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美国人和他们的政治领袖在外交政策问题上发生了分歧。民意测试的结果显示80%的美国人支持《全面禁止核试验条约》，但是，参议院却予以坚决抵制；2/3的美国人想要偿付联合国的欠款，然而国会花了整整3年的时间才调拨专款，并以此为由向联合国提出注销一笔数额超过4亿美元的坏账的要求；接近半数的美国人支持在科索沃派驻地面部队，克林顿政府却拒绝承认这是一个值得考虑的提议。
如何解释美国人民所想与华盛顿政府所为之间的差异？许多人想当然地认为，这是因为政治家们误解了民众的意愿。此种想法显然是以那个本来就存在问题的原则——少数服从多数为前提的。但事实上，政治家们关心更多的是事件本身的影响，而非民众的看法。由此也就导致了后冷战时代最大的讽刺：随着美国对全球事务决定权的逐渐扩大，美国人对周围世界的兴趣却越来越小。
这种冷却中的国际主义正在重塑美国外交的策略 赞同对外交事务的忽略，进行政策抉择时重视哗众取宠的少数意见而忽略沉默的公众，更使得总统的领导难以展开。这些因素将限制美国国际权威的扩大，因此，对新一任总统来说，最重要的外交任务不是发展俄罗斯的民主秩序，也不是与正在崛起的中国展开角逐或倡导自由经济秩序的建立。他率先需要做的是恢复美国大众对国际主义的信仰，把它从口号变成外交实践的强心剂。
国际主义的传统
尽管有人担心过冷战结束后美国人会转而注重国内建设，但事实证明他们始终坚持国际主义的外交传统。自1947年开始，盖洛普民意测验组织定期就以下问题进行访问统计，“您认为对我们国家未来发展更有利的选择应是积极参与国际事务还是置身事外？”1999年的统计结果显示，61%的受访者认为应该在国际事务中扮演积极角色。这一结果大约在过去的50年中算是中等水平。
公众的国际主义倾向在由抽象原则转化为具体实践的过程中持续增长。科索沃战争期间，盖洛普调查发现，公众对美国参与北约在南斯拉夫的空中打击这一行动的支持率攀升至61%，而且尽管广泛存在对克林顿政府政策的批评，支持发动这场战争的呼声还是一浪高过一浪。皮尤研究中心(Pew Reseach Center)1999年2月的调查结果显示，64%的美国人认为自由贸易有利于本国；62%的人认为美国在世界贸易组织中占有一席之地同样有所裨益。这些数据同去年在西雅图召开的世贸组织会议之前的统计结果基本持平。
与许多国会议员不同，美国公众并不接受单边主义。1998年，由芝加哥议会组织的一次关于国际关系的民意测验结果表明，72%的美国人认为在缺少盟国支援的情况下本国不应在国际危机中扮演主导角色。这种多边主义的倾向同样延伸至对国际组织事务的管理中，尽管民意调查结果一再显示美国人一直想要加强他们在其中的地位。
美国公众的国际主义热情还遍及国家各个角落甚至包括对关键人口群落的统计。有人曾担心在冷战结束后成年的“X一代”将不再热衷于世界，民意测验的结果却充分证明国际主义的精神和二战时一样发扬光大，也没有迹象表明孤立主义和单边主义更具吸引力。
埃连事件的启示
那么为何公众对国际主义的支持不被政府采纳而去扩大对国际事务的参与力度呢？答案因循了一条最基本的政治原则：真正重要的不是有多少人在支持某种观点，而是支持的力度够不够。在政界，就像在生活中的其他方面一样，“会叫的孩子有奶吃”。
想想埃连·冈萨雷斯的遭遇吧。差不多有2/3的美国人认为应把年仅6岁的他送回古巴与其父一起生活。但政客们已经迫不及待地向媒体宣称埃连已被批准在美国定居，支持让他回国的公众则缄默不语 这是因为前者会借此机会渔利，既赢得赞誉又打击政敌；相形之下，后者则不会为此过多的牵肠挂肚，顶多在举行政治投票时给前者一个软弱无力的惩罚。
由于近10年来公众对国际主义的热情逐渐减弱，力度这一因素在制定当今的外交策略时就更为关键。冷战期间，外交事务总是排在政治议事日程的首位，定期举行的盖洛普测验中也总有10%到20%的参与者认为外交政策是亟待解决的最大问题。但是，当今的美国人却认为它无足轻重，只有2%或3%的人还将外交作为国家的头等大事，大多数人则认为没有必要关心。1998年，芝加哥议会就外交关系进行调查，要求人们答出两三件当时国家面临的外交要事，至少有21%的答案是“不知道”。1999年2月，皮尤研究中心调查发现只有1/9的美国人密切关注科索沃战争，1/6的人对乔·迪马吉尔的死亡表示关心，即使在参议院大张旗鼓地反对《全面禁止核试验条约》的推行后，仍有将近一半的人对此表示一无所知。
