中国“基本法律”概念的流变及其规范化，本文主要内容关键词为：中国论文,概念论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
截至2010年底，中国特色社会主义法律体系已经建成。①它标志着我国立法工作跨入一个新时期，由过去的重速度、重数量，主要解决无法可依的问题，转变为重质量、重法律体系内部和谐统一，主要解决由有变优的健全完善问题。这也是党的十八大提出的“系统完备、科学规范、运行有效”和“更加成熟更加定型”的制度体系建设目标②的本质要求和应有内涵。 “基本法律”是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的法律，是国家和社会生活的基本准则，也是我国宪法和《立法法》特别列明并凸显其特殊地位的一种重要法律形式。但由于我国长期以来在立法上坚持不求系统完整、只看是否急需和成熟的指导思想，实行“先单行后系统”、“成熟一个制定一个”的立法策略，加之我国宪法和《立法法》对“基本法律”地位不明、内容不清、标准不详的模糊规定，导致不少“基本法律”在实际立法过程中被化整为零分割为多个一般法律或法规，造成了一定程度的“高法低定”和“低法高定”，使我国法律体系中较高层次的法律形式位阶混乱，严重影响了法制的统一、权威和有效。③ 严格厘定法律体系中各类法律形式的效力和位阶，是完善中国特色社会主义法律体系的重要内容，也是使法律体系“系统完备、科学规范、运行有效”的必要途径。而进一步明确“基本法律”在中国特色社会主义法律体系中的重要地位，特别是弄清“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”(下文简称“其他法律”)的效力等级关系，则是理顺各种法律形式效力高低和地位主次的前提和基础。为此，有必要对“基本法律”的前世今生作一系统考察，弄清我国宪法和《立法法》使用这一概念的社会历史背景、立法本意，以及1982年宪法(下文简称为“82宪法”)颁布后法治实践中对“基本法律”概念的理解和使用情况，认清现状找准问题，从而明确其未来发展的趋势和方向，用以指导“后法律体系时代”④我国“基本法律”体系化和科学化的实践。 本文以“基本法律”在我国宪法、法律和立法文件中出现和使用的时间先后为线索，分别对新中国建立到82宪法颁布的“前基本法律时代”⑤和82宪法颁布、中间经过2000年制定颁布《立法法》至今的“后基本法律时代”，“基本法律”这一重要宪法概念是如何从观念到行动，从文件用词到法律用语，最终成为我国重要法律形式的演变轨迹进行探寻和宏观梳理；并在追溯其源流的基础上，阐明这一概念的“中国特色”，指出概念使用中的问题，初步提出使概念规范化的思路和建议，为我国“基本法律”的体系化和科学化提供参考。 一、“基本法律”：从观念形态到宪法概念 82宪法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。 82宪法的这些条款，不仅是“基本法律”作为我国法的重要形式和专门术语首次出现在根本大法中的重要标志，而且也是“基本法律”这一重要形式和概念首次出现在新中国法律体系中的具体表现。不过，笔者查阅了大量的相关资料后发现，从建国至今的60多年法治建设进程中，“基本法律”这一概念在我国经历了一个从思想观念到文件概念再到宪法概念的萌芽、成长和定型化的发展变化历程。回顾和总结这一历程有助于深刻认识和准确把握我国“基本法律”的内涵和标准，正确把握发展方向，推动“基本法律”各环节的规范化。 (一)前改革开放时代：“基本法律”概念的萌芽和生发 从1949年中华人民共和国建立至改革开放前的近30年时间里，无论是起临时宪法作用的共同纲领还是之后先后制定的1954年宪法和1975年、1978年宪法(以下分别简称为“共同纲领”、“54宪法”、“75宪法”和“78宪法”，并统称为“一纲三宪”)，无论是这一时期国家最高立法机关的工作报告还是立法说明及其他立法文件中，都没有出现过“基本法律”这一固定用语，甚至法学理论界也没有形成并使用这一固定搭配的词组。