制度选择中的交融：比较视野下的中国人大，本文主要内容关键词为：中国论文,视野论文,人大论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D6 [文件标识码]A [文章编号]1006—7426[2016]03-0035-05 10.13553/j.cnki.llygg.2016.03.007 代议制是现代民主政治的基本支撑，尽管民主政治可以追溯到两千多年以前的古希腊，乃至可以在原始社会就找到恩格斯所说的“在古代自然长成的民主制”[1]，但它的现代激活和成长，是以代议制为基础的。正如同列宁揭示的：“没有代表机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主”[2]。因此，民主尽管具有多方面的要素和涵义，但离开了代议制，民主就无法与现代国家相契合。纵览当今世界，代议制无不成为现代政治合法性的基本来源和现代国家管理的基本支撑。直接选举、全民公决、基层民主等，实际上都是围绕着代议制这一民主的主干而展开的。并且，从可以预见的未来考察，代议制依然是不可取代的。正是从这一意义上说，加强代议制的建设，对于民主政治和现代社会的发展具有十分重要的意义。 中国的人民代表大会制度，可以说是代议制发展进程中的一朵奇葩，把它简单地作为一院制来认识，或者就定位在代议民主，其实是不准确和不深刻的。人民代表大会在一院制与两院制各自优势的萃取、代议民主与协商民主各自长处的兼蓄、直接民主与间接民主各自利弊的权衡上，开拓了一条新路，从而构建了人民代表大会制度较为广阔的制度空间，认识这一点，对于我们进一步完善人大人大制度和充分发挥其制度设计的功能，是很有裨益的。 人民代表大会是按照一院制设计的，但在它的发展进程中，又逐步地融入了两院制的一些优势和特色。中国创造了独特的“两会制度”，开拓了很大的制度运行空间。 代议制度在历史的进程中逐步形成了一院制和两院制两种基本的类型，尽管历史上还曾经出现过三院制、四院制等形式的代议制，但政治实践证明，一院制和两院制是最妥当和适用的选择，因此而构成当今代议制的两种基本类型。 一院制和两院制并不具有意识形态意义上的制度属性，社会主义无论实行一院制还是两院制，都不会影响到其根本原则和属性。 一院制和两院制不能够相互取代而形成并驾齐驱的态势，与其发挥民主功能的特点相关。一院制对于民意的代表和整合的突出优势，是其效率较高和具有更集中的权威性。两院制的优势主要在于增加了利益整合渠道，同时还增加了立法和决策的审慎性。可以看出，一院制的优势对于两院制来说，恰恰是其比较薄弱的环节；同样两院制的优势也是一院制的弱项。这些特点使得它们都获得了顺畅的发展空间。 在现实的政治制度选择中有一个比较明显的倾向，即发达的西方国家通常都选择了两院制，例如，组成“七国集团首脑会议”的美国、日本、德国、英国、法国、意大利和加拿大，都实行的是两院制。而发展中国家则大多选择一院制。这种选择的背后，是社会发展的状况和国情的需求。发达国家已经具有了比较高的经济社会发展水平，利益的协调成为社会必须优先考量的重大问题，用两院制来均衡利益和谨慎决策正好与之相契合。对于发展中国家来讲，由于社会发展水平较低，不仅经济发展是头等重大的事情，国家的统一、民族的团结、社会的稳定等，都是刻不容缓的历史使命。在这样的背景下，一院制突出的权威、效率以及集中统一性，都为解决这些难题提供了强大的支撑。 中国对人民代表大会一院制的选择，是与其国情的社会发展状况相适应的。近代以来，中国也曾经出现过两院制，但最终弃之不用。不仅中国共产党，孙中山也是以国民大会一院制来立国的。因此，中国一院制的选择是与国情和社会发展状况，而不是与社会主义属性的契合。 中国共产党把一院制的选择，同独特创造的政治协商会议制度有机结合起来。新中国政治制度首先由政治协商会议来建构，这具有鲜明的中国政治特色。人民代表大会这一根本的政治制度确立以后，政治协商会议并没有消亡，而是作为各界人士参政议政，发挥中国特色协商民主功能的重要制度与人民代表大会相契合。经过六十多年的发展，中国逐步形成了独具特色的“两会制度”。这是对代议制度的一个独特创新，超越了既有的一院制和两院制，比较有效地将两者的优势结合起来。 一方面，“两会制度”具有一院制的优势。人民代表大会是国家最高权力机关和决策机关，政治协商会议不是另外一院，不与人大构成制衡制约的关系。从这一点来说，人大完全能够充分发挥效率较高和具有集中统一的权威性。