农民工培训问题研究，本文主要内容关键词为：农民工论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F124.9 【文献标识码】A 【文章编号】1007-4767(2006)04-0026-04
一、农民工培训的现状
农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是建设现代农业、解决“三农”问题的重要途径，是经济和社会发展的必然要求。在过去的20年里，农村劳动力转移对于中国经济增长作出了巨大贡献。世界银行把这种贡献估计为16％，而中国经济学家的共识是21％。
然而，就在人们对农民工为我国经济和社会发展做出巨大贡献感到欣喜的同时，自2003年开始，沿海发达地区却开始出现了“民工荒”。据国家统计局的调查，2004年农村外出务工劳动力11823万人，占全国农村劳动力的23.8％，尽管规模不小，去年还是出现了大范围的“民工荒”。其中关键的原因在于，随着沿海发达地区产业结构的不断调整与升级，企业用工标准在不断提高，农民工受教育程度与用工标准之间存在较大差距。当前，我国农村劳动力中，小学及以下文化程度的占38.2％，初中文化程度的占49.3％，高中及中专文化程度的只占11.9％，大专及以上文化程度的仅占0.6％，受过专业技能培训的也只占9.1％。外出务工的农民工中掌握一定的专业技能、接受过技能培训的只占全部人数的28.2％。以安徽省为例，农村现有富余劳动力1400多万人，占农村全部劳动力的50％左右。2003年，全省农村劳动力转移963.1万人，占农村劳动力总量的33.8％，其中参加过培训的仅有12％。
如何在新形势下，进一步改进和完善农民工培训，从而实现农村富余劳动力有效转移，对于增加农民收入，促进城乡协调发展，具有十分重要的现实意义。
二、农民工培训存在的问题及原因分析
(一)农民工培训存在的主要问题
1、培训经费不足，成本偏高，实际参训率低。经费不足是制约农民工培训健康发展的最主要因素。由于投入不足，已经严重影响了农民工培训的正常进行。很多地方，尽管各级政府非常重视农民工培训问题，但财政支出中没有农民工培训经费的项目，使得政府在经费投入上很受限制。有的地方财政本身就很困难，仅够维持“吃饭”，农民工培训经费根本无法保障；有的输入地在财政安排上并没有把外来农民工纳入当地的培训范围。2004年中央财政用于“三农”的投入为2626亿元，其中直接安排的农民工培训预算为2.5亿元，不足1％。《2003—2010年全国农民工培训规划》虽然规定了用人单位开展农民工培训所需经费从职工培训经费中列支，职工培训经费按职工工资总额1.5％的比例提取，计入成本在税前列支，但实际上，企业职工教育经费投入未达到国家规定的最低比例，而用于农民工培训的经费基本上没有。安徽省2004年在财政非常紧张的情况下，共投入2400多万元，但相对于农民工年输出800多万人的总数，人均数还不到3元。国家和企业都投入不足，农民主要还是靠自己花钱培训，而他们有限的务工收入不可能支付昂贵的培训费用。
与培训经费投入不足相对应的却是培训成本的相对偏高。据了解，目前短期培训少则数百元，多则上千元；中长期培训最少也要几千元，多的还要上万元。与此同时，农民工还要承担误工费、住宿费、交通费等其他费用。经费不足直接导致农民工参训率低下。
2、“阳光工程”培训规模小，补贴标准低。“阳光工程”对于提高农民工素质起到了较大的推动作用。但从总体看，“阳光工程”还存在着培训规模小，补贴标准低的问题。2004年全国“阳光工程”培训农村劳动力共计250万人，转移就业220万人，成绩斐然。但相对于10260万外出就业的农村劳动力来说，培训率只有2.4％。安徽省的情况也大致如此，仅以亳州为例，2004年，共培训农村劳动力12860名，其中“阳光工程”人员1693名，占13.1％；转移劳动力10860名，其中“阳光工程”人员248名，仅占2.3％。
此外，根据调查，农民要掌握一技之长，实现稳定就业，培训时间起码要达到3个月，经费一般在800—1200元左右。2004年“阳光工程”按人均100元补助，标准明显偏低。2005年，中国“阳光工程”的培训任务为280万人，中央财政专项补助资金由2004年的2.5亿元增加到4亿元，总量有所增加，但相对于待训人员的增加，人均补助费用的增长也是微乎其微。根据安徽省农委的调查，安徽农村劳动力中可承受100—500元培训费用的只占调查总人数的35.9％，能够承受500元以上培训费用的不到8％。
