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1999年，为了应对不断趋于严峻的通货紧缩形势和亚洲金融危机的滞后影响，为了进一步推进发展与改革，我国出台了一系列以扩大内需为主的宏观调控政策。其中，财政政策的力度最大，涉及增发国债与加大政府投资力度、为公职人员加薪、提高出口退税率、暂停征收固定资产投资方向调节税、对用于国产设备的投资按40%比例抵免企业所得税、提供90亿元技改贴息、对居民储蓄存款恢复征收利息税以及进一步支持社会保障体系完善和支持实施“债转股”政策的国有商业银行“金融资产管理公司”的启动和运转等。此外，还继续实施或新出台了再次降低银行存贷款利率、增加货币供给等货币政策，发展消费信贷、改革住房制度、发展教育消费等消费政策，调整粮食保护价收购范围、在民航及信息等产业规范价格竞争秩序等价格政策。
从总体看，1999年我国的宏观调控政策是卓有成效的。一般估计，1999年增发国债投资对经济增长的拉动作用可达两个百分点，国民经济运行出现了明显的向好趋势。初步统计的资料显示，在外部形势好转和政策作用的影响下，1999年我国国内生产总值可达83190亿元， 按可比价格计算，比上年增长7.1%；出口形势明显趋好， 从下半年起出口额止跌回升，呈现出加速增长态势，7～11月同比增长分别为7.3%、 17.7%、20.2%、23.8%和28.8%，预计全年可增长6%左右；物价下滑幅度有减缓趋势，1999年7～10月， 居民消费价格与上年同期相比分别下降了1.4%、1.3%、0.8%和0.6%，降幅依次比上月缩小0.1、0.7、 0.1、0.5和0.2个百分点，全年预计下降1.3%； 市场销售出现加速增长态势，1999年6～11月社会消费品零售总额的增长率分别为4.4%、5.6%、6.0%、6.6%、8.2%，全年增长率可达6.8%，考虑价格下降的因素，实际增长可达10%；企业效益状况初步改善，1999年全国工业企业净利润增长达61.5%，亏损企业亏损额减少12.8%；预计全年国有及国有控股企业将实现利润700亿元，超过预期目标40%； 财政收入增长较快，1999年前三季度国内财政收入比上年同期增长21.0%，全年可增收1219亿元，全国税收总额将首次突破万亿元大关；货币流动性有增强趋势，1999年10月和11月，城乡居民储蓄存款余额连续两月出现少有的下降，分别减少94亿元和85亿元；1～11 月企业活期存款增加额占企业存款的比重达73%，比上年同期提高了19个百分点；人民币汇率继续保持稳定，年底时外汇储备已达1547亿美元，较上年末增加97亿美元；固定资产投资规模增速超过国民经济增长速度，全年国有及其他经济类型企业固定资产投资达22000亿元，与上年相比增长7.8%。
从1998年增发1000亿元国债和加大对社会基础设施的财政投资力度起，我国的宏观调控政策正在不断趋于完善和渐成体系。其变化，一是从一般地增加财政负债与加大财政支出转向运用货币手段与降低财政发债成本相结合，例如连续降息；二是从非区别化地刺激消费转向与调整收入分配结构相结合，例如开征利息税；三是从单纯地鼓励人们增加开支转向与促进收入增长相结合，例如为公职人员加薪和提高城镇低收入居民生活费标准；四是从简单地增加政府投资转向利用财政资金带动民间投资、从强化基础设施投资转向与结构调整和增强产品竞争力密切结合，例如财政技改贴息；五是在强调扩大内需的同时加强对出口的扶持，例如提高多种产品的出口退税率；六是在努力调动居民金融资产存量的同时大力开拓信用资源，例如发展消费信贷；七是在启动信贷消费热点上更密切地与推进存量资源的优化配置、突破体制性障碍结合起来，例如改革住房制度和开放住房二级市场等。
