发展中国家国有企业的改革与借鉴，本文主要内容关键词为：发展中国家论文,国有企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业，作为现代社会化大生产的一个重要组成部分，第二次世界大战以后在发展中国家获得了普遍发展。从战后至80年代初，发展中国家的国有企业始终保持着增长态势。但进入80年代中期以后，发展中国家的国有企业几乎都面临着如何生存与发展的共同挑战，许多发展中国家重新调整了自己的经济发展战略，对国有企业规模和结构进行改革，为国有企业正常发展创造适宜的经济环境。我国目前正在对国有经济进行重组和改造，借鉴发展中国家这方面成功的经验，对于完善我国国有企业的经营机制，推进和建立我国的现代企业制度，无疑具有重要的理论意义和现实意义。
一、国有企业在发展中国家经济发展中的地位
二战以后，在政治上获得独立的发展中国家，为摆脱贫困和落后状态，改变其在国际经济和政治关系中所处的不平等地位，一般都制定和实施了以国有经济为主体的工业化发展战略。即由国家直接出面办交通运输、通讯等基础设施和电力、煤气、自来水供应等公用事业；并在大型制造业、采掘业等基础工业，金融与保险业，甚至在轻工业和服务行业中也建立了国有企业。70年代初，国有企业在发展中国家国内生产总值中所占的比重平均为7%，70年代末上升为10%，到80 年代上半期进一步升至15%，个别国家则高达30—40%。
由于发展中国家多为农业国，其工业产值在国内生产总值中所占比重似乎并不高。但如果考察一下国有企业在投资总额中所占比重和投资的部门结构，就可以看出它在整个国家经济中的地位和作用是十分重要的。例如，80年代中期，赞比亚国有企业的投资在投资总额中的比重高达78%；委内瑞拉国有企业在投资总额中占50%；印度国有企业在投资总额中的比重为47%，并控制了石油业、煤炭业、电子业等几乎所有最重要的工业部门。巴西曾被称之为典型的资本主义式的市场经济国家，但实际上它的国有经济部门一直在整个国民经济活动中居主导地位。采矿、铁路与近海运输、钢铁、石油化工、公用事业、通讯联络等行业都由国有部门控制经营。中央政府还全部或部分掌管着近200 个大中型企业，各州和市也掌管着400多个生产企业。据估计，现有投资的70 %属于受国家指导的经济部门，35%掌握在国家手里。此外，巴西100 家最大的公司中，有2/3是国有企业，它们从70 年代初以来一直左右着巴西经济的发展规模和速度。新加坡自1965年取得政治独立后，为加速工业化进程，积极扶植国有经济的发展。到1992年，新加坡国有经济已占国内生产总值的60%。据世界银行最近出版的一份研究报告表明，“在过去的15年中，尽管大多数发展中国家推行了私有化政策和措施，但国有企业仍然在整个国家的GDP、就业与投资中占据主导地位”〔1〕。
战后以来，发展中国家通过建立和发展国有经济部门，提高了政府对经济的宏观调控能力，减少了对外国资本的依附，发展了独立的民族工业。因此，发展中国家的国有经济部门在保障就业和投资，以及促进国民经济快速增长等方面，都起了十分重要的作用。
但是，随着经济的发展和国际经济格局的变化，近年来，发展中国家国有企业的诸多弊端也不断地显露出来。过去那些依靠封闭市场、政府保护和财政补贴发展起来的国有企业，已经不能适应当今市场经济迅速发展和国际竞争日趋激烈的生存环境。因此，对国有企业经营机制进行改造和调整已经成为大多数发展中国家实施新发展战略的核心内容之一。
二、发展中国家国有企业面临的共同困境与调整目标