这是与中国具有的发展中国家的特点相适应的。 另一方面，“两会制度”又能够融入两院制谨慎决策和扩大利益整合渠道的特点。政治协商会议的一个重要职能，就是“对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”[3]即是以协商的形式而不是以制衡和制约的形式来影响国家的重大决策。政协是通过“提案”而不是“议案”向人大或政府就国家大政方针、社会生活等重大问题提出意见和建议。虽然提案没有法律的约束力，但作为民主参与和监督的一种形式，也能够发挥其相应的作用，政治实践已经证明了这一点。特别是“两会”确立起的同期召开的机制，为人大能够更加民主科学决策提供了有利条件。 政协按照社会界别来整合民意，是对人大以人口为基础整合民意的补充。这些社会界别，尤其是民主党派，是中国政治生活中十分重要的民意渠道，对当代中国的社会发展起过重要作用。这种整合机制既有历史的深厚根基，也有现实的强大需求，所以成为中国民主政治独特的优势。 很显然，中国这样将一院制与两院制的长处加以融合的制度设计，具有更加广阔的运行空间和坚实的合法性基础。换句话说，拷贝现有的其他代议制是无法与这一制度相媲美的。当然，这并不意味着它的至臻至善。制度设计与制度功能的发挥并不能够等同。正如我们说看到的，中国在民意整合和决策中依然还存在着诸多的不足和问题。从总体上来分析，这一制度机制在决策效率和集中统一的权威性上是相当强大的，而在谨慎决策和权力的制约方面就要薄弱得多。这比较明显地从决策的不完善和失误，特别是腐败的盛行上体现出来。 对“两会制度”的分析可以使我们认识到，这一制度提供了超越现存的一院制和两院制的制度空间，能够发挥出更强大的民主功能，但并不等于它就能够自然地发挥出来，因此，需要我们在对其进行现实功能的考量中，找到制度改革和完善的方向。这既不是简单地坚持现有制度，更不是力图否定现有制度，而是走出制度成长的新路。 代议民主是议会制度的实质。中国人大制度具有的一个鲜明特色，就是把代议民主与中国特色的协商民主结合起来。用协商民主补充和完善代议民主是当代民主政治的前沿课题，在这一点上，中国恰恰是走在了前列。 议会是代议民主的载体，这是在民主政治的发展进程中逐步确立起来的。代议民主强大的合法性资源和功能是毋庸置疑的，马克思主义的经典作家对此也做过诸多肯定性的评价。马克思曾经谈到：“普选权就等于英国无产阶级的政治权力，因为在英国，工人阶级占人口的绝大多数，……在这里，实行普选权的必然结果就是工人阶级的政治统治。”[4]毫无疑问，以选举为基础的代议制是人类政治文明的一大进步，它意味着无论什么样的统治者，都不能够再无视人民的需求和期盼。当然，人类的进步并不是一帆风顺的，选举和代议制在资产阶级的掌控下，并没有达到它应该达到的水平。恩格斯后来在《家庭、私有制和国家的起源》中进一步分析到：“在现今的国家里，普选制不能而且永远不会提供更多的东西。”[5] 作为资本主义政治发展的历史性成就，代议制在发挥了它的历史功能后，其局限性也日益显现。然而，正如马恩所说：“资产阶级除非对生产工具，从而对生产关系，从而对全部社会关系不断地进行革命，否则就不能生存下去。”[6]当代西方对代议制的反思以及对其缺陷的弥补，就反映了这样一种态势。协商民主就是对代议民主进行反思和弥补的重要尝试。 当然，不能够简单地把西方的协商民主与中国的政治协商或协商民主等量齐观，这不是科学和严谨的态度。中国人非常熟悉自己政治发展进程中的协商行为，“有协商—无选举”可以说是中国历史演进中的一个政治发展特色。相比较而言，西方是以选举拓展了它近代以来的政治文明进程，中国没有用选举来拓展自己近代的政治发展，这当然是十分遗憾的事情，但中国的协商行为，却在一定程度上弥补了选举缺失带来的负面效应。正如同西方选举扮演的政治发展正能量角色一样，中国的协商也充当了政治进程中的正面角色，并且同样可以追溯很长的历史渊源。中国古代的朝议制度就具有协商属性。 中国在社会主义的代议民主确立之前，中国特色的协商民主发挥了十分重要的作用。比如中国共产党建立抗日边区人民政府实行的“三三制”模式，即在共产党领导的边区参议会和政府组成人员中，共产党员占三分之一，非共产党的左派进步分子占三分之一，中间派占三分之一。中国共产党主要是通过政治协商而不是通过选举来实现“三三制”结构的。 1946年抗日战争结束后召开的政治协商会议，开始了中国政治协商的国家制度建构。