方政府分为县、市、镇、村。到1993年底，日本共有7 个县、3236个市、镇、村。尽管东京、大阪、京都、北海道不冠以“县”名，它们的机构性质与县的机构性质并无根本的不同，只是名称不同而已。
地方政府行政机构的首脑为县长、市长、镇长、村长，在其领导下进行一系列范围很广的行政管理业务，包括公共设施的开发和管理、提供医疗和保健服务。这些地方政府有其代表大会。代表大会与其行政执行机构具有独立的权力，也应该互相制约，以保证行政职能的公正执行。
除了为当地居民提供一般性的行政管理服务外，地方政府（县、市、镇、村）还经营公共企业，这些公共企业有专门的财会制度，有偿提供一些公共服务。
公共企业从事的业务在不同地方政府之间有所不同，但是许多业务涉及社会性基础设施的开发，包括公共汽车、医院、电力、煤气、自来水、地铁等等。
除了通过公共企业从事商业活动外，地方政府（第一领域）与私营企业（第二领域）联合投资，或者地方政府单独投资，成立公社和第三领域企业，以向当地居民提供行政服务。许多这样的企业，包括地方公路公司、地方住房开发公司、港口码头公社等，深入参与社会基础设施的开发。
（二）中央政府与地方政府之间的关系
1.基础设施开发的多元参与者
在日本，公共服务是由国家、县、市、镇、村、专业公司、地方公共企业、公社、第三领域公司以及在某些领域由私营企业提供的。基础设施的开发也是如此。
基础设施开发者之间既有分工、又互相补充，其关系是极为复杂的，反映了各种基础设施性质和历史背景的差异。因此很难加以概括说明。但一般来说，国家负责关键性的、重要性的基础设施开发；县从事开发与当地居民日常生活关系密切的基础设施；市、镇、村也参与开发。对于可以用市场机制进行收费的公共服务，则由专业公司、地方公共企业、公社、第三领域企业、私营企业来开发。此外，某些可以收费的设施，也可以由国家和地方政府出资建造，公共企业等负责对建成的设施进行经营管理。
许多基础设施事先已决定了经营单位。经营单位一般也负责其所经营的设施的保养和改善（如是新建的设施，也可以事先决定设施建成后的经营单位，由该经营单位负责实施建造和维护的工作，这种情况也较普遍）。
还有的情况是，在作为一个整体的工作中，某些部分由国家和县等公共机构开发，而其他部分由第三领域企业和私营企业开发，如码头设施。
不是由中央或地方政府，而是由公社、地方公共企业、私营企业等开发和维护的基础设施往往是可以向用户收取使用费的那些设施。在有些情况下，开发者的性质往往根据时间的不同、开发的阶段性、社会背景等因素的不同而变化。
表 1 列出了各种类型基础设施的开发者。
在县、市、镇、村负责开发项目时，有些情况下国家提供财政补贴。事实上，对某些种类的社会性基础设施，由县、市、镇、村实施的许多发展项目都是由国家补贴的，尤其是关键性的重大工程。此时，国家事先对每个工程项目进行研究审核可以作出指导，使县、市、镇、村从事的活动符合国家政策。这一做法的意义还在于，它可以防止由于不同的地方政府财务状况的差异而使不同地区在发展程度上出现差距。
表1 基础设施的开发者
基础设施
开发者 备注
国家、地方政府、日本公路公社、
东京高速公路公社、阪神高速公路
公路 公司、本州一四国大桥公司、地方
公共企业、地方公路公司、第三领
域公司（如跨东京湾公路株式会社）
专业公司（如日铁）、铁道捷运局、
铁路干线的经营在
铁路 地方公共企业、私营企业、第三领 战前是由铁路省负
领域企业
责的，二次大战后
转为日本国营铁路
公司经营，后来又
转为私营（日铁企
国家、地方政府、新东京国际空港 业）
机场 会社、专业公司（如关西国际空港
株式会社）、私营企业
国家、地方政府、外贸码头公社、
港湾 渡轮码头公社、第三领域企业、私
营企业
电力 专业公司（电力开发公司）、私营
企业、地方公司企业
通讯 专业公司（NTT）、国际电信电话 通讯服务由战前的
株式会社（KDD）、私营企业 电讯省转为NTT公
社，后又转为今日
之NTT株式会社
2.地方政府参与国有企业，并与之合作
在由国家实施的发展项目中，县、市、镇、村的意见和想法也以不同的方式得到反馈。有些基建项目使用必须经当地居民同意的社会支出资本，必须将其具体的发展计划列入规划之中，如城市规划和港湾规划，即使最终是由国家政府作为开发者，其规划也遵循同样过程。由此保障在听取县、市、镇、村以及当地居民的意见和想法后对这些规划进行很好的协调。
即使在其他一些情况下，由国家政府实施一些基础设施发展项目，但这些工程项目也会对有关地区的自然、社会和经济条件产生一定的影响。有时需要征用土地、动迁某些设施并给予赔偿，因此在项目开发建设之前和整个建设周期之间，国家同与该项目有关的县、市、镇、村以各种方式交换意见，协调其行动。