在大多数发展中国家，目前经营机制运行良好或对国民经济发展起着重要调控作用的国有企业不乏其例。例如，新加坡国有电信公司和航空公司都是经营效益较好的企业，在1992年亚洲盈利最佳公司中分别排名第18位和第24位。但是一般说来，国有企业的经营效益普遍低于民间企业，其主要表现是，经营不善，效率低下，亏损严重，生存条件恶化。究其原因，除了国有企业由于其特有的自然属性和特殊的社会、经济职能等因素影响外，各国国有企业都陷入了其经营机制与市场经济一般规律相矛盾的困境。
首先，许多发展中国家国有企业所占的比重过高，囊括的范围过广，生产效率普遍低下，甚至严重亏损，成为国家沉重的财政负担。据世界银行有关资料统计，埃及国有非金融公司的赤字占GDP的比重从70 年代初的1%上升到1991年的4%，占政府财政赤字的25%〔2〕；1991 年，土耳其国有企业的负债率已占GNP的7.4%，在土耳其最大500 家工业公司中，国有企业的平均效益只相当于私营企业的一半〔3〕； 在印度的国有企业中，有40%的国有企业是亏损经营；1989年，阿根廷国有企业的亏损额占当年GDP的9%，其负债额占全部公共债务的50 %〔4〕；1993年巴西国有企业因浪费、低效益和经营不善造成的损失达50亿美元〔5〕。 国有企业的这种经营状况给发展中国家经济的发展带来很大的副作用，国家财政每年需为国有企业提供大量补贴，使政府不堪重负。进入90年代，随着发展中国家的对外开放，长期由政府扶植和保护的国有企业面临国际市场的激烈竞争，已经很难维继下去，政府对国有企业的改革和调整势在必行。
其次，国有企业担负过重的社会职能和公共利益，使其自身的经营机制难以按照市场竞争原则运行。如前所述，发展中国家国有企业的一个重要职能，是为实现国家经济发展战略目标和经济政策服务的，是国家实施宏观调控政策和维护公共目标的重要工具。这就使国有企业无法将其谋求盈利的目标置于首位，亦即商业利益要服从公共利益。但各国政府一般都要求国有企业要兼顾社会职能、公共利益和经济效益的双重目标，这种双重目标的内在矛盾和冲突，往往使国有企业的经营机制难以按照市场竞争原则运行。过多的社会职能和公共目标往往也就成为企业经营者推脱经营不善的托词，而且造成考核企业实绩的困难。更严重的是导致企业预算约束的软化和国家财政补贴包袱过重，结果陷入国家保护国有企业，国有企业依赖财政补贴的恶性循环。
再次，国有企业缺乏竞争性的经营环境。目前，许多发展中国家的国有企业都享有不同程度的垄断地位。在国内一般都有垄断权或寡头垄断权，而且在对外经济贸易领域受到政府的种种保护，免受外国竞争的压力。发展中国家国有企业的垄断地位带有“政策性垄断”的性质，政府限制民营企业进入某些投资领域，国有企业可以享受特殊政策和优惠贷款，使国有企业生存在一个充满保护的经营环境中，难以产生提高经营效益的紧迫感。处于市场经济大环境中的国有企业，由于政府的各种规章制度和政策保护，成为与国内外市场竞争隔绝的特殊领地。因此，市场经济大环境本身并不能构成国有企业的外在压力，只有在国有企业主动适应并利用竞争性的经营环境时，竞争压力才构成企业改善经营机制的决定性因素。
为了摆脱上述困境，许多发展中国家都开始重视对国有企业的结构和比重进行调整，完善其经营机制，力图改变国有企业经营不善，长期亏损，国家财政负担过重的局面。从全球范围看，近年来，发展中国家的国有企业调整主要朝着如下几个目标进行。
1.国有企业由简单维持数量规模转向优化投资部门结构。
