“银边债券”：关于城市公债的理性思考与现实选择，本文主要内容关键词为：公债论文,债券论文,理性论文,现实论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市公债是城市政府依据借贷原则，从社会上吸收资金来满足城市公共支出需要的一种形式，是政府公债体系的重要组成部分。在实行分税制的国家，城市政府发债融资更是极为普遍的现象。因为按照分税制财政体制的基本要求，城市政府预算经常性收入由本级税收、本级服务性收费和中央（联邦）政府补助组成，当以上收入不能满足需要时，允许发行城市债券，以弥补城市基础设施建设资金的不足。可见，举债权是分税制赋予城市政府应有的财权之一。
虽然我国预算法第28条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债务。”但我国城市经济的发展和城市政府职能的完善已在客观上提出了发行城市公债的问题，并且我国发行城市公债的各项条件亦已成熟，因此，可以预见，城市公债将在不远的将来成为我国城市政府财政收入体系中的一个组成部分。
一、城市公债的基本原理
概括地说，城市公债具有以下6个特点：
第一，城市公债不仅具有还本付息和有计划分配等一般信用的特点，而且具有筹措快速及时、运用灵活、针对性和稳定性强的特点；
第二，城市公债既包括债券形式，也包括借款等非债券形式。其中，债券形式的城市公债可以在证券市场上流通和抵押；
第三，城市公债的统计口径包括城市政府及其职能部门为直接债务人的契约性债权债务关系，市属企业的内外债务和以城市政府及其职能部门为担保的内外债务不在统训之列。外债只包括以外币承担偿付义务的债务，而以本币偿还的或以商品劳务承担对外债务偿付义务的，不属于外债，但可列入内债之中；
第四，城市公债与国债的一个重要区别是它的选择性和限定性，即无论发债主体、债务适用范围、发债方式等方面，都有一定的限定性，要经过严格的选择。特别是对于一个发展中大国来说，各地经济社会发展水平很不均衡，无论经济发达城市还是欠发达城市，城市政府都有着明显的发债冲动。所以，精心选择、严格限定发债主体范围以及债务用途范围，应当成为建立城市公债制度的一个关键问题；
第五，内债是城市公债的主要构成部分。城市政府可以举借外债，但必须慎重，认真考虑将来的偿还能力问题，并严格按程序由中央政府审批、中央有关部门归口管理。因此，城市政府外债原则上只能是一种公债收入的辅助形式，不构成主要来源。内债是城市政府在本国境内的债务，债权人是本国的银行、企业、行政事业单位、各社会团体及居民个人，其还本付息和取得的收入均以本币为计量单位；
第六，城市公债具有生产性（公共产品）特征，即城市政府发行公债筹集资金主要用于城市基础设施建设，履行城市政府的经济职能和社会职能，为城市的发展和人民物质文化生活水平的提高创造条件，待项目建成后则用该项目所形成的收益来偿还公债本息。
城市公债的功能主要体现在以下4个方面：
(1)促进城市基础设施建设。城市政府发行公债筹集资金主要是用于私人资本无力或不愿兴办的基础设施建设，或称“资本工程”，如修建公路、港口、码头等各项工业基础设施，建设学校、社会福利和其他社会公用设施等。工业基础设施的建设，一方面使私人资本能集中资金发展生产力，另一方面也为私人资本提供廉价的服务。这实际上是政府投资为私人投资开辟道路，从而为城市经济发展提供有利的条件。学校、社会福利和其他公用设施的建设，可提供良好的教育条件，改善与人民生活密切相关的市政建设和生活环境，这同样是城市经济社会发展的必要条件。
