2001中国资本市场——监管年话监管，本文主要内容关键词为：中国资本市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加大监管力度
新政策、新举措
监管部门对资本市场的监管从未放松，但今年的监管力度比往年明显加大。主要表现为出台政策的实质性内容和可操作性增加，揭露的违法违规案件明显增多，惩处的力度超过以往，并且呈现出动态监管的特征。
1、打破上市公司不死的神话
2001年以前的资本市场从未有过上市公司退市的先例。上市公司哪怕只剩下一具蛀空的躯壳，也能因重组而起死回生，从而创造了上市公司不死的神话，资本市场的正常功能也因此而逐步丧失。年初，当重组各方为郑百文重组成功而庆贺“多赢”时，有人却尖锐地指出中国的资本市场是最大的输家。管理层对因此而引发的讨论给予了高度的重视，加快了制度建设步伐，在2月份出台了具有里程碑意义的《关于上市公司暂停上市和终止上市的规定》。PT水仙因此成为第一家“下课”的上市公司。管理层并未就此打住，随后又将积重难返的PT奥金曼和PT中浩清除出市。9月，沪市5家PT公司再获6个月的宽限期，表现若不好，结果也是出局。沪深两市有60家公司面临摘牌危机。为防患于未然，同时也为打消上市公司的依赖心理和侥幸心理，监管部门12月份发布退市新办法，即《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法（修订）》，规定自2002年1月1日起，上市公司连续3年亏损，并在半年内仍不能盈利的，将被终止上市。这一办法实际上是对刚于2月份颁布的老办法的一次大力度的修改，它从根本上堵死了上市公司先ST进而PT苟延残喘、腐蚀资本市场的邪路。
2、完善上市公司的制衡机制
上市公司是资本市场健康发展的基石。我国的上市公司虽然整体质量高于非上市公司，但公司中存在的问题也相当突出。从这一年曝光的违法违纪案件中可以看出，上市公司从幕后直接走到了前台，而且案值剧增，手法花样翻新。这与上市公司国有股一股独大，因而缺乏内外部监督、尤其是缺乏一个行之有效的内部制衡机制直接相关。正是看到这一制度性缺陷及其危害，管理层便力主借鉴国际经验，推行上市公司独立董事制度，并完善上市公司的治理结构。于是，在8、9两个月分别推出了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》和《上市公司治理准则》（征求意见稿）。
《上市公司治理准则》（征求意见稿）的出台是中国证券市场发展史上的一件大事。将焦点凝聚在上市公司身上表明，证券监管机构在错综复杂的市场风云中抓住了问题的核心与实质。
虽说《准则》的基本原则在《公司法》和《证券法》中已有规定，但它们对上市公司中存在的诸如一股独大、监事会形同虚设以及投资者利益受损等问题，却没有也不可能作出更为具体而详尽的规定。因此，我国证券监管机构和证券交易所又根据实践中出现的问题及各领域的工作性质和特点，制定了《上市公司章程指引》、《上市公司治理指引》及《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》等一系列法规和规则。而《准则》则将保护股东权益、强化董事义务、发挥监事会作用、建立激励机制、保障利益相关者合法权益以及强化信息披露等重点、难点问题用6章90条集中加以明确和规范。
从内容看，《准则》并不是将以往所颁布的法律法规进行简单的拼装，而是进行了内容的充实与更新，充分体现了时代特色。
