论政策科学的三维建构，本文主要内容关键词为：政策论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策科学自诞生以来，经过半个世纪的发展，应该说取得了长足的进展。然而，其成熟程度还无法令人满意。政策科学发展到今天，进入了一个转折点。拉斯韦尔当年在创立政策科学时的宏伟设想由于无法实现而大打折扣。可以毫不夸张地说，由于政策哲学的研究难以深入，还停留在德洛尔所提出的任务阶段；基本原理、基本假设的研究支离破碎，无系统可言；应用技术研究脱离现实，缺少实际的应用价值，使政策科学面临发展危机。这就提出一个迫切需要解决的问题，政策科学怎样摆脱危机以走出困境；如何回应这一历史性的课题，事关重大。政策科学的研究似乎走入了误区，许多人在政策分析的技术和方法上投入了全部精力。试想，缺少政策哲学方法论和政策科学基本原理为支撑的技术和方法，其应用价值如何，应该是不言而喻的。难怪运用这样的技术和方法分析出来的结果会遭到冷遇。“许多政策分析用户，特别是政治家和政府官员，开始批评政策分析结果无法使用，甚至不客气地说它们毫无用处。”[1](P7)政策科学要想走出低谷，必须开展三个维度的研究，即宏观的政策哲学维度、中观的基本原理维度和微观的方法技术维度。当前，最为迫切的任务是加强政策哲学和政策科学基本原理的研究，而方法和技术的研究应更注重实际的应用价值。
一、宏观维度的政策哲学研究
“无论是政策制定和政策科学都需要有哲学与思想基础”[2](P222)。一个学科如果没有自己的哲学基础，或者说，如果没有从哲学的高度对其研究对象更深层次本质和规律的揭示，它永远也不会成熟起来。从最高层次的哲学视角对政策更深层次的本质和规律问题的卓有成效的研究，是加速政策科学成熟的催化剂。遗憾的是，这一点在主要的政策文献中并没有得到足够的重视。回顾政策科学发展的历史，由于其创始人所倡导的行为主义传统，使人们陷入了对政策过程的实证主义的描述之中，政策科学的哲学基础没有受到应有的关注。虽然，也有人在政策哲学的研究上进行过有意义的尝试，但取得的成果极其有限。因而，对相应的概念、范畴由于缺少更深层次的本质性认识，无法予以准确的界定；学科体系没有概念、范畴之间的内在联系为支撑而显得杂乱无章；对基本规律的探讨既不深入也不系统；方法论的建构为具体的分析技术和方法所取代。“该学科的许多作品一直处于而且还继续停留在评论的水平上。很少有人试图从理论的评论上升到方法论的建构。”[1](P12)理性作为人类智慧发展的最高成果，在政策选择过程中被禁锢在工具理性的狭窄视阈之内而降低了层次。难怪德洛尔发出这样的呼吁：“‘理性’这一概念是做出改革抉择的一个主要的依据，也是大部分政策制定文化内容的基础，但是这一概念还需要进一步提高，即向高层次的哲学理性观念发展。”[2](P28)任务虽然早已提出，但由于一部分人仍然固守行为主义的传统，工具理性的作用被过分地夸大了，政策过程本身被一系列抽象的数字符号所遮蔽；而另一部分人在后现代主义的旗帜下，抓住人类理性的非至上性的一面，贬损人类理性的至上性，哲学理性的地位被颠覆了。政策过程变成了与本质相脱离的，一系列相互抵触的隐喻、比喻、类比和策略性的巧妙论证的符号所指称的现象。从哲学理性的高度对政策过程进行符合实际的把握，收效甚微。用哲学理性观念把握政策科学，必须加强政策哲学的研究，从价值论、认识论和实践论的高度，对政策问题进行深入的探讨。
“价值问题是政策制定哲学中一个受到广泛注意、并且越来越得到人们重视的主题。”[2](P140)政策行为从根本上来说是人的一种选择行为，人的任何选择行为都无法摆脱价值的纠缠，不同价值之间的碰撞不可避免，政策价值论的研究构成了政策哲学的重要内容。政策的价值本质问题、政策的价值取向问题、政策的价值选择问题、政策的价值准则问题，都有待于深入探讨。价值理性为我们探讨政策过程中的价值问题提供了理性的支撑，必须呼唤价值理性的回归，以冲破工具理性设置的藩篱。政策价值论的研究，将为我们合理地运用政策调整社会利益关系，整合政策公平和效率的双重价值取向，更具有现实的指导作用。