城市基础设施建设靠发行公债筹集资金，既不会造成税收在特定年份的突然增加，也为基础设施建设提供了资金来源。由于城市政府的举债收入大多是用于能带来收益的基础设施建设工程，收益本身就可偿还一部分债务，特别是占城市政府公债主要组成部分的收入债券，是以基础设施建设工程的收益作为担保的，工程收益和债务还本付息直接挂钩，因而在相当程度上可实现公债基金本身的良性循环，不会给城市财政造成多大负担。
(2)有效弥补城市政府财政缺口和城市财政赤字。城市财政作为一级相对独立的预算，担负着为城市服务提供筹资途径和计划、合理有效地分配使用财政资金、促进城市经济社会协调发展的重任。但是，城市财政在预算执行过程中也会不可避免地遇到支出大于收入的问题；或由于城市基础设施已经成为城市发展的制约因素，一些建设项目急于“上马”，而政府财政收入又一时难以大幅度增长以满足其需要；或由于国内出现恶性通货膨胀导致预算亏空。前者属于城市建设性财政的赤字问题，后者属于综合性财政赤字问题。从世界各国的经验看，城市财政赤字的弥补方式主要是举借地方公债。可以说，城市政府公债从来就是与城市财政缺口和城市财政赤字密切相关的经济范畴。
(3)在现代城市，公债还是政府实施经济调控的有效工具。它可以影响区域供求关系，并进而影响总供求关系。发行城市公债的一个客观结果是把居民个人和企业的闲置资金暂时有偿地转移到政府手中，使经济运行过程中过多的货币量流入政府的帐户，可在一定程度上缓解需求大于供给的供求失衡状况。从城市公债的使用方面来说，政府把债务收入用于生产建设，特别是用于城市基础设施建设，将扩大城市经济中积累的规模，压缩消费的规模，保持城市经济比例的大体平衡；同时，项目建成后不仅可改善城市的各项公共设施，提高城市人民的物质文化水平，还可以吸收大量人口就业，这在目前我国城市中国有企业改组、大批职工下岗、失业的形势下具有特别重要的意义。
(4)城市公债能够满足投资者的投资需要。如果说中央政府发行的债券是“金边债券”，那么地方政府发行的城市公债则是“银边债券”，相对金融债券公司债券而言，城市公债具有风险小、收益安全可靠的特点，而城市中又聚集着大批资金富裕者急于投资使“钱生钱”，发行城市公债正可满足他们的投资需要。城市公债适合于居民个人、企业、部门、金融机构、社会团体等多种投资者的分散投资、集中投资、阶段投资等。现阶段，我国大众投资渠道主要有股市、国债、房地产、古代字画、邮票、实业等，如果再加上城市公债，将更大地满足投资者的要求，我国目前正急于扩大内需，让居民手中的银行存款转变成投资，以促进经济的增长，发行城市公债不正是一种扩大内需的良策吗？
二、我国建立城市公债制度的必要性和可行性
我国城市政府无权发行公债，与目前我国实行的分税制财政体制不相适应，会极大地制约我国城市政府职能的实现和城市经济的发展。
1.发行城市公债是完善分税制、落实城市政府应有财权的需要。城市政府公债是国家公债制度的重要组成部分，举债权是规范的分税制体制下各级政府应有的财权，这是几乎所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。我国已初步建立起划分事权、财权、税收权的分级财政体制，赋予城市政府举债权也是必然的。从我国财政运行的现实矛盾看，城市政府缺乏筹集资金的权力，但它却面临艰巨的基础设施建设任务。按照市场经济条件下政府职能的规范，这些建设都是应当由各级政府提供的公共产品，是地方财政份内的事。然而，由于目前我国各级政府间事权划分不清，财政职能不明确，特别是普遍性的财力匮乏，各级地方政府基本无力提供这些公共产品。有的无可奈何地继续“欠帐”，有的则不切实际地“把公共产品推向市场”。此乃中国经济转轨时期典型的财政职能缺位现象。当城市政府在现有体制下难以经过努力解决自身的财力问题时，就应通过举债筹集必要的建设资金。在彻底划分政府间事权的基础上，赋予城市政府包括举债权在内的应有财权，是进一步深化财政体制的重要步骤。