3、机制不灵，专业设置层次偏低，培训形式落后。农民工培训与就业需求存在脱节现象，不仅影响了培训的质量，也制约着培训单位的进一步发展。有相当一部分培训单位还没有充分考虑到农民工对技能要求的特殊性，导致重学历教育，轻技能培训，缺乏对市场的把握，最终职教办成了普教，失去了职业教育的培训优势。
在培训内容和专业设置上，仍然以服务业专业的初级人才培训为主，对日益发展的现代化大工业、制造业所需的技工技能培训较少，对于进城务工必备的公共知识、法律保护知识、维权方式等涉及的更少，专业设置层次普遍偏低。有的培训内容仅限于社区服务或自谋职业的相关技能，难以适应市场对劳动力素质的全面要求。
4、监管机制不健全。在“阳光工程”的实施过程中，对参与“阳光工程”的培训基地有较为明确的监管措施。《农村劳动力转移培训阳光工程项目管理办法(试行)》对此做了明确规定，以培训项目实行项目法人责任制的方式对其实施监管。但对于没有申请“阳光工程”培训基地的其他具有培训能力与培训业务的机构，由于缺乏有效的监督和制约机制，政府的监管有些力不从心，农民工培训市场多少有些混乱。尤为恶劣的是，不少地方虚报已培训人数，伪造材料，骗取上级财政拨款。
(二)存在问题的原因分析
1、观念落后，认识上存在偏差。目前，全国普遍存在的情况是，一方面，拟外出务工农民和已在城市找到工作的农民迫切需要加强职业技能培训以增加就业优势和机会，另一方面，大多数职业技能培训学校“等米下锅”，生源匮乏。笔者认为，主要的原因是由于思想观念的落后。具体分析，一是政府有关部门对农民工培训重要性认识不够。在政策安排、保障公民平等享受社会成果上，各级政府对农民工群体考虑得少，兼顾得少，为这一特殊群体提供的公共服务少，致使农民工长期以来始终处于游离于城市之外的状态，农民工培训在广度和深度上并没有真正落到实处。二是培训机构对于农民工培训缺乏积极性。由于农民工劳务收入低，对于那些片面追求经济效益的某些培训机构而言，花时间和精力从事农民工培训就有些得不偿失。三是用工单位对于农民工培训缺乏热情。一些用工单位认为，农民工素质没有提高的必要，农民工当前从事的多是粗放型工种，技术含量低，组织培训只会增加成本，农民工本身具有流动性大的特点，花钱投资农民工培训缺乏稳定的回报。四是农民工自身思想的局限。农民工普遍文化程度不高，受小农思想影响较深，对培训缺乏信任。据调查，认为参加培训学不到东西因而不愿接受培训的人仍占农民工总人数的7％左右。“怕花钱，怕吃苦，怕上当受骗，怕做无用工”的思想广泛存在于农民工头脑中，有的宁愿跟着师傅白干一年也不愿意参加技能培训。
2、教育机会不平等，农民工被甩在城市就业培训范围之外。市场经济倡导公平竞争、机会平等。但在我国经济转型中却出现了一个最突出的不平等——城乡教育机会的不平等。由于城乡教育机会不平等的存在，直接导致教育过程参与及结果的不平等。长期以来的城乡分割使教育资源分配严重不均，城乡教育的差距越来越大。如今，农民工培训的有关政策仍在路径依赖的惯性下不自觉地保护着“人为的不平等”。外来务工人员，尤其是农民工，没有被纳入城市就业培训的范围。很多由政府提供的免费培训主要针对的是城镇下岗失业人员，农村劳动力根本无法享受。以南京市为例，每年政府以接近200万元的资金购买培训成果，培训人次在10万人以上。培训人员中不仅包括下岗失业人员，而且还有城市中的青年失业者、特殊群体如复员军人、军嫂、残疾人等。但是，这个庞大的培训群体并不涵盖农民工。这种情况在安徽省同样存在。以池州市为例，2005年，池州市出台就业培训券发放管理暂行办法，旨在提高市直及贵池地区失地农民、复退军人、市直改制企业失业人员的竞岗能力。这项被列为惠民利民十件实事之一的培训项目也没有把农民完全工纳入其中。