二、港口经营管理体制
（一）概述
1.基本概念
传统上人们把港口仅仅理解为海运和陆运之间的交汇点。事实上，目前世界上许多港口的功能也仅局限于这一角色，只有一部分例外，如纽约—新泽西港，除了海港码头外，他们也经营机场、收费桥梁、地铁等。但日本的港口与传统意义上的港口有很大区别，港口被认为是国家和地区发展两者的核心，港口发展项目作为国家、尤其是地区发展战略方式来加以规划和实施。因此，日本港口除了有海港码头之外，成了各种功能融为一体的综合区，如工业、商业、通讯、公共服务、住房和娱乐。
这些概念来自于日本的自然和社会经济条件。众所周知，日本是个岛国，陡峭的山脉横贯全国，适于人类活动的平地只在海岸线一带。平地严重缺乏，沿海发展起来的大城市人满为患，促使人们围海造地，搞大规模的港口发展，并将多种功能集中在港区。此外，日本不得不进口几乎所有的主要原材料，然后再将制成品出口到世界各地。这一限制也使得大规模建设带有巨大工业区的港口成为必要。
按照这个概念，日本的港口发展作为一般公共工程的一部分，接受国家的财政补贴，不要求港口通过其经营来回收建设费用，这个政策与世界上普遍接受的港口发展政策是不一样的。这种公认的政策是：港口在财务上应自给自足，通过经营获取足够的收入，像一个商业性实体一样。但在日本，人们促进港口发展，是因为它对国家和地区的社会和经济发展作出贡献，而不是为了从港口经营中直接回收投资。为了对地区作出贡献，应为地区发展制定港口发展规划，并调整以适应地区发展规划，也应保障港口的高效营运。
由于这些原因，日本港口是由一个或几个地方政府设立的港口管理机构或地方政府本身来综合管理和经营的。港口管理机构根据其腹地发展的需要制定港口发展规划，建设和维护港口设施，经营和管理其港口。与此相对照的是，港口设施的实际操作由私营企业依据有关的法律和规章进行，这些业务包括海洋运输、装卸、港口运输和仓储。港口管理机构被禁止妨碍或干涉私营企业的正常业务活动，也不允许经营与私营企业相竞争的业务。港口管理机构也被禁止在设施利用、港口经营管理等方面对任何一方给予岐视性待遇。据认为，这样的体制比起港口管理机构直接参与营运对提高营运效率更有好处。
2.机构框架
日本港口发展和经营管理的机构框架在《港湾法》中得到规定，这个基本法规定了如何有序地发展和经营管理港口，以便为改善交通、合理利用和平衡地开发国土作出贡献。《港湾法》的主要特征归纳如下：
（1）港口发展和经营管理的职能归港口管理机构（地方政府）。
（2 ）为每一港口建筑物和港口设施都清楚地规定了国家政策（运输省）同港口管理机构之间的费用分摊方法。
（3 ）它禁止港口管理机构从事私营企业有能力开展的港口相关业务活动。
（4 ）它确认国家政府（运输省）有权对重要港口的发展规划进行审核和授权。
按《港湾法》的规定，港口管理机构的功能包含了范围较广的港口业务，包括发展和经营管理港口设施，促进对港口的利用，如市场推广活动等等。国家政府（运输省）在港口发展和经营管理方面也发挥着重要作用，但运输省的职能主要限于与国家利益、对港口建设项目的财政支持等方面有关的问题。私营企业在港口管理机构、运输省及其他有关部厅的管理下经营其业务（见图1）。
《港湾法》规定的港口管理机构和国家政府（运输省）的主要作用如下：
（1）港口管理机构的作用：
——制定港口发展规划；
——将港区和港口设施维持在良好的营运状态；
——实施港口设施的建设和维护工程；
——在港区进行围填土地工程；
——保持和改善港口的环境条件（如：船舶油污处理、油污染应急计划、临海休闲设施）；
——采用许可证制度管理港口土地和水域的公私使用；
——限制港区内及附近土地和水域的无序使用；
——对水上设施和公用系泊设施的使用执行必要的规章制度；
——与其他有关部门协作保障港区安全（如：船舶航行、危险货的装卸、车辆交通等）；
——制定港口费率，向港口用户收取规费；
——安装必要的消防和抢救设施，提供围油栅、化学药剂及其他物资供发生油污时用；
——为港口发展进行调查、研究、编制统计数据，为港口宣传；
——保障港口服务的充足供给（供水、加油等）；
——建造和管理供海员和工人使用的福利设施；
——港口发展和管理所必需的其他服务，如市场推广和公关活动。
（2）国家政府（运输省）的作用：
——制定国家港口发展政策，为港口管理和发展制定必要的法律和规章；
——就港口管理和发展向港口管理机构提出忠告；
——审核和协调重要港口的发展规划；
——为港口建设项目融资；
——自己实施港口建设；
——开发和维护港区外的航道；