以财政政策、货币政策为主的宏观调控政策本来是针对短期总供给与总需求之间失衡状态的调控政策。但解读上述信息，一个值得关注之处是，我国的宏观调控政策呈现出明显的中期化趋势。
一、扩大内需上升为战略
1998年年初时，人们对国民经济发展过程中出现的增速下滑、供求失衡、生产能力过剩、物价连续负增长以及“下岗”现象日益严重等问题的认识还停留在反通货膨胀过程中“软着陆”政策的滞后反映、亚洲金融危机的短期影响、经济运行的周期性变化等层面上。当年增发1000亿元国债的基本出发点就是利用财政政策实施“反周期调节”。可以说，当时人们对这些突出矛盾所隐含的转折性意义的认识是很不充分的。但到1999年后半年时，中央明确提出，要将扩大内需作为我国国民经济发展的一项长期战略方针。当年末召开的中央经济工作会议指出，经过20年的改革和发展，我国市场格局已发生了根本性转变，长期商品短缺的状况已基本改变；无论是克服当前经济生活中的实际困难还是着眼于21世纪的长远发展，我们都必须实行以扩大内需为主的发展方针；要把扩大内需与调整经济结构、推动科技进步、促进对外开放结合起来。
扩大内需上升为战略，这意味着我国短期宏观调控政策所依据的基本形势判断已经发生了重大变化。事实上，在过去20年的改革开放过程中，我国的国民经济已经走过了以轻纺工业、能矿工业和基础重化工业扩张为主的工业化初中期，经济发展的主要障碍已经从供给领域转移到了需求领域，经济增长的动力来源已经从产业与供给扩张转变为需求拉动。这些变化反映在市场上，就是短缺已让位给过剩，供大于求已经成为了供求格局的常态。大量短期矛盾所揭示的，实际上是中长期发展过程中带有转折意义的深层次矛盾。例如，在“九五”过程中，我们已经有使轿车工业迈上“规模经济”第一步台阶的能力，但轿车工业的发展遇到了市场的阻滞；90年代后期的就业压力与以往相比的明显区别在于，下岗并非是由资本或生产资料不足引起； 1996 年以来的连续降息和1999年前三季度银行存贷差不断扩大的情况所揭示的信息是，在我们这个长期受资金不足困扰的发展中国家，资本过剩的趋势已经开始显现。
中央指出：要坚持用发展的办法来解决前进中的问题，要适应形势变化适时调整宏观经济政策。这个判断实际上深刻地揭示出，我国短期经济运行中所暴露出来的矛盾是发展过程的矛盾，是发展过程中具有转折意义的矛盾；宏观调控政策应当对这些矛盾产生的必然性以及缓解、协调或最终解决这些矛盾的长期性有足够充分的认识。
二、财政政策介入产业政策
1999年，我国财政政策的一个引入注目之处是中央财政提供的技改贴息从上年的7亿元猛增到90亿元。从政策的直接目标看，这90 亿元技改贴息不仅将可带动1800亿～2000亿元设备投资需求，而且还可带动信贷资金和地方、企业的配套资金投入，从而可通过“四两拨千斤”的方式有效地起到财政资金带动投资需求扩张的目的。从深层次看，这实际上是一项财政政策介入产业发展与结构调整的政策。
从技改贴息的规模和项目选择的原则看，这项政策显然是着眼于我国重要基础产业普遍性的技术升级。事实上，为应对加入WTO 的挑战和需求结构的不断变化，我国产业也面临加快技术进步步伐的迫切需要。从普遍情况看，我国的产业落实，根本的是技术手段落实。在前期战略发展过程中，由于资金与成本限制，许多产业采取了倚重初级技术、适用技术的结构选择。主要表现在大量引进二手设备、接替发达国家淘汰产业、“三来一补”推动下的劳动密集型组装业大发展等。当前，这种低度化的技术构成已成为了产业国际竞争力不强的最重要原因。淘汰落后技术和缺乏竞争力的中间技术，加大对先进技术的倚重程度，全面更新工艺设备已经迫在眉睫。实际上，需要设备更新的并非仅仅是基础产业。当前，一些新兴产业之所以也出现价格水平滑落到产业平均成本以下，其根本原因并非仅仅由于生产能力过剩，更重要的是设备工艺面临技术寿命完结的威胁。以典型的彩电业为例，传统的模拟彩电技术正在为数字技术所取代、单纯视听功能面临“三网合一”功能的替代。市场价格跌落在成本以下并不能简单归咎于厂家之间的“恶性竞争”，其实质是企业为在固定资产技术寿命彻底完结之前尽量收回部分投资的必然选择。可以预计的是，一个产业固定资产大规模更新的高潮正在临近。