1949年召开新的政治协商会议，是中国协商民主政治发展的伟大里程碑，不仅使协商民主在中国真正得以确立，而且完成了一个独特的历史性创举：主要以协商民主而不是选举民主为基础来建立新的国家。 协商民主深刻地渗透到中国的政治生活当中。从特定的视角观察，中国的协商民主对培育中国的选举民主和代议制起到了积极的推动作用，因此，当人民代表大会的社会主义代议制建立起来以后，协商民主的制度机制还要继续发挥其功能，这也是符合历史和现实的必然选择。不仅从人大制度的外部来看，有政治协商会议与之契合形成如前所述的“两会制度”，还需要加以特别强调的是：中国的人民代表大会制度自身也充分运用了协商民主的方式来实现它的一些重要功能，使之能够更加完整、全面地整合各个民族、各种社会群体的意愿。从民族的整合来看，按照选举法规定，全国人大的代表不超过3000人，平均大约43万人才能够选出一个全国人大代表。而56个民族中有一半以上的少数民族总人口都达不到这一数目。即使全民族都投同一个人的票，也不能够将他选入全国人大。然而，全国人大始终保持了每一个民族至少有一个代表出席全国人大，这恰恰是协商民主而非票决民主的成果。同样，女性的占比、基层一线工人农民的占比，某些特殊群体如农民工的代表等等，都是运用协商而不是选举的方法而使之比较合理。因此，从代议制组织结构的代表性上来说，人民代表大会制度远远超越于西方的代议机构，这恰恰是以中国特色的民主协商为基础的。 在重大决策方面，如立法工作，也充分发挥了民主协商的功能，绝不仅仅局限于在议会内部的讨论和表决。以《物权法》的制定为例。全国人大在这一法律的制定过程中，广泛听取社会各方面的意见。2005年7月将《物权法草案》向社会全文公布，共收到人民群众提出的意见1万多件，并先后召开100多次座谈会和多次论证会，充分听取基层群众、专家学者、中央有关部门等各方面的意见，还组织了到一些地方的专题调研，吸收各方面的合理意见和建议，对草案反复研究修改，仅全国人大常委会，就对草案进行了六次审议。[7] 在国家制度的层面上，与人民代表大会相耦合的政治协商会议的全国委员会，由党派、团体、方面及特邀四个方面、34个参加单位的2000多名委员组成。这样的一个组织架构，为代议民主与协商民主的耦合提供了有力的组织支撑。尽管西方发达国家已经在协商民主的理论研究和阐释上做了不少工作，但未见其在组织建构和政治实践上有明显的进展，如果要真正运用协商民主来补缀代议民主的话，很显然还有很长的路要走。而中国，已经在多年的政治实践中开拓了发挥协商民主的重要渠道，毫无疑问，这是中国特色的政治发展成就。值得强调的是，中国的政治协商会议并不是协商民主的唯一渠道，已经深深融入到社会主义代议制和其他的政治制度中这才是中国协商民主的独特优势和鲜明特色。 代议制是间接民主，人民代表大会制度不仅构建了适合中国的间接民主，也逐步培育了与间接民主相耦合的中国特色的直接民主，简单地用直接选举的程度来评价和衡量中国的民主发展水平不是科学的态度。 代议制-间接民主是民主政治最为重要的载体，近代民主政治的复兴和进步就是以代议制-间接民主的创立为前提的。无论是“在古代自然长成的民主制”[8]，还是古希腊的城邦民主制度，都追求的是直接民主。这些民主的消亡，除了经济发展等社会变迁的原因外，民主自身运作陷入困境也是一个重要原因。直接民主在随着覆盖面的扩大和包容人口不断增加时，实施起来就越发困难了。古希腊的城邦国家，其地域和人口都是很有限的，这也是直接民主发源的一个基本条件，如雅典的民主政治。然而，当雅典的城邦国家扩展到一定规模以后，直接民主就举步维艰了。在雅典全盛时代，人口达到三十多万。尽管占雅典居民人口大多数的奴隶不享有公民权，被排斥在政治参与之外，但享有公民权的自由公民的总数也有几万人。在这样的背景下，其公民大会的召开，陶片放逐法等机制的运行，就成为难以克服的困难。 民主的规模和民主运作之间的冲突，成为民主发展进程中的历史性纠结。直到近代，十分激进的民主思想家卢梭还得出结论：小国才能实行民主制，中等国家得实行寡头制，而大国只能实行君主制。[9]很显然，不创立间接民主的代议制，民主政治就无法前进。资产阶级民主之所以能够在古代民主基础上复兴，代议制的间接民主构建了桥梁。英国思想家密尔对这一问题作了经典阐述，指出：“既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人参加公共事务是不可能的，从而就得出结论说，一个完善的政府的理想类型一定是代议制政府了。”