2.强化财政职能、缓解城市政府财政困境的必然选择。我国财政面临的困境主要是：财政职能弱化，严重缺位；各级财政财力拮据，收支矛盾尖锐化；债务负担沉重，而且全部由中央财政承担。摆脱财政困境的有效办法之一，应是逐步建立地方公债制度，允许城市财政发行公债，这样既可以有效解决城市公用事业建设的资金来源，让财政“把该管的事管起来”，又可以缓解中央财政债务负担压力，真正实现城市政府“自己的事自己做”。目前采取由中央政府发行特殊公债，再转借给地方政府的办法（如近年中央政府将部分特殊公债转借给地方政府），实属无奈之举，非长久之策。
3.我国债券市场的缺位需要城市公债的补充。我国债券市场仍处于发展的初期阶段，属于一个年轻的市场体系，特别是债券市场融资方面仍存在不少的问题。在政府债券方面，一方面，未来几年中央财政将面临严峻的偿债压力；另一方面，有效投入占中央政府债务收入的比例很小，实际用于建设性投资的余额很小。而企业债务方面，一是企业债券的规模偏小；二是债券期限较短。
目前，各地基础设施建设资金来源包括：财政预算内的少量安排；专项基金及其他预算外资金安排；向政策性银行、商业银行等金融部门贷款；国际金融机构和外国政府贷款；向所属企事业单位借款；吸收引进外资及国内外来投资；向所辖区域内单位、团体和居民个人集资、摊派等。政府融资方式包括：以土地使用权、城区开发经营权置换，向开发企业或社会融资；通过公用设施有偿使用，由经营性公司负责项目的建设、使用和管理；内部债券性质集资；政府财政担保借款等。融资主体包括城市政府所属信托投资公司、国际信托投资公司、开发公司等非银行金融机构，政府公共管理部门及其成立的各类公司等。资金来源及融资方式多样化、融资主体多元化，无疑加快了城市基础设施建设步伐。然而，由于缺乏规范化、法制化管理，存在着诸多问题。例如，过度依赖借款，融资结构失衡；竞争性领域与非竞争性领域不分，政策性项目与非竞争性项目不分，管理落后，效益不佳，风险剧增；缺乏统一的政策，连城市政府本身都无法控制和把握融资总规模，更不用说中央财政对债务全面监管；财政部门完全处于被动局面，各类融资项目，即使经由财政部门担保，也是被迫执行政府行政命令而已；只管借，不管还，借债主体责任不清，缺乏偿债机制，给政府财政带来巨大债务压力，特别是给后任政府留下沉重包袱。而发行城市公债，可以“快刀斩乱麻”式地解决上述问题。
4.我国发行城市公债的条件已经成熟。目前许多城市政府采取暗中举债的做法，逃避了中央政府和城市人大的监督管理，而且在毫无约束的条件下，城市政府官员追逐“政绩”的短期行为，造成滥用权力大肆借债的恶果。到底我国城市政府共有多少负债，没有任何一个部门能说清楚。包括城市政府、公用企事业单位借债在内的“民间隐性债务”，长期外在于中央政府的统计和监管，成为诱发和加剧国家债务危机、金融危机的重要因素。
笔者认为，全面清理、整顿、规范城市政府融资已刻不容缓。从长远看，行之有效的办法就是：按照市场经济体制的客观要求，逐步建立规范的城市政府公债制度，允许城市财政发行统一的债券筹集城市公用事业发展资金，以取代目前五花八门、多头管理、无序失控的“政府融资”。在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下，通过国家法律明确规定城市财政的发债资格、规模、方式、范围及偿债机制，既有利于城市财政把“该管的事管起来”实现财政职能的强化和到位，又有利于规范城市政府融资管理；既有利于真正实现“一级政府、一级财政”，按照分税制的要求赋予城市政府包括举债权在内的各项财权，又有利于中央对各级政府债务的全面监管，有效避免债券危机和财政风险。