供给领域的产业发展与结构调整是产业政策的传统作用范围。产业政策从来属于中长期政策。产业主体技术与固定资产的大规模更新也决不可能在1～2年的短期过程中完成。显然，技改贴息政策是一项促进投资需求扩张和产业发展及结构调整相结合、财政政策与产业政策密切结合的政策。
从目前的政策走势看，2000年时技改贴息的规模还可能进一步扩大。这项政策的中期化趋势进一步明显。短期调控介入产业升级，可以说，这是我国财政政策运用中的一个创造，是“用发展的办法来解决前进中的问题”这一基本思路的具体政策体现。但目前的问题，一是各地在争取政策资源的同时普遍缺乏足够的项目储备、技术储备；二是财政贴息必然引起长期信贷资金的大规模投入，但迄今对信贷政策的相应调整、对信贷资金所要求的资源配置结构与财政资金所要求的资源配置结构之间可能产生的矛盾等尚缺乏足够的重视与研究。
三、财政资源配置向长远发展的“后劲”倾斜
在过去两年扩大内需的宏观调控政策中，财政政策始终占据着主角的位置。1998～1999年，中央财政共发行国债7800多亿元，1999年国家财政赤字和国债规模分别达1803亿元和4015亿元，均创建国以来的历史最高记录。
值得注意的是，从传统意义上说，财政扩张本来是针对短期供求失衡而采取的措施。但我国从1998年年中提出要实施“积极的财政政策”伊始，财政资源的配置方向就始终注重于向有利于经济发展的“后劲”倾斜。在1998年国务院提交全国人大审议通过的增发1000亿元国债的议案中特别强调，增发国债将重点用于农林水利、交通通信、环境保护、城乡电网改造、粮食仓库和城市公用事业等基础设施建设。1999年，除用于完善社会保障体系和公务员加薪及提高城市最低生活费标准的部分外，财政资源的配置仍明显体现出“利在长远”的原则，中央财政重点投入的方向，在继续加强基础设施建设的同时又进一步强化了对教育和科技的投入。其中，兼顾启动教育消费和提高全民族文化素质的1999年高校扩招50万人明显受惠于财政支持。与上年相比，1999年中央财政支出的教育经费增长20%，科学事业费支出增长14%，基本建设支出增幅在70%以上。1998～1999年发行的国债对加强基础设施建设起到了十分明显的作用。两年来，我国共加固大江、大河、大湖的干堤6200公里；新建公路8万多公里，其中5500公里是高速公路；兴建新线铁路1900 公里；改造了400多个县的农村电网；完善和发展了城市的供气、 供热、垃圾处理、污水排放等基础设施建设。
四、突破“瓶颈”的政策与改革过程中的重大举措相结合
我国总供给与总需求之间关系的失衡状态与国民经济整体运行过程中的“瓶颈”制约有密切关系。改善短期宏观形势的政策与解决国民经济发展过程中重点重大难题相结合、与推进改革相结合不仅是必要的，也是必需的。
1998～1999年，与扩大内需并行的是“国企三年脱困”的任务。企业沉重的债务负担和银行巨额不良信贷资产所隐含的金融风险，显然是投资需求不足和银行存差增加的深层次原因之一。1999年，我国实现国企脱困的最重要政策措施之一是“债转股”。尽管与前期由财政直接认下来的“贷改投”思路相比，由于增加了银行“金融资产管理公司”这样一个企业化的中间层次，财政并非是直接当事人，但财政仍是“债转股”政策的最主要支持力量。因为“债转股”操作过程的第一步就是由国家开发银行会同若干国有金融资产管理公司运用财政拨付的资金购买国有商业银行对企业的债权。没有这一步，其后对这些债权进行重组整合后将其转换为对企业的股权的第二步和通过上市、柜台交易、协议转让或企业回购等形式有偿出让股权的第三步就不可能进行。