发展中国家发展国有企业的目的是使民族经济在国民经济的各部门中占主导地位，增强经济的独立性，并通过这些国有企业保证国家对经济的宏观调控能力。所以政府十分强调国有企业的规模和结构。二次大战后发展中国家多次掀起国有化浪潮，到80年代初，各国国有企业的平均比重达到最高峰。在发展中国家的国内生产总值、工业总产值和投资总额中，国有企业所占比重平均为13%、25%和35%左右。80年代中期以来，许多国家卷入非国有化或私有化浪潮，世界范围内国有企业的比重呈下降趋势，但在发展中国家中仍占有重要地位。例如到90年代初，发展中国家（包括前苏联和东欧）国有企业所创造的价值在国内生产总值中占的比重仍保持在11%左右；在最贫穷的国家中，国有企业在国内生产总值中的比重大约为14%〔6〕。 国家财政对国有企业补贴的负担过重，是许多发展中国家压缩国有企业数量的直接原因。但是也应看到，一方面，经济技术条件的变化则是压缩国有企业规模、调整国有企业存量结构的深层原因。尤其是在一些新兴工业化国家和地区，通过引进大量高新技术和资本，使产业结构不断升级，一些传统产业的重要性下降。另一方面，高新技术还对企业的经营规模和经营方向提出了新的要求，与传统产业重数量、重规模不同，高新技术产业要求企业重视质量、集约、信息等。随着新兴产业部门战略地位的提高，诸如宇航、海洋开发、生物工程、新能源、新材料等高新技术产业，仍然需要国有企业发挥主导作用。政府压缩传统国有企业规模，支持国有企业向新领域拓展，以便使国有企业的投资部门结构进一步优化。
2.随着发展中国家经济技术条件的变化和产业结构调整，国有企业的盈利目标和竞争能力日益受到重视。
在不同经济发展水平的国家，或一国处于不同的经济发展阶段，国有企业的地位和作用会有较大差别。近些年来，随着世界范围内的产业结构调整，许多发展中国家力图使所有国有企业都能和民营企业一样在市场上竞争，要求国有企业重视经济效益，强调政府的职能是制订竞争原则，保护国家整体利益和战略部门，取消国有企业优惠待遇。
但是，发展中国家国有企业的地位和作用受到经济发展水平落后的制约。与发达国家相比，发展中国家居民收入水平低，民间资本的积累能力较弱，由国家出资创办国有企业和兴建大型工程项目，有利于集中调动资源，发展重点产业，形成具有规模效益的民族工业体系，推动工业化进程和经济起飞。因此，国有企业在发展中国家的地位和作用要比在发达国家重要得多。但许多发展中国家也逐步认识到，要使国有企业经济实力不断增强，发挥其更大的作用，就必须不断完善经营体制，引进竞争机制，提高其经济效益。
3.随着工业化和市场经济化程度提高，国有企业的组织结构向公司化演进，管理模式由行政集权向企业分权化转变。
在工业化程度较低，市场发育不充分和民间资本力量较弱的发展中国家中，技术人才和管理人才相对缺乏，政府有必要集中行使控制企业经济活动的职能。可以说，政府在一定历史时期代行企业家职能是发展中国家普遍的现象。随着这些国家工业化程度的提高，市场经济的深化，新产品和新市场大量涌现，要求企业增强自主活动能力，反应敏捷。在市场机制能够充分发挥作用，要素市场发育逐渐完善的情况下，集中管理模式就需要向分权方式转变，行政化的企业组织结构也要向法人治理结构转变，由国家单一投资的企业财产结构向多元投资主体的转变也会相伴发生。这已成为世界各国特别是发展中国家国有企业演变的一种普遍趋势。
三、发展中国家改进国有企业经营机制和经营环境的政策与措施
80年代中期以来，发展中国家国有企业的改革出现了向产权改革深化的新趋向，重点是解决国有企业经营机制与市场竞争机制的矛盾。但是，各国由于产权制度、社会政治制度和意识形态方面的差异，对国有企业改革的指导思想和具体措施也有所不同。不过，各国大都是从改进国有企业经营机制和经营环境的政策和措施入手，使之符合社会化大生产和市场经济的基本要求。这些政策和措施主要包括以下几个方面：
（一）国有资产所有权与经营权分离