尽管这一时期在宪法、法律和立法机关的权威文件中均未出现“基本法律”概念，但从宪法的相关修改及其有关概念的明确区分来看，在立法者的思想观念中已经充分认识到全国人大制定的法律与全国人大常委会制定的规范之间存在明确差别，这可以认为是后来区分“基本法律”和“其他法律”的观念基础。 新中国成立之初，由于中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权，按理说它是当时的国家最高权力机关，享有国家立法权，而事实上政协全体会议仅仅在1949年9月召开的第一届会议上通过了共同纲领和几个法律，之后未再行立法。当然，这符合共同纲领第13条关于由政协全体会议“选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权”要求，这在建国之初的特殊情况下是可以理解的。中央人民政府委员会选出后，它就行使了类似于国家权力机关的所有权力，议行合一，包括制定法律、颁布法令，产生政务院、最高人民法院和最高人民检察署并“任免”这些国家机构的组成人员等重要国家权力。此时的法律、法令均出自一个国家机关，当然无需按照制定机关来区分法律的类别和位阶，但在法律中既未按同意票情况(如“过半数”通过或“三分之二以上”通过)分出“基本的”法律和“一般的”法律，也没有依据“制定”还是“批准”的产生方式不同而对法律作效力尊卑和地位高低区分，所有法律、法令在制定机关、程序要求和效力等级上都是一样的，具有相同的法律效力。 54宪法的制定，结束了共同纲领担当临时宪法的历史使命，明确了国家过渡时期的基本任务，让中国的政治社会生活有了名副其实的宪法规范，为开展社会主义建设提供了根本法依据。它规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。全国人民代表大会享有修改宪法和制定法律权。作为全国人民代表大会常设机关的全国人民代表大会常务委员会享有解释法律和制定法令权，这是高度集权的立法体制。 54宪法规定的中国立法体制与共同纲领相比，最大的不同在于制定法律权不仅集中了而且还上收了，规定最高国家权力机关全国人民代表大会是国家唯一的立法机关。只有全国人民代表大会通过了的法规，才能叫做法律；在人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会有权通过具有法律效力的法令。⑥由于法律全部由全国人大制定，所有法律在制定主体和效力等级上完全相同，因而宪法上并未也用不着区分“基本”法律与“一般”法律；而全国人大常委会制定的法律规范虽然具有法律效力，但只能称为“法令”，不仅名称上不同于全国人大制定的法律，而且“如果全国人民代表大会认为违背了宪法，违背了其他原则，可以撤销”，⑦效力也明显低于法律，区别显而易见。 不过实践很快证明，这种高度集权的立法体制并不适应当时的中国现实。毕竟当时的中国刚刚完成经济恢复任务，尚未完成社会主义改造，可谓百废待兴，国家急需制定各方面的法律，而靠一年才召开一次会议的全国人民代表大会来完成大量的立法任务，显然是不可能的。因而，在宪法实施不到一年的1955年7月30日，一届全国人大二次会议就作出了关于授权常务委员会制定单行法规的决议，授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，在全国人民代表大会闭会期间，适时地制定部分性质的法律，即单行法规。⑧不到四年后的1959年4月28日二届全国人大一次会议再次决议，授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。⑨至此，全国人大常委会已经拥有了制定(部分性质的)法律权和修改法律权。这意味着在54宪法框架下全国人大常委会也享有了部分立法权，可以认为这是82宪法全国人大及其常委会共享立法权的前奏和预演。值得注意的是，由于宪法本身未区分“基本”法律，因此授权法中也不涉及这一区分，这可以理解为全国人大常委会有权制定所有方面的部分性质法律和修改所有法律中不适用的条文，而不论法律从性质和作用上是属于“基本”的还是属于“一般”的。