中国加入WTO后，虽说并不意味着外资会大举进入A股市场，但这一市场显然面临巨大的压力和挑战。12月，证监会主席认为，最大的挑战和压力是国内如何提高资本市场服务水平以及如何提高上市公司质量。我国上市公司中存在的公司治理结构不符合现代企业制度要求等问题，使得中国上市公司的平均投资回报和股权回报与世界主要股市的上市公司差距较大。为此，证监会不久将与有关部门共同出台完善上市公司治理结构的指引文件，促进企业提高公司治理水平。
建立独立董事制度是完善制衡机制的又一重要内容，也是完善上市公司治理结构的有效措施。独立董事的独立性使其在公司治理结构中占有重要地位，在监督公司经营管理、制衡控股股东和经理人权利、保护股东权益等方面发挥着特殊的作用。相对于内部董事而言，独立董事更能站在客观公正的立场上促进公司遵守良好的治理守则。
3、重拳出击，打黑打假
——打黑庄。中科创业系列去年底的大幅跳水及其引发的黑庄操纵等问题引起了管理层的注意。今年1月，亿安科技便成为证监会的监控对象，打黑庄的呼声也不绝于耳。监管部门也对黑庄开出了巨额罚款单。
——查处上市公司。在社会信用体系尚未有效建立、弄虚作假现象难以有效遏止的情况下，揭露、查处案件的数量往往与监管力度正相关。在8月下旬—9月下旬短短1个月的时间里，就有包括沈阳化工、北大科技、联通国脉、美尔雅以及银广夏等在内的40家上市公司被查处，其中不仅有经济和行政处罚，而且银广夏的总裁、财务总监还锒铛入狱。与上市公司狼狈为奸的中介机构也难脱干系，如中天勤的会计师也被移送司法机关。由此足见管理层监管的力度和决心。值得注意的是，上市公司及中介机构欺诈与造假问题已经引起相关部门的重视和配合，这些部门与证券监管部门一道，在查处中天勤、美尔雅、麦科特以及存在严重委托理财问题的辽河油田、联通国脉、长春长铃中发挥着积极的作用。
——打黑嘴。许多被冠以“股评家”的黑嘴往往就是黑庄的“托儿”，多年来他们在一线劳作，信口雌黄，只要拿了好处，白便成了黑。管理层注意到了这些黑嘴的危害，10月份开始进行治理，不仅禁止他们胡说八道，而且发布通知称，受损的股民可向其索赔，情节严重的，司法部门还要处理。这些精神体现在正式发布的《关于规范面向公众开展的证券投资咨询业务行为若干问题的通知》中。
——打击其他违法违规者。针对一些地方蔓延的非法网点的非法证券交易、挪用股民保证金以及非流通股交易等行为，管理层出台了相关政策，加大了打击力度。9月，证监会稽查局就公布了一系列的处罚决定，对三联集团、黑国投、江苏证券等单位和个人进行了经济和行政处罚；还发布了关于禁止非流通股转让的文件等。
强化持续性监管
1、证券发行。
——可转换债券的发行。此类债券已经历过3年多的试点，出现过不少问题，尤其是上市和非上市公司齐发债券等不规范问题较为突出。证监会因此在4月颁布《上市发行可转换公司债券实施办法》及3个配套文件，规定原则上只有上市公司可以发行，并对发行人的资产负债率、债券担保以及偿债现金安排等问题提出了具体要求，从而有望使该品种成为企业融资和投资者投资的常规性品种。
——新股发行。1999年以来，证监会就对上市公司的配股和增发作了一系列规定，但难以防止和避免关联交易、利润操纵以及重筹资轻使用等方面的问题。今年4月，出于完善新股发行制度、形成市场化发行机制的考虑，又出台了《上市公司新股发行管理办法》这样一个综合性管理办法，对配股和增发两种形式的股票发行统一进行规范。该办法在加大券商责任和发行人约束的同时，也调低了效益指标，增加了公司选择融资方式的自由度。
——发行审核。管理层认识到，保证上市公司质量、保护投资者利益要从源头做起。今年着重在细化发审委的工作程序并规范发行审核工作。4月和5月，先后发布《中国证监会股票发行审核委员会工作程序执行指导意见》、《中国证监会股票发行审核委员会关于首次公开发行股票审核工作的指导意见》以及《中国证监会股票发行审核委员会关于上市公司新股发行审核工作的指导意见》，以完善发行审核制度，增加发行程序的透明度，强化外在监督。