发展中国家国有企业普遍存在的亏损问题，根本原因之一就是产权不明晰。国有企业没有明确的权、责、利，无法确定法人地位。因此，在激烈的市场竞争中缺乏效率，只能靠国家补贴度日。而产权制度改革的实质是加强对国有企业的所有权约束，明确投资者和经营者之间的财产权利和责任关系，形成合理的所有权——经营权结构，在强化资本经营责任的基础上，建立有活力、讲效益的企业经营机制。从少数几个国有企业经营效益好的发展中国家来看，最根本的一条就是注意处理好所有权与经营权的分离。例如，国有企业发展较成功的新加坡，共有 500多家国有企业，其所有的国有企业都与私人企业一样，按公司法的规定，以私人企业的名义向政府登记注册，取得企业法人的地位，有充分的经营自主权。80年代初智利国有企业改革后，实行了国家所有权与企业经营权分离，使其为数不多的国有企业充满活力，产品增值率不断上升。与新加坡一样，智利的国有企业不但有能力与私人企业竞争，而且比私营企业经济效益好。所以明确产权关系，使国有企业从政府的控制下独立出来，进入市场，参与竞争，这是目前发展中国家国有企业实行改革的重要步骤之一（见图）。
改革前国有企业经济运行机制
改革后国有企业经济运行机制
资料来源：世界银行《国有企业经营的改革》1995年10月英文版，第26、28页。
（二）政府对国有企业的宏观管理
在所有权与经营权分离之后，政府如何对国有企业进行管理，是目前许多发展中国家都在深入探讨的课题，其中行之有效的管理方式主要有以下几种：
1.政府的宏观控制。即政府根据国家经济及社会发展的需要，对企业的经营方向、经济效益及社会效益提出战略目标，进行宏观控制，以便对企业实行财务监督和企业计划调节。
2.政府通过与企业签订“计划合同”的方式实行计划管理。国家签订合同的主要对象是与经济发展战略密切相关的重点企业和基础设施，如宇航、原子能、电力、邮政、通讯、信息等产业。国家与企业签订合同，使企业承担责任，把企业发展战略与国家经济目标统一起来，依靠企业来实现国家的计划目标。而接受计划合同的企业在自己的目标与国家目标相结合的情况下，能够得到国家的支持与资助，维护了企业的自身利益，使其能够自觉主动地去实现这些共同的目标。这就使国家在不直接干预企业经营活动的情况下，达到了有效控制企业发展的目的。
3.设立经营型专业控股公司。目前一些发展中国家倾向于用控股公司来管理国有企业，以减少政府的多头干预，使所有权管理专业化，并且便于开展跨行业的协作与合作，发挥规模经济效益。例如，智利就采取这种方式，在国家主管部门下面设立综合性和专业性控股公司，通过控股公司来全面管理国家在各个经济部门所参与的股份。
4.签订管理合同。经济的市场化和对外开放，对于长期受政府保护的国有企业是一种严峻的挑战，对其生存和发展构成较大竞争压力。政府对国有企业进行改造和整顿的主要目标之一，是调整国家在经济领域中的地位和职能。但是，国家在尽量减少对国有企业行政干预的同时，并未放弃对国有企业经济活动的监督。一些发展中国家政府通过采取与国有企业签订管理合同的办法，将管理合同纳入国有企业的管理机制。例如，巴西政府在1991年5月颁布的137号法令，制定了国有企业管理计划，建立了国有企业管制委员会，取代1979年建立的国有企业管制秘书处，以加强对国有企业的管理，提高其经济效益和竞争力。该委员会负责制定国有企业管理计划的总方针，包括预算、监督、价格和人员配置等，并跟踪那些对国民经济有重大影响的国有企业。此外，它还负责起草联邦政府与国有企业签订的管理合同。截至1994年，巴西政府已分别与多西河谷公司和巴西石油公司签订了为期3年的管理合同。 合同明确规定了企业的权利和义务。主要包括：企业必须建立管理委员会，管理委员会必须每3个月向政府提供一份合同履行情况的评估报告， 如果发现企业未履行合同有关规定，政府有权对管理委员会领导人进行处罚，直至革职；双方每年对管理合同进行一次综合评估，企业必须完成双方经过协议制定的各项经济指标。这种被巴西报刊称为“有监督的自由合同”，是调节巴西政府与国有企业关系的软约束机制。
（三）改进国有企业的竞争环境