但也应当看到，本应由全国人大制定的法律，若改由全国人大常委会“部分制定”，其法律地位不能等同，因而全国人大常委会制定的“部分性质的法律”不再归入“法律”之列，而另行命名为“单行法规”。这表明全国人大立法与全国人大常委会立法不得混为一谈，最高权力机关的认识是十分到位的，观念是清晰的，这也是后来区分“基本法律”和“其他法律”的重要思想基础。令人遗憾的是，因为众所周知的原因，从1957年反右斗争扩大化到1976年“文化大革命”结束的二十年间，全国人大作为宪法规定的享有国家立法权的唯一机关，除通过了《1958年到1967年全国农业发展纲要》和75宪法外，竟没有制定一个法律。享有法令制定权和单行法规制定权的全国人大常委会自行通过的条例、办法仅只十个。⑩从全国人大常委会的工作人员数量也可以看出立法工作遭受严重削弱的状况。据被誉为“新中国立法工作活字典”(11)的顾昂然回忆，1954年全国人大常委机关成立时为120人，随着工作发展，增加到360人，1958年全国人大常委机关精简，由360人减为59人。(12)人数比四年前成立时少了一半，恐怕仅能维持日常的工作运转，难以大规模地开展立法工作。从立法实践看，由54宪法和两个授权决议形成的全国人大及其常委会之间的“分权”立法体制，并没有得到有效实施。 75宪法和78宪法在立法体制上特别是全国人大和全国人大常委会的立法权限划分上，并没有改变由全国人大制定法律和全国人大常委会制定法令的54宪法框架，没有对法律区分“基本”和“一般”，也没有认可1955年和1959年的两次授权内容。全国人大立法与全国人大常委会立法的区别依然表现在“法律”与“法令”上，“法律”内部并无细分。 从思想认识和立法观念层面考察，我们会发现，即使建国之初，国家和社会生活的方方面面都急需法律进行规范和调整，对立法需求十分急迫，立法者在立法策略上始终保持了冷静的头脑和慎重的态度，并没有对社会需要的所有法律平等对待，齐头并进，全面开工，而是分清轻重缓急，坚持“由简而繁，由通则而细则，由单行法规而形成配套的刑法、民法”。(13)对此，我们可以理解为，建国初期的立法者还没有清晰地认识到刑法、民法是国家“基本性”的法律，而只是意识到刑法和民法由许多配套制度构成，当时并没有能力一下子制定出来。换句话说，就是当时的立法者只是认识到刑法、民法调整内容的广泛性和制度构成的复杂性，却没有充分认识到刑法、民法在国家法律中的“基本性”角色和地位。后来，逐渐明确了在立法过程中要先起草急需的、基本性的和已有成熟经验的法规的立法策略。(14)这说明，随着社会主义改造的即将完成和全面建设社会主义时代的即将到来，在立法者的思想和观念里对法规已有了“基本性”和“一般性”之分。由于立法不可能一步到位地制定出社会需要的全部法规，因而采取先起草“基本性的”法规的立法策略。(15)这种思想认识的深化也体现在立法工作中。从1954年开始，立法机关的工作报告、法律草案说明及有关负责人的讲话中就经常出现“基本性”法律或法规的概念。比如： 1954年5月18日时任政务院副总理的董必武在中国共产党第二次全国宣传工作会议上作“关于党在政治法律方面的思想工作”的讲话时指出：“关于刑事诉讼和民事诉讼的程序法，在建立人民司法制度上是基本性的法规，非要不可的”。在同一个讲话中，董老对即将颁布的54宪法的描述是“宪法是国家的根本法”，此前的1950年对共同纲领的描述则是“带有宪章性质的基本大法”。(16)另外，时任中央监察委员会书记、最高人民法院院长的董必武在1956年八大上的发言中还指出：“开国七年来，我们不仅已经有了国家根本法——宪法，而且有了许多重要的法律、法令和其他各项法规。现在的问题是，我们还缺乏一些急需的较完整的基本法规，如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等。”(17)这一方面说明一届全国人大召开时中国政法高官对宪法、法律及法律中“基本的”和“一般的”认识比过渡时期前半段更进了一步；另一方面也说明受当时立法体制的制约还不可能认识到应对“基本性”法律的立法主体及立法程序进行区分，也没有使用并形成“基本法律”这一固定词组。同时，所提到的“基本性”也主要是从立法的轻重缓急及法律自身的完整度来谈论和考量的，而没有上升到构建法律体系的角度把它当作位阶仅次于宪法的一种主要法律形式来认识。