借鉴国外分税制条件下城市政府债券制度的经验，结合中国国情，中国城市政府公债制度的建立应具有发债规模的可控性、举债主体的选择性和债务用途的专项性。在近期，中国城市政府公债应定位为大中城市市政建设公债；从长远看，在条件成熟后逐步扩大发债主体范围，使一般的城市政府都拥有发债权。
三、建立我国城市公债的基本思路
(1)债券期限应以中长期为主。城市政府发行债券筹集建设资金，其投资方向主要是一些基础项目，这些项目工程期较长。因此，政府发行债券时，在期限的设定上应尽可能地向中长期倾斜，特别是向长期倾斜。这样有利于城市政府正确安排城市财政收支预算，保证债券到期后，按期还本付息。
(2)当前我国的经济结构已发生根本变化，不少产品都由以前的卖方市场转变为买方市场。在这种情况下，城市政府在申报项目争取举债额度时，必须坚决杜绝重复建设现象。要从本地实际出发，在对所立项目进行可行性分析的基础上，兴建一些确实对城市经济发展有促进作用的工程项目。国务院有关部门要对城市政府申报的项目严格审批，加强监督，以避免重复建设现象的发生。
(3)投资方向应以交通、通信、城镇居民住宅、能源等基础行业为主。基础行业与国民经济发展的关联度较大，当宏观经济运行处于相对紧缩的情况下，加大对基础行业的投资，可提前为经济启动打好基础，因而对经济发展具有明显的促进作用。如居民住宅投资，就与多个行业的发展具有直接的联系。我国正在逐步实行住房制度改革，居民个人买房已成趋势。城市政府若加大这方面的投资，多兴建一些微利商品房，一方面可以满足广大城市居民居者有其屋的愿望，另一方面将对整个国民经济的发展产生较大的促进作用。
(4)城市政府运用公债资金的收支应列入城市政府预算。向中央申报的借款额度列为预算收入，偿还的资金列入预算支出。同时还应设立偿债基金，以保证举债本息的按期偿还。
我国多年以来未准许城市政府发行债券，原因很多，其中重要一点就是怕“乱”。的确，我们国家太大，城市太多，情况异常复杂。如果大家都拥有发债融资的权利很容易控制不住（就象乱集资、乱摊派、乱收费一样），将酿成严重后果，出现债务危机，甚至社会危机。因此，必须建立一种机制，确保我国公债的可控性。其中的关键在于通过法律制定严格的审批制度和债务监管制度。笔者主要有以下设想：
(1)制定《公债法》和《城市公债法》，并对现有的《预算法》和其他财政法规进行相应修订。在以国家法律形式确定城市政府发债权的同时，对城市公债的发债主体资格、每年的发债申请、审查和批准、发债方式、城市公债适用范围以及偿债机制等作出严格规定。
(2)按照统一债务管理的原则，在中央财政部门设立公债委员会，负责全国城市债务的监管工作。除年初审查、批准各地总的发债规模外，还要对城市公债发行、使用、还本付息等进行监督和检查。在此基础上，对各地债券进行必要的信誉评级并适时公布，以促使各城市政府严格遵守法律规定，保证良好的发债业绩。城市公债的申请、计划、发行、管理及还本付息等，由城市财政部门统一负责。
(3)中央政府严格掌握和控制各地发债规模，城市政府发债必须报经中央政府审批。具有发债资格的城市，年初向所在省（自治区、直辖市）提出发债申请，各省经过初步审查、汇总后报请中央政府批准。财政部会同国家发展计划委员会，对各省上报的城市公债申请进行严格审查和综合平衡，根据国家宏观经济调控的总体要求、国家公债计划以及各地发债能力和实际需要，确定并下达各省发债规模。各省经过平衡后，向具有发债资格的城市下达具体的发债数额。中央四大直辖市的发债权由中央政府负责审批。