美国人对周边世界漠不关心还表现在他们认为其他地区对他们的影响微不足道，即使是盟国也不例外。1997年9月在皮尤研究中心的一次调查中，2000位美国人被问及他国对美国的影响有多大，大多数的回答是“很小”，就连提及西欧各盟国时也有60%的人说影响不大或者根本没有。这些统计数据恰恰说明美国人虽在心里认同国际主义但却极少付诸实践。譬如，美国人认为应归还联合国的欠款，但却没有人正面要求国会执行；同样，大多数人支持《全面禁止核试验条约》，却没有人敢于去真正地捍卫它。美国人对外交的态度就像追求健美的身材一样，虽然知道它的诸多益处，但对充分锻炼望而却步。
无人问津的角落
冷却中的国际主义通过三种方式重塑美国的外交事业。
其一，它鼓励那些能够引导公众注意力走向的政治领袖继续对外交政策避而不谈。尽管冷战结束后外交事务依然关系重大，但是想要靠解决这种问题来赢取政治声望的可能性不大。1992年的总统竞选中布什就是因为过分关注外交而输给了呼吁重视国内政策的克林顿。其后克林顿执政的两届任期内接受了这一教训，基本上是按民意所向履行他的政治许诺。在2000年的大选中，竞选者依旧对外交问题低调处理。国会对外交的忽略也愈演愈烈。参议院对外关系委员会和白宫国际关系委员会将后继无人。一位坚定拥护国际主义的参议员不得不承认：“外交领域日渐冷清，支持外交事业的筹款事宜更无从谈起。”无论是共和党人还是民主党人都对外交问题置若罔闻。
其二，冷却中的国际主义善于对那些喜好大肆渲染的人们进行充分利用。首先，这是因为一些在政治上野心更大的政客们将外交处置权让渡给由于个人兴趣而热衷于外交问题的同仁。正如前众议员戴维·斯卡格斯（民主党人）所描述的在国会中的政治生活那样：“如果有人誓死捍卫他的立场，其他人又觉得事不关己，那么这种人通常可以得到他们想要的结果。”这一规律正体现在关于联合国欠款和《全面禁止核试验条约》的讨论过程中。尽管关于前者的议案在参议院已经通过，众议员克里斯托弗·史密斯还是设法将该款项用于支援国际家庭计划，时间长达两年之久；以参议员乔恩·基奥为首的反对《全面禁止核试验条约》的人们向多数党领袖特伦特·劳特施加压力，逼迫他发起一次象征性的投票，从而将其搁置。其次，它迎合小集团的政治利益，这正是避开公众视线、另辟蹊径谋求政治清誉的手段。印裔美国人运用他们手中日益增长的政治权力成功阻挠了削减对印支援的计划，还力争使国会对巴基斯坦“入侵”克什米尔进行谴责。
其三，正在冷却中的国际主义还使得总统的领导难以展开。在早期的冷战时代，不管在政策方面的意见是否一致，国会总是紧紧团结在总统周围。公开的决裂只能让前苏联有机可乘并受到国内民意的谴责。越南战争破坏了国会对总统的全力拥护，但直到20世纪80年代国会还是尽力与总统保持一致。里根总统为争取军队控制权、削弱援助计划等事务所组织的政治大联盟同时也起到了缓解对手民主党不满情绪的作用。这些谨慎的做法都出于策略的考虑，公开挑战总统的权威将动摇美国总统在世界政坛的地位，而且，民主党人也担心背负拿国家安危玩政治游戏的恶名。
进入20世纪90年代后，由于国家安全问题暂时无需担心，公众对政治兴趣的越来越小，为挑战总统而付出的代价日益缩小。1999年4月就在科索沃战争期间，议会拒绝投票支持轰炸行动。10月，尽管克林顿总统和62位参议员表示反对，参议院还是通过了取消《全面禁止核试验条约》的议案。这些行为对过去的国会来说都难以想像。当年国会想从总统手中拿走对诸如越战、MX导弹等外交事务的决定权时，它还拥有民众支持的呼声。而今，当它在《全面禁止核试验条约》和科索沃问题上独断专行时，显然把公众推向了政府的一边。