2、信息披露。
信息披露的完整、准确、及时，是资本市场的重要话题。管理层自查自纠，首先提出信息披露的格式要求和增加披露频率。从2月份开始证监会陆续发布多号《公开发行证券公司信息披露的内容和格式准则》，以及信息披露的编报规则，并配合新股发行管理办法，出台了与之相配套的信息披露新准则，同时，废止了1999年和2000年公布的已不适应新情况的旧准则。管理层自郑百文案发以来，多次强调对上市公司的信息披露要实行动态监管，而且要实行强制性信息披露。有条件的要在网上披露，并表示要惩罚责任人。9月初，24家公司预亏预警不披露遭到谴责；未及时履行信息披露的中科健也被公开谴责，披露虚假信息的圣方科技则遭到证监会的处罚。而有些逾期披露季报的公司甚至要面临停牌的危险。10月末，PT郑百文、ST中燕未按时披露季报而遭公开谴责。那些未按期披露中报或年报的将被罚款。
对券商的信息披露也出台了新的规定。2001年3月中国证监会陆续发布了《公开发行证券公司信息披露内容与格式准则和编报规则》、《证券公司从事股票发行主承销业务有关问题的指导意见》及《证券公司公开发行股票监管意见书的内容和出具程序》等，2001年4月还发布了《关于证券公司担保问题的通知》。
3、交易。
除了规范非流通股的协议转让、打击非法网点及非法证券交易外，管理层注重了证券交易技术含量的提升。继5月份10家券商获得批准后，8月份又有12家券商获得网上证券委托业务资格；而债券市场的柜台交易及其现代化的结算系统也将面世；年中开始，两市就在酝酿统一交易规则。8月31日，深沪证交所联合发布了交易规则。随着11月份印花税的下调，交易规则的统一将为期不远。
规范市场主体行为
1、上市公司。
随着股票发行制度由审核制到核准制的改革，如何在核准制下规范拟上市公司改制重组行为，就成为管理层面临的重要课题。为此，证监会4月初发布《拟发行上市公司改制重组指导意见公开征求意见稿》，规定完成规范改制并严格执行业务、资产、机构和财务公开的公司才可能进入资本市场；同时，为加强对上市公司的监管，证监会废止了1996年发布的《上市公司检查制度实施办法》，推出了《上市公司检查办法》和《上市公司董事长谈话制度实施办法》两项新规定。两个办法除了对检查方式、核查内容作了明确规定之外，还规定相关部门在认为必要时可直接约上市公司董事长谈话。
12月中旬，证券监管部门加大了对上市公司重组行为的监管力度，出台了《关于上市公司重大购买、出售、置换资产若干问题的通知》，上市公司的重组行为将受到前所未有的严密监控。
2、券商、基金
——券商。早在年初，管理层即发布《证券公司高级管理人员谈话提醒制度实施办法》，规定在证券公司及其高管存在问题时，管理层可启用谈话提醒制度，谈话情况还要定期公布，公司或相关人员要及时整改。这对加强证券公司高级管理人员管理、完善证券公司治理结构、督促证券公司合法合规经营有积极的意义；今年初，证监会即发布了《证券公司内部控制指引》，10月8日，中国证监会又发布了《关于做好证券公司内部控制评审工作的通知》，这对防范和化解证券公司的经营风险、减少证券公司中违法违规和金融犯罪问题的发生具有直接的指导意义。
不仅如此，为规范券商的业务行为，还建立券商退出机制。3月，管理层发布《客户交易结算资金管理办法》；8月，监管当局高层即提出要强化自律管理、完善券商治理；10月又出台《关于执行〈客户交易结算资金管理办法〉若干意见的通知》，规定证券公司的退出机制将从明年1月1日该办法实施起开始发挥作用，这无疑将对券商产生十分有效的儆醒作用。此外，为规范证券公司受托投资管理业务，保护受托投资管理业务当事人的合法权益，2001年12月初，证监会发布了《关于规范证券公司受托投资管理业务的通知》。《通知》使证券公司经营委托理财业务得以合法化、公开化和规范化发展，有利于防范和化解市场风险，也有利于与国际证券市场接轨。