(4)城市人民代表大会对当地政府发债的审查和监督。城市人民代表大会是城市的最高权力机构，对城市公债的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查权和监督权。这是控制城市政府短期行为和滥发公债的重要保证。根据上级批准下达的发债数额，城市财政部门要制定具体的城市债务计划，包括新债发行、使用方案及旧债还本付息情况，由市政府连同当年城市预算草案一并提交城市人大会议审查批准后，方可实施。
(5)建立可靠的偿债机制。城市财政必须建立专门的偿债基金，除城市政府发债所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外，每年年初预算时必须按一定比例安排城市公债还本付息支出，而且，新发债务收入不能用于偿还旧债。中央财政部门地方债务管理委员会，可对各地财政偿债基金的安排和使用进行监督检查，并将检查结果作为评价各城市债券资信的重要条件。
我们应遵循城市公债限定性和选择性的客观规律，谨慎设计我国城市公债制度。这是保证我国城市公债可控性的基础。城市公债制度起码应包括以下内容：
(1)选择和限定举债主体。并非所有的城市都适宜发行公债。要从国情出发，选择适当的发债主体范围，进而根据法律规定确定的举债主体资格。要对申请发债的城市政府实行严格的审查制度。从我国实际出发，第一步可考虑允许部分大中城市发行地方债。条件成熟后，再逐步推广到其他城市，要确立这样的原则，鼓励有条件、有能力的城市加快发展，而不是完全根据各城市的申请和需要的迫切性，发债的主要目的不是支持困难地区发展。所以，可以把城市政府发债主体范围定为：中央直辖市、计划单列市、省（市、自治区）辖市、沿海、沿江开放城市、著名旅游城市及其他具有一定规模的开发开放城市。在此基础上再确定具体的资格条件，例如：城市政府经常性预算平衡，至少3年内未出现过财政赤字；有良好的资信，能及时履行各项支付义务，不存在拖欠债务等等。
(2)对城市公债适用范围的限定。除绝对不能用于“吃饭”外，城市公债也不能用于竞争性领域经济建设项目支出，只能投入城市基础设施、公用事业建设项目。这也是符合财政逐步退出竞争性领域的职能转换原则和逐步走向公共财政的要求的。这一原则对于城市财政尤其重要。具体范围包括：城市道路、新区开发和旧城改造、上下水管网、煤气、文化教育和医疗保健设施、环境保护设施等。另外，城市发债不能搞借新还旧，当年债务收入只能用于新的建设需要。
四、妥善处理城市公债与国债的关系
城市公债与中央国债相互联系、相互补充，但有时也会出现矛盾。因为一定时间内社会闲置资金是有限的，如果不从制度上明确二者之间的协调关系，有可能在发行债券时出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。借鉴国外经验，我们应坚持两项原则：
(1)保证中央国债优先的原则。在债券发行规模、发行时间、发行和推销方式等方面，强调首先要保证中央政府国债优先原则。时间上要先国债，后城市债；规模上确保国债，兼顾城市债；发行和推销方式上，中央国债可以采取包括公募方式在内的各种方式，发行后可适时上市流通，而城市债只允许有条件的城市采取公募方式发行。如规定经济比较发达、知名度高、信誉好的城市政府可以公募方式向社会发行城市债，其余城市只能以私募方式，由发行人指定的金融机构和其他单位、组织认购。城市公债原则上不上市流通。
(2)给予城市公债必要的政策扶植。参考国外城市政府债券管理经验和通行的做法，考虑到城市债券相对于中央国债来说在资信度上的差距，为利于城市债券的发行推销，一般要从债券利率政策以及税收政策等方面给城市债券提供优惠和照顾。如日本规定地方债券收益率可略高于国债，美国则规定对市政债券收益免征、减征所得税。我国应当也作出城市债券利率略高于国债的规定。
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