——为港口规划、设计和建设制定技术性标准；
——促进港口的技术创新。
大型建设项目和需要先进技术的建设工程有时由国家政府在与港口管理机构协商后直接实施。运输省下设立5个地区港口建设局， 在重要港口大约设置有40个建港办事处。
至于对私营企业经营港口业务的管理，运输省实施其他法规加以管理。《海上运输法》管辖航运公司、船舶经纪人和船务代理。《港口运输业务法》管理港口运输企业，如一般性港口运输企业、装卸公司、减载公司、码头搬运、操艇公司、理货公司、称重和测量公司、检验师以及有关业务。《仓储法》和《领航法》分别管辖仓储和领航业务。为了保证港口的安全和有序利用，运输省海上安全局实施《港湾管理法》，管理港区内的海上交通安全。
此外，下列法律和规章管辖与港口营运有关的每项业务：
——《出入境管理法》（法务省）；
——《卫生检疫法》（厚生省）；
——《植物检疫法》（农林省）；
——《牲畜传染病防治法》（农林省）；
——《海关法》（大藏省）；
——《进出保税区货物法》（大藏省）；
——《外汇和外贸管理法》（通产省）；
——各种环境防止方面的法律（环境厅等）。
图1 港口发展和经营管理的主要机构框架
（二）港口的具体经营和管理
港口经营是许多企业经营的大量详细分工的专业功能的总和。因此，港口经营的结构是高度复杂的。以下阐述一些为船舶、发货人和收货人提供的服务、货物装卸、设施的供应和管理。
1.船舶服务
船舶服务的种类范围也是很广的，包括船舶通讯、领航、拖带、安排船舶进出港的港内代理服务及燃油、水、食品、设备等的供应和船舶修理。除了供水，其他所有服务都是由私营企业经营的。
这些功能中最重要的是港内代理服务，由日本航运公司的分公司、办事处或子公司经营。外国船公司在港口也驻有办事处或子公司，但它们大多还是利用日本公司作为港口代理，除了日本船公司的办事处或子公司能作为港口船务代理外，一些港口运输公司也设有船务代理分部。
港口船务代理负责办理船舶抵港、在港期间及离港的所有事务，包括装船货物的订舱、船舶抵港手续、保证泊位、安排装卸，以及离港后的一些细务。由于要接收到大量的信息以及准备大量的单证，船务代理信息管理是否高效这是至关重要的。
2.为发货人和收货人提供的服务
其主要有两种业务：从发货人手中接取货物或向发货人交付货物的货运代理业和按发货人要求对货物进行仓储的仓储业。这些服务都是由私营企业经营的。如果是出口货，货运代理从发货人处接取货物，办理报关手续，必要时进行包装后将货物运到船旁、把提单和其他文件交给发货人。如是进口货，货运代理接受收货人委托的提货通知和提单，领取货物，代表收货人办理有关手续，将货物交付给收货人。它们的业务也需要准确地处理信息、填制所有必要的单证。经营这些业务的货运代理必须依法获得运输省颁发的许可证。货运代理都是专业人士，有些仅从事这项业务，也有的兼营其他业务。
最近，人们在努力扩展货运代理的业务范围，使其承担综合货物运输，不仅负责处理陆上运输和海运，也可处理空运货物，从而获得“无船经营人”的地位。
受货主委托从事货物仓储业务的公司必须获得运输省颁发的许可证。仓储业务的一个特点是仓储公司可以为所储存的货物签发仓库收据，而仓库收据是可以转让的有价证券。仓储业如何处理有关所储存货物管理的信息也是至关重要的。
3.港口内货物搬运
港区内货物搬运包括船上的作业、船舶与仓储区之间的驳船运输，以及前沿码头、前方仓库、货物分类场地内的作业。除了这些直接相关的业务活动，还有货主仓库与港区之间的货物运输、港区内的运输以及理货、称重、检验和保安等辅助服务。
在日本，经营上述各项业务的企业（除了货物保安等辅助功能）都必须按照《港口运输业务》、《公路运输法》等具体法律获得运输省颁发的许可证。目前，获颁许可证经营这些业务的单位往往都是私营企业和非赢利机构。
许可证根据业务种类不同进行分类，有时根据货物种类或经营地点分类。有些企业领取的是单项业务许可证，也有的企业领取的是多项业务许可证。装卸代理可以经营货物搬运的所有业务活动；从发货人（或其货运代理）手中接受货物，装上船，为收货人（或其货运代理）把货物从船上卸下，再交付货物。但是，船上的货物作业及其他部分作业必须由具备经营这些具体业务许可证的公司来经营。
因此，每个经营人之间都存在明显的差别，使必要信息的提供和接收复杂化。在集装箱码头，装卸代理作为码头经营人，以保持对码头作业的总体控制。
4.港口设施的管理
港口设施大致可以分为以下几类：
（1）由国家政府或港口管理机构自己拥有、 由港口管理机构经营的设施（公用设施）；
（2）由非赢利机构拥有、租赁给其他人的设施（专用设施）；
（3）由私营企业自己拥有的设施（货主码头设施）。