3、培训体制不健全，机制不完善。农民工问题没有相对独立的行政部门主管是制约农民工培训工作的一个重要原因。就目前的状况而言，多头管理，盲目性、无序性体现得非常突出，内容雷同和空白点多的情形同时存在。农民工培训的主管部门有农业、教育、劳动与社会保障、科协等部门，还涉及财政、妇联、共青团、扶贫办等相关部门。职能的交叉导致权力真空的出现，对部门有利的争着管，对部门不利的就相互推诿。各职能部门的角色定位和职能分工也不太清楚，缺少一套完善的体制和可操作的运行机制。此外，对于农民工培训，政府各部门也没有充分考虑其特殊性。农民工培训存在投入大，回收周期长，受益对象主要是企业和农民工本人的特点，政府投入但没有直接的利益回报，因此，很多地方政府消极怠工，宁愿将财政的钱投向别处，有的甚至将国家对农民工培训的专项补贴也挪作他用。
4、相关政策法规不完善。农民工问题的研究是一个新课题，很多问题还缺乏全面、深层次的研究。尽管近年来，随着“三农问题”的升温，政府也制定了一些相应的政策，但保障其贯彻落实的相关法规和配套措施却跟不上，有的甚至很滞后。比如，前些年出台的农民工工资的5％用于技能培训的政策，直到今天也没取得预期的效果。
三、解决农民工培训中存在问题的对策
(一)进一步完善农民工培训的政策法规
重视农民工培训是坚持以人为本的科学发展观的必然要求。在“十一五”乃至更长时期内，应该把加强农民工培训和农村职业教育放在更加重要的地位，直接纳入城市就业培训体系。为此，各级政府部门必须积极贯彻和执行《2003—2010年全国农民工培训规划》和《全国新型农民科技培训规划》以及教育部专门针对农民工培训问题下发的《农村劳动力转移培训计划》三个文件精神，从宏观和战略的高度加强对农民工培训问题的前瞻性研究，提升农民工培训规划和农民工培训工作的前瞻性，为提高农民工培训对区域发展和产业结构升级的主动适应能力创造良好条件，为增强农民工培训体系建设的引导功能做好铺垫，以应对国民经济和社会发展以及产业结构升级的大趋势带来的挑战。
要通过试点，推动农民工培训的相关立法工作。当前，我国农民工培训工作还处于初步启动和多元化共同推进的阶段，立法还不现实，但是可以考虑在局部先行地区进行试点工作。通过地方立法或部门条例等形式，形成约束利益相关者行为、规范其相互关系、维护农民工培训市场秩序的基本依据，为今后的立法工作积累经验。安徽省是农村劳动力输出大省，劳动力资源丰富，劳动力培训市场广阔，有较大优势，政府可以考虑立法的试点工作，借此推动农民工培训工作向更加健康有序的方向发展。
(二)正确处理政府与市场的关系，强化政府公共服务的职能
农民工培训是一项惠及农民、企业、地区乃至全社会的事业，同农民的生存和基本发展相关。因此，它既是一个经济问题，更是一个政治问题。农民工问题能否很好的解决事关全面建设小康社会的宏伟目标能否如期实现。另一方面，由于目前乃至今后一段时期，我国都将处于体制转型和结构转型共同推进的阶段，因而，农民工培训需求与区域经济发展对劳动力技能的具体需求在相当长的一段时间内都会呈现出一定的不稳定性，仅靠市场本身的推动是远远不够的，为此，必须充分发挥政府在农民工培训领域的主导作用，不断强化政府公共服务的职能。
要加快户籍管理制度改革，给农民自由迁移的权利和获得发展的机会。长期以来，我国实行的城乡分治的二元户籍管理制度使城市与农村完全被割断，“农民”是一种身份而不是一种职业，导致城乡之间的差距越来越大。现在，我国已经进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，为此，必须彻底改革二元户籍管理制度，给农民自由迁移的权利，让城乡之间实现人口与劳动力毫无障碍的迁移和流动。在户籍制度改革的基础上，要进一步强化农民工权益保护和劳动力市场秩序建设，加快涉及城乡的相关制度创新，进一步清除影响农民工就业和发展环境改善的制度障碍。建议出台反就业歧视政策、反工资歧视政策等，为农民进城务工提供一个宽松、便利的环境，为农民工培训的持续快速发展提供有效的机制保证。
要进一步加大公共财政支持力度，创新使用方法和监管机制。过去的20多年，农村劳动力转移对于中国经济增长做出了巨大贡献。随着城市化乃至整体劳动力市场供给形势的变化，保持经济增长将更加依赖于劳动力从农村转移出来。如今，农民工培训在投入上的严重不足，已成为农村劳动力“转移之路”上的绊脚石。为此，各级政府应当逐步加大公共财政对其的支持力度，并建立起一个稳定增长的内在机制。参照WTO的相关规则，政府的一般服务领域涉及一项重要内容，即对农民培训的补贴。这项属于“绿箱政策”的服务规定，补贴数量不受限制。国际上的许多国家对此均采取各种方式，对农民培训提供大量的资金支持，并激励企业和其他民间组织加强农民培训。就我国而言，应当按照健全公共财政体制的方向，进一步加大中央和省级财政对农民工培训的投入力度，并且将财政对农民工培训的支持纳入财政预算范围，确保其长期稳定增长。在财政支持资金总量增长的前提下，适当提高对农民工培训的补贴标准，加强对财政支持资金的使用监管，突出重点，确保财政支持资金的专项使用，提高财政资金对农民工培训的支持效果。