“债转股”政策的意义不仅在于改革，不仅在于剥离银行不良资产和减轻企业债务负担。从经济运行层面看，这一政策的直接效果首先是那些陷入债务困境企业占用的大量国民财富的利用效率大大提高。1999年，工业领域中的国有企业赢利比上年大幅增长，其原因与“债转股”和核销银行呆坏账等减轻企业利息负担的政策密切相关。1999年后半年，“债转股”政策进入实际操作阶段。到当年末，组建不久的信达、华融、东方、长城四家金融资产管理公司已与66户企业签署债转股协议或框架协议，协议金额达834.63亿元。
五、短期政策体现促进社会发展的中长期目标
在扩大内需的政策体系不断完善过程中，人们的一个共识是，消费需求不振与社会收入预期下降和支出预期增加密切相关。在过去两年中，特别是在1999年，刺激消费需求的政策明显注重于改善社会经济预期，其主要措施实际上已经具有协调经济发展与社会发展之间关系的意义。
完善社会保障体系是当前国民经济发展过程中迫切需要解决的重大难题。推进企业“减员增效”措施、化解大量“下岗”引起的不安定因素以及扩张消费需求、改善社会经济预期都依赖于社会保障体系的完善。1999年，中央财政用于确保国有企业下岗职工基本生活费补助和确保企业离退休人员养老金及时、足额发放等社会保障性开支增长1.7倍。 这项政策的作用正在日益显现出来，应当注意的是，财政通过发债参与到完善社会保障体系中去的中长期意义并非仅仅在于改善社会信心，其实这还是一个国家财政信用资源的配置不断趋于优化的过程。市场经济下“公共财政”的性质决定，政府信用资源的主要配置领域不应是简单的直接投资或直接参与扩大再生产，而应是社会公共产品。社会保障体系就是最明显的社会公共产品。在1999年扩大内需的政策探索中，发行长期、超长期国债以充实社会保障基金的思路已经引起多方面重视，并开始多方论证。如果这项政策实行，财政参与完善社会保障体系的期限显然将从短期转变到中长期上来。
财政政策与收入政策的密切结合是1999年宏观调控政策体系的一个重要特点。在这一年中，政府用超过预算的财政收入为公职人员增加了工资和提高了城镇最低生活费标准，全国有8400万人从这一政策中受益。提高工资并非仅仅是“发钱让人们买东西”，这一政策所要传达的核心信息是，政府政策的目标取向是推动社会平均收入水平提高。从这一意义上说，扩大内需政策的立足点正在从单纯鼓励支出转为与增加收入并重，从单纯促进经济增长转为经济发展与社会发展并重。
六、调控政策与体制转轨过程中的制度性建设密切结合
1999年，宏观调控政策另一特点是注重调整社会经济关系与利益结合，与向社会主义市场经济转变过程中的制度性建设密切结合。
在1999年的宏观调控政策中，迄今仍有一定争议的政策是对城乡居民储蓄存款恢复征收利息税。很多人认为，这是一项带有紧缩性质的政策，是与宏观调控的总方向相悖的。实际上，对利息税的认识不能仅仅停留在短期宏观调控和财政收支等表层层面。从根本上说，对银行储蓄存款利息开征个人所得税是一项拨动公平杠杆，调整社会经济关系的政策。
在我国改革开放的前十几年中，人们是在不同程度地共享改革与发展所带来的好处。例如，不同社会群体的生活都有了明显改善；同时也程度不同地共同承担着社会变革的代价，例如，大家都得承受通货膨胀下物价上涨的损害。但在90年代中后期，一方面收入差距进一步扩大；另一方面，一部分人开始更多地为改革承担了代价。一个明显例证是“下岗”现象已经导致了一个城市新贫困人口群的产生。社会对分配公平的要求已经日益强烈。从一定意义上说，我国面临的供求失衡与通货紧缩形势实际上是社会利益矛盾趋于激化的外在反映形式。在这种情况下，扩张消费需求的政策要取得预期效果，就需要顺应社会经济关系的变化，对不断高涨的公平要求作出回应。调整公平杠杆已经成为政策的题中应有之意。利息税的作用就在于可以直接调整社会收入分配结构，并对不同收入阶层采取区别化的政策。