管理层在对券商的监管中还注重为其创造良好的发展环境。6月20日公布的《证券公司管理办法（征求意见稿）》，体现了监管当局对证券公司集团化、国际化、规范化发展的认同和监管思路。面对市场持续下滑给证券公司资金周转带来的困境和客户交易结算资金的存管制改革，2001年11月28日，证监会决定调整证券公司增资扩股的现行政策，发布了《关于证券公司增资扩股有关问题的通知》，给证券公司做大、做强提供了有力的制度保证。
——基金。由于“基金黑幕”，证监会2月26日发布了《关于规范证券投资基金运作中证券交易行为的通知》，3月23日发布对10家基金管理公司的检查报告，对问题较突出的当事人，要求公司按照内部制度的规定予以处理。
经过一段时间的检查和纠正，8、9月份，为了促进证券投资基金的进一步发展，更好地满足机构投资者的投资需要，促进证券投资基金的品种创新和证券市场的发展，证监会发布了《关于改进证券投资基金发行方式有关问题的通知》及《关于制定证券投资基金规范运作指导意见的通知》等几个文件。
同时还对基金管理公司的设立进行规范。证监会先后发布了几个有部门规章性质的通知，初步确立了基金管理公司设立审批的新框架。从要求基金管理公司设立独立董事、规范基金交易行为到申请设立基金管理公司实行核准制，市场化监管思路逐渐清晰。同时，综合考虑社会保障基金制度、企业年金制度的建立，养老金制度的完善，以及规范地下基金的呼声等因素，市场需要一批有信誉的基金管理人，6月15日发布的《关于申请设立基金管理公司若干问题的通知》最能体现市场化运作的思想，有助于强化自律的原则。
与股票发行制度的改革一样，基金由封闭式到开放式，也引起了热烈的讨论，引出了基金的丰收年。6月份时，还在发布有关申请设立基金管理公司问题的通知以及规范证券投资基金运作中证券交易行为的通知，8月份，便批准首只开放式基金“华安创新投资基金”面世。随后，社保基金投资管理办法及企业基金投资管理办法也在加紧制订。同月，基金公司的发起门槛确定，基金公司设立审批的新框架也随之形成，并快速成立了证券业协会基金公会。到了9月，管理层明确表示要超常规推进开放式基金的试点工作，作为配套工程，《证券投资基金行业公约》、《证券投资基金的从业人员守则》先后发布。中国证监会在总结2001年以来实施基金设立审核专家评议制度经验的基础上，于12月4日公布了《证券投资基金设立申请核准工作程序》、《证券投资基金专业咨询委员会工作守则》、《证券投资基金专业咨询委员会委员资格管理与聘任办法》三个文件，就基金设立的程序等问题进一步作出了详细规定，并公开征求市场各方的意见。这是继今年6月解除基金管理公司发起人限制、8月份完善基金管理公司设立审核程序后的又一重要举措。
3、自律性组织。
今年的政策取向是提升自律性组织的地位，强化自律性组织的一线监管。这是淡化证券监管的行政色彩、深入发挥市场机制作用的重要内容。今年证券业协会主要通过加强基础性工作为将来的全面监管创造条件，主要表现在：为配合股票发行核准制，展开“信誉主承销商”的考评工作；建立健全有中国特色的证券从业人员培训制度，形成管理人员岗位培训、专业人员持续培训以及行业发展专题培训三条主线；制定自律规则，颁布证券业务指引，强化对证券从业人员的自律管理，查处从业人员违反自律规则的行为；组织上市公司说明会，配合证监会加强对上市公司信息披露的监管。而两大证券交易所则加大了对上市公司的监管力度，多次对违规公司提出批评和谴责。证监会也加大了对证券交易所的授权，11月底发布的《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法（修订）》使得证券交易所可以直接依法做出暂停、恢复或终止上市的决定。