要建立独立的农民工培训管理部门。当前农民工培训，主要是政府委托各级扶贫办、劳动与社会保障部门以及教育、农业、建设等七八个政府部门进行。在对农民工培训工作管理中，由于涉及的部门多，职能交叉严重，权责模糊，对农民工培训市场的监管很难到位，给农民工培训今后的健康发展带来十分不利的影响。因此，建议政府尽快规范农民工培训工作，将其划归政府教育部门协调统管，更好地发挥政府的管理职能，或建立农民工专门管理机构，在人员、经费、时间等方面保证农民工问题的归口管理，综合协调农民工问题，切实解决好因多头管理、交叉管理而形成的权力真空问题。
(三)引入市场机制，改革农民工培训模式
因地制宜地引导社会各界积极参与农民工培训，为建立政府为主导的多元化农民工培训融资机制创造条件。我国农村人口众多，农民工培训需求庞大，要解决农民工培训资金供给短缺的问题，仅仅依靠政府增加投入是远远不够的。政府可以通过多种方式引导社会各界不同的利益相关者参与到农民工培训中来。例如，政府可以设立专项资金，鼓励企业对农民工进行培训，将实行就业准入制度与鼓励农民参加培训相结合，只有取得相应的职业资格证书的农民才能享受补贴或优惠贷款。
积极整合培训资源，扩大“阳光工程”的规模，强化市场对农民工培训机构的筛选机制。在充分发挥各地现有培训资源作用的基础上，加强农民工培训示范学校或示范基地的建设。要进一步改革农村教育体制，以中等职业教育资源为主体，加大对农村职业教育的扶持力度。此外，要积极营造不同类型培训机构平等竞争的环境，可以通过招投标等方式给培训机构提供培训经费支持，以鼓励各类培训机构对农民工培训的参与。同时，利用市场机制评估不同类型的培训机构的培训效果，促进其优胜劣汰。还可以考虑使用培训券的方式，赋予农民工更多自主选择培训机构和培训内容的权利。
加强校际、校企间的联合办学。对农民工的培训要以就业为导向，调动一切可利用的教育资源。在实际中，可以考虑鼓励学校之间、学校与企业之间联合办学，强化产学结合、校企合作，推进跨省、城乡联合办学。按照“优势互补、互利互惠、加强合作、共同发展”的指导思想，发挥各自在专业培训场地、设施、师资和就业方面的优势，提升培训的针对性和实用性，达到共同发展。
(四)加强农民工培训师资队伍建设
目前，我国有关部门和许多地方政府已经对农民工培训工作予以高度重视，但对于师资队伍建设、尤其是骨干教师的培养关注不够。农民工培训的重要内容是技能培训和科技培训，但很多培训机构的师资力量却不容乐观，理论与实践相脱节的现象较为普遍。建议在农民工培训的师资队伍建设中，采取灵活多样的方式，可以考虑吸纳高级技工和具有较强实践能力的科技人员等社会力量，组成一支相对稳定的编外教师队伍，充分发挥科技部门独特的人才优势。
(五)大力打造劳务品牌，坚持以品牌开拓市场
当前，要对一些基础条件好、有较大发展前景的培训基地进行重点扶持和帮助，形成特色优势，增强品牌效应。各地政府可以借鉴“菲律宾女佣”、“印度门童”、“川厨师”、“无为保姆”等品牌的成功经验，充分发挥利用好自己有特色的劳务品牌、劳务项目，从政策、资金上加以扶持，以提高培训质量，扩大规模，增大培训效益，带动农民工培训市场向更加专业、更加有效的方向健康发展。
社会主义新农村建设理念的提出以及《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的出台，标志着我国正进入为建立一个好的市场经济奠定基础的“进步时代”。在这样的进步时代，如何从根本上解决农民工在就业、医疗、保障、子女入学等方面面临的困难和障碍，使占人口大多数的农民工过上幸福安康的生活，从而促进“三农”问题的解决是当前乃至今后相当长的一段时期内我国现代化建设最艰巨的任务。农民工群体有何种命运，其实预示着中国究竟能不能完成全面建设小康社会的历史任务。而农民工的命运，简单地说就是如何通过建立长效机制稳固和加强农民工培训，从而在根本上保证他们平等就业，进而使他们融入城市社会，享受经济社会发展的成果。