换句话说，此时还没有把“基本性”这一殊荣聚焦于狭义的法律上。 (二)“七部法律”及82宪法出台：“基本法律”概念的定型和宪法化 党的十一届三中全会以后，特别是1979年七个法律(18)的制定和对78宪法的修改，中国再次进入大规模立法时代。一次全国人大会议制定了七个法律，其中多数都是极为重要的基础性法律，属于“基本法律”范畴，因而从此时起“基本法律”这一概念开始频频出现在最高立法机关的工作报告和相关法律草案说明之中，并较多地直接使用“基本法律”这一固定词组。“基本法律”一词第一次出现在1980年8月26日彭真同志向五届全国人大第三次会议作的常委会工作报告中。(19)不过，这一时期的用词仍不一致，有时会出现不同的描述。比如，彭真在1980年全国人民代表大会常务委员会工作报告中谈到民法和民事诉讼法时称“是很重要的基本法律”；(20)在《关于七个法律草案的说明》中称“刑法是国家的基本法之一”，(21)而在《全国人民代表大会常务委员会关于实施刑事诉讼法规划问题的决议》中则称刑法和刑事诉讼法“是健全我国社会主义法制的大法”；(22)对婚姻法，在修改草案说明中称“是婚姻家庭关系的基本准则，关系到家家户户、男女老少的切身利益的重要法律”，(23)而在《国务院关于认真贯彻执行新婚姻法的通知(1980年12月10日)》中则称新婚姻法“是我国婚姻家庭关系的基本准则，是国家的大法之一”。(24)从这些情况我们不难看出，此时对法律是否具有“基本性”还有分歧，在描述法律“基本性”的用词上还不尽一致。尽管如此，有一点是十分明确的，也是值得关注的，那就是这些性质认定和描述场合都比“一纲三宪”时期更官方、更正式和更具权威性，甚至可以说在许多情况下属于立法机关具有法律效力的定性。这在一定意义上为“基本法律”概念的定型和宪法化进一步奠定了认识和实践基础，为“基本法律”成为一个宪法概念和重要的法律形式完成了最后的思想准备。 82宪法将“基本法律”正式写入其中，使其成为一个宪法概念和我国的一种主要法律形式，这意味着“基本法律”概念在我国法律体系中的定型和宪法化。制定和修改“基本法律”被归为全国人大职权，“基本法律以外的其他法律”制定权则不再属于全国人大，而交由全国人大常委会来行使，同时还赋予全国人大常委会在全国人大闭会期间对“基本法律”的部分修改补充权。至此，一种全新立法体制正式形成，并一直延续至今。它改变了全国人大和全国人大常委会分别制定法律和法令、后者不享有国家立法权及法律不分尊卑的54宪法框架，将法律分为“基本法律”和“其他法律”，分别由不同的立法主体制定，既解放了全国人大，大大减轻了它的立法压力，又调动了全国人大常委会的立法积极性，较好地满足了改革开放和建设中国特色社会主义急需法律的现实要求，同时也凸显了“基本法律”在我国法律体系中的重要作用和全国人大至高无上的地位，有利于维护国家的法制统一。实事求是地讲，我国能够在区区30年时间里，在社会经历了从计划到市场、从改革开放到依法治国的多次重大转型的基础上，建立起以宪法为统帅，以法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系，让国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依，如期完成到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标，以区分“基本法律”和“其他法律”为标志的82宪法框架下的立法新体制功不可没。 之所以将法律区分为“基本法律”和“其他法律”并分别交由全国人大和它的常委会制定，是在总结建国以来全国人大行使立法权经验的基础上，既适应改革开放后健全社会主义法制，急需扩大全国人大常委会职权，加快立法步伐的需要，又体现有效地限制全国人大常委会立法权，防止其越俎代庖侵害全国人大立法权的思想和设计。一方面，在进入全面改革开放的新时期，面对社会各方对立法的巨大需求，仅靠全国人大行使立法权无疑是杯水车薪，54宪法后不得不授权全国人大常委会制定部分性质的法律和修改不适当法律条文的做法是有益尝试，更是经验教训。