加快改革开放步伐
1、银、证各业的融合。
证券与银行、保险等金融各业的融合已呈一大趋势。7月，中国人民银行正式发布《商业银行中间业务暂行规定》，该规定明确了商业银行经过中央银行审批后，可以开办金融衍生业务、代理证券业务，以及投资基金托管、信息咨询、财务顾问等投资银行业务。鉴于目前尚处起步阶段，中间业务的准入还将按业务的风险程度分为审批制和备案制两种；为减少审批环节、提高审批效率、强化商业银行的内部控制，暂行规定按“一级审批”的原则确定了对中间业务的审批程序。
至于保险业与证券市场，中国保监会负责人10月份再次表示，鼓励符合条件的股份制保险公司规范上市，适当放宽符合条件的股份制公司分支机构审批条件，目前已初步理清保险公司改革的基本思路，国有保险公司体制改革正稳定推进，股份制保险公司增资扩股、吸收外资参股和上市准备工作都取得较大进展。
2、国有股减持
严格地说，国有股减持并不属于资本市场的监管问题，但减持国有股却可以改善上市公司的股权结构，完善上市公司的治理结构，从而为监管当局的高效监管创造条件。
因此，关键就在于改变上市公司的股权结构，并使不能流通的股权流通起来，其最直接、最有效的办法就是国有股减持。而国有股减持无论采用出售还是回购后注销的办法，其结果都是改善整个市场的流通状况，为所有股权的完全流通创造条件。
正是基于这样的考虑，证监会6月出台了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》；8月，天大天财成为首家在增发中减持国有股的公司。由于减持方式及减持价格偏高的原因，6月开始，证券市场出现连续4个月走低的行情，沪市股指从2240点的高位下跌到1500点附近。10月，首发增发中停止国有股出售。然而，这并不意味着国有股减持将不再进行，而应该是深思熟虑、多方案比较后再出台相关措施。截止到12月3日，证监会从各渠道共征集到4137件建议和提案，表明办法还是比困难多。
3、入世与开放
中国资本市场加快了开放步伐。5月，5家境外会计师事务所获金融类上市公司审计临时资格；6月，为规范发展境外期货业务，发布关于国有企业境外期货套期保值业务管理办法；中国入世后，证券市场的对外开放就有了实质性进展。11月中旬，外经贸部和中国证监会联合发布《关于上市公司涉及外商投资有关问题的若干意见》，外资企业因此而获得了上市准入证。此举对于完善我国证券市场上市公司结构、促进证券市场的规范和发展、增强我国对外资的吸引力，都将起到积极的作用。证监会还将就此会同国务院外资管理部门和有关地方政府共同工作，进行外资企业发行人民币普通股并上市的试点，积累监管经验，逐步推出一整套外商投资企业发行上市规则，使符合规定条件的外商投资企业按程序申请在境内上市。
12月中旬，针对我国证券业对WTO的承诺，证监会重新公布并实施《证券交易所管理方法》，以兑现入世后“外国证券机构驻华代表处可以成为所有中国证券交易所的特别会员”的承诺；同时还公布了《中外合营证券公司审批规则》（征求意见稿），对中外合营证券公司设立的条件、经营范围、变更程序、出资比例等作了具体规定。
尽管证券监管收获和成效都不小，但未来一年依然任重道远。国有股减持现在只有冰山一角，更艰巨的多方案比较和可行性分析还没有起步；股票增发中“保护落后”的问题还没有根本解决；投资者利益保护仍然是一波三折，至今还拿不出一个较为理想的方案；面对咄咄逼人的外资基金和券商，我们还没有完全准备就绪。然而，解决问题的办法总是与问题同时出现的，新的问题多意味着新的收获也将大。
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