“认识论是政策制定哲学的另一关键部分。”[2](P141)政策的形成过程也是人类以改变客观对象现存状态为目的的认识过程，它必然要遵循人类认识的一般规律。对人类认识能力的有限性和无限性的正确认识，使我们对政策决策科学性的把握更趋于合理。尤其是社会历史领域的选择性和规律性的统一，要求政策认知遵循特定的认知规律。对政策的认知图示、政策的认知过程、政策的认知逻辑的探究，预示着人类可以在理性和非理性的统一中把握政策过程。哈贝马斯曾用一个更综合的合理性概念，把认识论要求的三个基本的推理模式整合起来，即经验——分析模式与科学方法的整合，阐释模式与历史和社会关系的整合，建立在批判反思基础上的社会批评过程和社会政治哲学方法的整合。哈贝马斯在更综合的合理性概念的基础上对上述三个基本推理模式的整合，对研究政策的认知过程具有重要的方法论意义，可以为政策认识论的研究提供重要的启示。
政策行为作为一种实践活动，必然受实践活动的一般规律的支配，与实践活动相关的哲学研究，历来是哲学家们关注的重点问题。政策实践论的研究构成了政策哲学的重要内容。政策目标和政策行动的关系问题、政策实践的合目的性与合规律性问题、政策实践中的自由意志问题、政策实践主体与客体的关系问题、政策实践中的行为理性问题，与实际的政策过程具有富有启发性的联系。在这些问题上的卓有成效地研究，对揭示政策运行的一般规律的指导意义是不言而喻的。
二、中观维度的基本原理研究
“政策科学一直缺乏完善的概念体系和有影响的理论假设”[2](P348)。虽然，距离德洛尔提出这一问题的时间已经过去了20年，但这种状况并没有得到根本改观，这就使对政策科学基本原理的研究成为当务之急。政策科学的基本原理，应该是对政策活动客观规律的概括和总结，而不是主观杜撰的结果。对政策科学基本原理的研究，“应当通过对广泛的政策实践的较为准确的描述，经验性地概括公共政策的理念、思想和方法，进而通过思辨方式的思考，归结为具有原则指导意义的较为系统的理论体系。”[3](P363)
科学地确定其基本的概念和范畴，并予以准确界定，是任何一个学科自立于科学之林的重要前提。政策科学的基本概念和范畴有哪些，可谓仁者见仁，智者见智，还没有能够达成共识。对概念和范畴的界定更是五花八门，莫衷一是。对基本原理的概括不仅极不系统，在现有的有限概括中，以不同制度下的特殊规律代替政策运行一般规律的不乏其例。在这种情况下，要构建一个相对完善的理论体系只能是一种奢望。
对基本原理的研究必须从基本做起。首先运用逻辑和历史相统一的方法，从政策实践发展的历史中寻找不同阶段的关节点，从政策思想发展史中寻找对政策实践认识之网的网上扭结，从具体的政策过程中区分其各个环节，以确定政策科学的基本概念和范畴。通过归纳、抽象、概括，揭示这些概念和范畴的内在本质，相对准确地予以界定。通过对过程的考察发现概念和范畴之间的内在联系，揭示一般规律，以形成政策科学的基本原理和基本假设。对政策实践的经验主义材料在这一过程中具有特殊的意义，它是形成基本假设和基本原理的先决条件。但是，对这些材料仅仅停留在经验主义的描述上是远远不够的，必须对之做理性的抽象，这是形成基本原理和基本假设必经的环节。
政策科学诞生于美国，美国是政策科学最发达的国家，借鉴美国等西方国家政策科学的研究成果，可以在一定程度上缩短研究的时间，不失为一条捷径。但是，由于政策运行对社会制度的极端依赖性，不同的制度下会显示出不同的特点。而美国学者的研究往往又是以美国的制度为背景的，基本制度和体制、机制上的区别，有些内容是无法互换的。“必须指出的是，基于美国情况的部分政策科学理论所存在的某些极端亲市场倾向需要予以克服，因为这种倾向妨碍了人们恰当地研究在政府具有极大能动性的情况下怎样改进政策制定。”[2](P232)当然，政策运行有其超越社会制度的一般规律，政策科学原理应该是对这些一般规律的概括和总结，切不可用不同制度下的特殊规律来取代一般规律。现有的研究中往往存在两种倾向，要么用某个国家特定制度和体制下的政策运行的特殊规律代替一般规律，要么就是对政策过程作浅层次的现象学的描述。这一切对政策科学基本原理的研究不能说没有一定的意义，但仅仅停留在对不同体制下的特殊规律的揭示这样一个层次上，或仅仅作现象学的描述，是无法在基本原理的视角上做出有意义的判断的。
基本原理的研究是否可以主要围绕如下概念、范畴及其相互关系展开：公共利益与私人利益的关系、公共问题与个人问题的关系、公共权力的形成及其作用的发挥、公共秩序建立的机制；政策本质、政策形态、政策体制、政策环境各自的意义以及它们之间的内在联系；政策系统运作、政策利益调控、政策效力、政策运行和政策发展最一般的规律；理性决策、政治互动、团体作用、公民参与、渐进调适、纠错改正和非理性作用的各种机制。这些研究对于确立政策科学的基本假设和基本原理大有裨益。当然，对政策科学基本原理的研究，是一项巨大的工程，其内容远远不只如此，还需要我们进一步去挖掘。