国会与总统分歧的扩大是与外交政策的逐步政治化同步进行的。当公众的注意力被吸引过来，外交领域就成为一个值得冒险投资、谋求政治权益的地方；一旦该领域不再受到关注，外交政策也就只能算是国内政策的向外延伸了。对外交的利用在国会和众议院都有发生。无需否认，国会中的许多共和党人对总统克林顿怀有敌意，而且这一情况即使在克林顿离职后也不会得到改善。很显然，45%的现参议员和61%的现众议员都是在1992年后当选的。他们只知道与总统为难的现行原则，对以前应有的对总统的顺从和尊重则知之甚少。公众也表示将不会对他们的行为施加任何压力。1998年芝加哥议会对外关系委员会调查发现有43%的美国人认为国会在处理外交问题时所持的态度是正确的，这是自1974年以来举办这样的民意测验中最高的比率了。
有害的忽略
冷却中的国际主义尽管迎合了孤立主义者和少数种族集团和政治集团的局部利益，但也遭到了那些坚信美国应置身于国际事务中的人们的坚决抵制。他们认为它削弱了美国在整个世界的领导地位，忽略外交就意味着放弃全球的领导权。
就像每个人都想去天堂却又不愿死一样，作为政治领袖当然清楚用极小的投入来保障全球领导权是不可能的。然而2000年的财政预算中的确只调拨了22.3亿美元用于外交，这与20世纪80年代的最高水平相比下降了40%。这种外交方针显然犯了“捡了芝麻，丢了西瓜”的错误。比如，减少美国负担的联合国费用。这区区的几千万美元比起联合国对美国外交的利用价值来说是微不足道的，更难以弥补其后美国对联合国指挥不力所带来的损失。人权组织、劳工协会及环保组织阻碍了迅速和谈(fasttrack)的成功从而使美国丧失了推行贸易自由化的机遇；禁止他国与古巴的贸易联系无疑伤害的是双方想要重修旧好的美意。这些举措有百害而无一利，试想，一个国家怎能只因本国利益就对外交政策进行频繁的变更呢？
这种有害的忽略也破坏了长久以来总统在处理外交问题时拥有权威的传统。历史证明，尽管总统不在该领域拥有垄断权，但国会始终不应插手。就像在《全面禁止核试验条约》一案中显示的那样，国会对总统的敌意越深，白宫就会更加缩手缩脚，其他国家对白宫的政治能力的自信也会随之破灭。
坚定信仰
反对冷却中的国际主义的关键就在于说服公众恢复对全球的关注。如果政治家们能够认识到顾全大局受益、贪图私利受害的道理，他们就会更多地注意外交政策，少数哗众取宠者必将输给不再沉默的公众。
但是，如何提高外交政策的吸引力呢？再一次的军事威胁或经济萧条都能达到目的。强大的经济时代已使众多的美国人深知他们个人的财富与国际政治息息相关。当东南亚的金融危机使中西部农民丧失大部分农产品市场时，他们理所当然地成为国际货币基金组织和开发国外新市场的积极倡导者。
一种更好的选择是进行劝说。但是，究竟该由谁来扮演这一角色呢？当然是商界。他们有充分的能力和动力来发动一场支持国际主义的运动。出口贸易占美国经济份额的1/10以上。美国在全球地位的下降直接阻碍了美国对外贸易的扩大。然而，如果真由商界出面，必须是国际主义者在国会中占有优势才能奏效，否则将一无所成。目前，反贸易组织把在西雅图世界贸易会议上的争端又重新定义，他们鼓吹更自由的贸易将有更大的风险。还记得在那次会议上，为了争取建立对华贸易的永久正常关系，一些组织发动工人、农民和行政人员游说国会议员。这种办法可能会扩至一场持续的运动来提醒美国人在海外的政治权益。另一个值得借鉴和发扬光大的创举就是“美国参与”这一活动。有将近700个商业和农业组织参与其中，共同反对美国单方经济制裁权的频繁使用。
最终应承担起这份责任的是白宫，没有人像总统那样拥有在政治上至高无上的权力。尽管冷却中的国际主义妨碍了总统的领导，但还不至于让他无计可施。克林顿在任期间就成功地扩大了北约组织、制止了波斯尼亚的战争以及保证了北美自由贸易协议的执行。他的成功秘诀就在于政府各部门全力以赴，国会中两党和平共处，公众积极参与。这虽然难以办到，但很值得新总统在执行外交政策时借鉴。
当克林顿的任期接近尾声时，劝说美国人放弃冷却中的国际主义的责任就落到了下一任总统的肩上。关键问题在于新任总统是否会花时间和精力来向国会和公众宣扬这种精神。也许，如果没有紧迫危机的发生，忽略外交仍有很大可能性。但有一点必须指出，如果新总统继承了这一有害的忽略，那美国世界地位的下降将是不可更改的事实。
（原载美国《外交》Volume79No.5）
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