从国际经验看，发达国家多采用规定起征点和累进税率的办法。在这种情况下，占有金融资产越多的人，利益触动程度就会越大，而存款额较少的低收入群体则可能无需或很少缴税。此外，还可明确规定所征税款将全额或大部分用于有利于低收入阶层的用项。例如，可规定所征税款将全部用于向低收入家庭发放特困补贴，用于提高最低生活费标准或完善社会保障制度等。这实际上是用调整社会收入分配结构的办法来协调社会经济关系和公平尺度。相信随着储蓄实名制条件的成熟，这项政策的作用将会进一步显现出来。
利息税还是向社会主义市场经济转变过程中的一项重要的制度性建设。在市场经济条件下，利息、税收等都是影响社会经济活动、社会利益关系和资源配置状况的最重要的经济杠杆。作为体制基础，这些经济杠杆不能由政府随意地临时设置，它们需要制度性的保障。也就是说，要把这些调控经济的杠杆作为社会赋予政府的一项经济权力用法律方式规定下来。恢复征收利息税的更重要意义就在于此。而在1999年出台利息税政策的最大好处在于其作用方向与短期宏观调控政策的作用方向恰好一致。从我国的实际情况看，利息税作为一项财税制度，其确立过程中对经济运行的影响是单向的，即主要是扩张需求；但在确立之后，其调节方向可以是双向的。例如，在通货膨胀成为主要矛盾时，利息税也可以通过调整税率或起征点来抑制需求。
当然，我国的宏观调控政策也存在一些不足。其中最明显之处在于价格政策基本失败。1998年以来，陆续采取过的价格措施，诸如具有政府背景的行业“自律价”、彩电业的彩管“停产保价”、航空业由政府干预的垄断价等，可以说，都未取得预期效果。
前期价格政策的缺陷主要在于四个方面。一是用主观意志代替客观规律。事实上，在严重的供求失衡形势下，不仅需求方不可能认可垄断价格，就是在供给方内部，价格“卡特尔”也很难建立起来。明显的例证是，政府不得不在查处“违规”企业上投入大量政策成本。二是破坏了社会经济关系的协调基础。从本质上说，供求失衡本来就是社会经济矛盾趋于激化的外在表现，但前期价格政策的内在目标经常是保证供给方“增收”而非供求平衡。这种牺牲需求方市场权益的政策必定导致社会经济关系的进一步趋于对立，失衡形势进一步深化发展。三是向市场发出了错误的短缺与增产信号。价格走低的直接原因是供大于求。而利用垄断性权力拉高价格的政策事实上是在向市场明确发出短缺和增产信号。在这种价格政策下，市场机制不可能产生对过剩生产能力的淘汰力量。四是政策作用对象几乎全部是对整体价格形势影响微弱的“可替代品”。前期价格政策失效的另一重要原因在于政策对象在需求量或消费结构上的价格弹性都很高。简单说，就是政策对象主要选择了那些在价格上升时人们可以不买或少买的商品或服务。
值得强调的是，价格政策也并非只具有短期意义。在未来发展过程中，破除垄断因素对价格的影响将是市场经济下政府干预价格的主要领域，而这方面正是我国价格政策体系中最明显的弱项。从长远看，我国价格政策的重心将在于反垄断。
短期调控政策的中期化趋势并不意味着财政赤字的持续扩大和政策方向将只趋向于扩大需求一个方面。事实上，从财政预算编制的进展情况看，我国在2000年时的财政赤字和国债规模都有可能比上年缩小。从目前的形势判断，也不排除在未来一段时间内通货膨胀的威胁卷土重来。但值得我们注意的一个问题是，任何政策都不是长期有效和一成不变的，而且市场经济条件下资源配置的主要机制应当是市场机制而不是政府政策；在注意到短期政策的中期化趋势的同时，我们需要加强的恰恰是对政策退出机制的研究。
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