三、微观维度的方法技术研究
“政策科学已经形成了一个庞杂而界限不清的体系。在这个体系中，已经有了太多的理论和方法，然而政府的政策实践却因为得不到正确的政策指南而彷徨。”[3](P353)为了增强其实用性，政策科学对方法和技术的研究可谓卷帙浩繁，人们编制了各种各样的公式和模型。定量分析的手段和经济学的方法被广泛应用于政策分析之中，实际的效果并不理想，没有为政策实践带来根本的改善。“尤其需要注意的是，数量化手段与基于经济学的方法，无论其怎样必不可少，都不可能满足逆境中的政策制定以及政策科学所需突破的许多要求。”[2](P236)数量化的手段和经济学的方法，只有在消除不确定性，各种因素及其关系可以量化的前提下才有实际意义。然而，社会并不是由一系列可以准确测量的客观物体组成的，而是一个充满不确定性的世界，政策实践面对的公共问题更是如此。以定量分析为主的政策分析方法，其局限性是显而易见的。“现有的各种方法一旦超出量的不确定性领域便即刻变得无效，如果不是产生反作用的话。为了适应质的不确定性、易变的不确定性以及未知的状态等形势，许多主要思想可能都不得不进行修正，因而政策科学调整就显得越发紧迫。”[2](P223)无论政策分析的方法发展得多么快，由于行为主义所倡导的实证分析的研究方法被使用的范围，与其发明者的描述相去甚远，使人们产生了诸多的困惑。可以说，政策分析实际发挥作用的领域，使其创始人及其追随者的设想大打折扣。这在一定意义上证明“把政策分析建筑在科学哲学以及与之相伴的实证主义方法的基础上，这种倾向是不正确的”[2](P316-317)。
在政策分析中尽可能地运用实证研究的各种方法是毋庸置疑的，但对实证研究方法的作用切不可过分夸大。科学研究中的任何一种方法都不是万能的，都有其局限性。当实证研究的方法进入政策分析领域时，其局限性就更加暴露无遗了。“曾经喧嚣一时的发展一种政策设计的‘科学’方法的破灭，越来越多的人认识到，政策过程是复杂的，受到一系列外在因素的影响，这些因素难以控制，在某些方面甚至是随意的。”[4]虽然，用“随意的”概念描述政策过程，值得商榷，但是，这在一定意义上反映了政策过程的不确定性一面。“实证主义的政策评估受到广泛的批评，因为它是‘专家治国论者的世界观’的产物”，“在专家治国论的背后有一个基本的实证主义原则，那就是强调把事实和价值严格分开，即‘事实——价值两分法’。”[1](P12)政策过程是一个政治过程，在这一过程中事实和价值实际上是交织在一起的，不可能截然分开。只有把实证分析和价值分析有机地结合起来，才能创造出切实可行的政策分析方法。人们对建立在工具理性基础上的实证主义的分析方法提出质疑，并开始探讨把事实和价值统一起来的方法。这在一定意义上昭示了政策科学在政策分析方法和技术上的未来走向。
查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒在《后现代公共行政（话语指向）》一书中，对政策分析在方法上走出困境的出路进行了探讨，提出以“部分人的对话”的方式形成政策话语机制，并把民主参与作为实现政策对话的途径，以此来解决仅凭工具理性难以解决的价值判断等问题。这个带有明显的后现代主义色彩的观点，尽管还不能在方法上实现事实和价值的统一，但却给我们提供了一种启示。在社会生活中，人与人之间在价值观念和意识形态上的冲突，是政策分析和政策决策中不能不慎重考虑的问题。要建立深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的政策决策机制，离不开民主参与的对话途径。要化解矛盾、解决冲突实现价值观念和意识形态的包容和整合，通过对话是一条重要途径。
弗兰克·费希尔企图用超越实证主义的实证辩论的方法来取代传统的政策分析方法，并描述了这一理论框架的四种形态，即项目验证、情景确认、社会论证和社会选择。同时，指出了项目验证和情景确认与社会论证和社会选择，可以通过“参与性政策分析”这一概念联系起来。这对事实和价值相统一的分析方法进行了有益的尝试，为我们开辟了一条探讨切实可行的政策分析方法和技术的路径。但是，要完成这一任务，仍然任重而道远。