[10]越是大国的政治家，对这一点体会越深。美国思想家潘恩说道：“把代议制和民主制结合起来，就可以获得一种能够容纳和联合一切不同利益的不同大小的领土与不同数量的人口的政府体制。”[11] 中国在建构自己的社会主义代议制时，不得不考虑自己超大规模的人口状况和经济文化落后等一些特殊的国情。全国人大代表和地方省级、地市级的人大代表均由下一级的人大代表选举产生，仅是县一级的人大由公民直接选举产生。 需要加以讨论的是：直接民主是否绝对高于间接民主？至少从历史的进程来看是无法得出这一结论的。间接民主取代直接民主而使民主政治得到历史性的飞跃，说明间接民主有超越于直接民主的功能。其实间接民主最为突出的功能，就是能够在人口规模不断扩大条件下实现民主，这是直接民主难以做到的。因此，现代国家的构建都是以间接民主的代议制为基础的，承认它是最基本的统治合法性来源。而直接民主在国家层面上仅仅发挥辅助性的功能，如进行全民公决或全国性的直接选举。 直接民主功能受到限制与其运行特点相关。除了组织起来越来越困难以外，当民主的规模扩大时，直接民主的民意表达只能是比较简单的，通常就是回答赞成或反对、yes or no这样结构简单的问题，显然无法进行更多的表达乃至深入的讨论。再加上直接民主运作成本的高昂，是一种“高消费”的上层建筑。所以，直接民主在国家层面和大规模的人口背景下是无法取代间接民主的，至少在今天这样的时代条件下是如此。 当然，直接民主的优势也是不能够否认的。它直接表达参与者的意见，有效地防止间接民主中容易出现的民主意愿被遗漏、扭曲等情况的发生。所以它一旦被成功运用，就具有十分强大的权威性和合法性，往往用在对民族、国家做出重大决策的事情上。 中国的人大制度总体上建构在间接民主之上，但也培育了直接民主的相关机制与之相耦合。民主立法就是其典型的体现。与英美等西方国家立法局限在议会内部不同，中国人大的立法一向有“开门立法”的传统，为人民群众直接参与立法活动提供了机制和渠道。1954年，新中国制定第一部宪法时，曾将宪法草案在全国范围内公布。在为期3个月的全民讨论中，参与讨论发表意见的群众多达1.5亿人。此后，一些重要的立法，全国人大都继承了直接征求人民群众意见的传统。 1999年9月9日，广东省人大常委会召开了共和国立法史上第一次立法听证会，邀请20名各方人士，就广东建设工程招标投标管理条例修订草案进行了立法听证。这种开门立法的做法，开始走向了制度化的渠道。 全国人大于2000年3月15日通过的《立法法》明确规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种方式。”从而通过法律使立法听证这一民主立法方式成为规范的立法制度。 2008年4月20日，全国人大常委会办公厅公布一条重要消息：国家立法机关审议的法律草案，将由过去的“公开是例外”，转向今后的“不公开是例外”。这为民主立法提供了重要的前提。2005年9月27日，全国人大首次举行立法听证会，内容是个人所得税工薪所得减除费用标准。 2014年的党的十八届四中全会做出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调深入推进科学立法、民主立法；要求恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护；指出要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。可以看出，在中国人大的立法活动中，人民大众直接参与的道路是越来越宽敞。 另外值得一提的是，在国家治理的纵向上与人大制度相耦合的基层民主制度，是中国特色的直接民主制度。无论是村民自治还是居民自治，都是人民群众通过村民大会、居民大会等自治组织，依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，进行自我教育、自我管理、自我服务、自我监督。 因此，不仅在人民代表大会内部有直接民主的因素，在其外部也有基层自治这样的直接民主与之相耦合，毫无疑问，这是观察和正确评价中国人大民主不可忽略的重要视角。标签：代议制论文; 政治协商论文; 全国政协论文; 历史政治论文; 立法原则论文; 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