国有企业发展的实践证明，提高效率的决定因素是竞争性的市场结构，国有企业只有像私营企业一样面对竞争性市场环境，才能产生活力，提高经营效益。发展中国家为改善国有企业的竞争环境，主要采取以下几种措施。
一是引进国内外竞争者，减少进入市场的限制，分解规模过大的国有企业，削弱其垄断地位。
二是对国有企业贯彻商业化原则，使其经营目标以市场为导向，减轻繁重的社会负担，使国有企业同民营企业平等竞争。目前，一些发展中国家明确要求国有企业与民营企业一样按商业原则经营，以盈利作为企业的主要经营目标，以利润率作为衡量企业经营效果的重要尺度。让国有企业在市场竞争中求生存，通过改善国有企业内部经营状况，提高经济效益。
三是减少政府对国有企业的保护和补贴政策，发展资本市场和劳动力市场，形成优胜劣汰机制。政府要求国有企业经营活动的商业化和盈利性，就必须削减乃至取消对国有企业的保护和财政补贴优惠政策，让国有企业的要素投入从市场上获取，而不是依赖政府分配。80年代以来，发展中国家普遍削减对国有企业的财政补贴和信贷优惠。例如，新加坡的国有企业，政府不给予任何保护政策，国营企业在市场竞争中失败或亏损，国家不采取保护或补贴措施，任其倒闭并退出市场。智利的国有企业也不享受任何优惠政策，国有企业除向国家交纳所得税外，还要根据各企业的利润状况付给国家股息。土耳其政府于1984年取消国家对国有企业的保护，使之与私营企业一样在市场中平等竞争。
四、几点借鉴
通过上述分析和比较，我们可以从发展中国家改善国有企业的经营运行机制和经营环境的经验中，得到如下几点借鉴：
第一，国有企业的存在和发展有其内在的自然属性和客观必然性，完全抹煞或过分夸大国有企业在国民经济中的地位和作用都是不正确的。在发展中国家的国民经济结构中，国有企业主要配置在通讯、交通运输、水电供应等公用和基础设施部门，这些部门投资大，利润低，具有公益性和服务性特点，其发展也很难根据利润原则通过市场来调节，因而由国家直接投资和经营管理是必要的。但一般的加工制造业、商业、服务业部门，其竞争性强，通过市场竞争机制的调节才能更有效地促进企业的发展和壮大，这些部门并没有必要由国家直接投入和经营。在大多数发展中国家，国有企业正在逐渐从这些部门和领域退出，这已成为世界性潮流。
第二，国有企业的生存与发展要摆脱政府的过分保护，效率和经济效益是国有企业生存与发展的重要基础。
第三，国有企业提高效率、改善经营效益的决定性因素不仅包括合理的所有权和经营权结构，而且包括政企分开的国有资产管理体系、竞争性的市场环境以及社会监督机制。
第四，在技术进步、产业结构升级、经营机制和市场经济运行机制接轨的基础上，国有企业可以与民营企业一样取得较好的经济效益，也能够赢得市场上的竞争优势。例如，西方学者托达罗就说：“只要政治意志在那里是使权力滥用达到最小程度，只要经济意志在那里是纠正社会不必要的价格和市场扭曲，公共企业就能在经济发展中扮演一个重要的角色”〔7〕。
第五，国有资产整体效益提高的重要条件，是要寻求国有资产的最佳存量和最佳配置，以及国有企业与民营企业的相互协调与结合，这对于国有企业的长期发展具有深远意义。
注释：
〔1〕世界银行《国有企业经营的改革》，1995年10月英文版， 第1页。
〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕世界银行：《国有企业经营的改革》， 1995年10月英文版，第14—15页。
〔6〕世界银行《私有化：原理及其实践》，1995年10月8日英文版。
〔7〕托达罗：《第三世界的经济发展》1985年英文第3版， 第524页。
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