因而，82宪法决定“将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织”；(25)另一方面，不仅全面赋予全国人大常委会“其他法律”制定权，而且还授予其在全国人大闭会期间对“基本法律”的部分修改补充权，这在两者的立法权分配上与之前的三部宪法相比是颠覆性的，是从立法的高度集权到大幅“下放”。从制定法律数量看，全国人大常委会将是我国法律的主要立法主体。然而，全国人大常委会毕竟不同于全国人大，因而人们担忧其通过行使对多数法律的制定权，特别是对“基本法律”的修改补充权架空全国人大，在全民讨论中建议对其权力进行适当限制，于是正式文本在“部分修改补充权”后加上了“不得同该法律的基本原则相抵触”的限制，并同时在关于全国人大的职权上也加上了一项，即“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。(26)事实上，也只有对法律进行这样的明确区分，才能够凸显全国人大在行使国家立法权上的主导地位和全国人大常委会作为全国人大常设机关的从属地位，保证国家立法权在最高国家权力机关内部的有序和协调。 “基本法律”入宪和新立法体制的设立，极大地推动了我国“基本法律”的立法进程，也充分调动了法学界的研究热情。然而，人们很快就发现，宪法的相关规定过于笼统和概括，不仅缺乏“基本法律”的划分和认定标准，而且也没有详细规定认定和区分“基本法律”与“其他法律”的主体和程序。可以说，认定“基本法律”，一靠立法主体的认识和重视程度，二靠立法主体的自觉自律程度。诸多原因导致本属“基本法律”应由全国人大制定的法律，最终由全国人大常委会制定，本不属“基本法律”而应由全国人大常委会制定的法律，事实上却由全国人大制定，出现众多的“高法低定”和“低法高定”，其中前者居多。特别值得关注的是，有些本来准备制定为“基本法律”的，最后却因这样那样的考虑被人为地交由全国人大常委会制定为“其他法律”。比如，现行的农业法在草案起草过程中一直取名“农业基本法”，国务院本来是要提交八届全国人大二次会议审议的，但仅仅因为“考虑到本法最好尽早制定”，就改名为“农业法”最终交由全国人大常委会审议通过。(27)一些“基本法律”的修改中随意性更大，有些“基本法律”的修改时间点，或者在全国人大召开之前的一次人大常委会上通过修正案，或者在全国人大闭幕后紧邻的一次人大常委会上通过。面对这些混乱，人们开始呼吁通过立法明确“基本法律”的范围，尤其对宪法中“其他的基本法律”作出具体、明确的界定。这个希望被热切地寄托于《立法法》的制定上。 (三)进入新世纪：“基本法律”内涵不断丰富和完善 在82宪法实施十七年后的2000年3月15日，《立法法》在各界的翘首盼望中出台。但令人遗憾的是，《立法法》中关于“基本法律”的规定并没有让82宪法的相关内容具体化和明确化，而是直接将宪法条文原封不动地复制过来。这意味着全国人大与其常委会在立法权限划分上依然不明确不清晰，“基本法律”与“其他法律”界限依然不明，立法实践中频频出现的“高法低定”和“低法高定”现象依然无法消除，82宪法相关条款存在的问题在《立法法》中没有得到任何纠正、弥补和改善。这在法学界受到广泛而严厉的抨击，诟病不断。(28)其基本背景是，立法机关经过反复研究，多数意见认为，当时正处于改革开放的关键时期，许多社会关系还没有完全定型，将“基本法律”的事项进行一一列举存在许多实际困难。因此，《立法法》仍然沿用宪法的有关规定，对“基本法律”的事项不作一一列举。(29)这至少说明，立法者已经认识到“基本法律”范围应当明确划定，只不过相对于我国2000年的改革开放形势而言此非其时。 值得一提的是，尽管《立法法》在规范层面上未能改变“基本法律”的境遇，但跟踪观察和研究《立法法》制定以来的我国最高权力机关的立法实践，我们会发现一些可喜变化和趋势。依笔者分析，主要表现有三点：一是立法机关在法律的制定和修改过程中，更加重视了对法律性质和地位的认定和描述，有意识地将“基本法律”区分出来；二是“基本法律”的标准不断丰富充实且日益清晰，“基本法律”在我国法律乃至整个法律体系中的地位和作用强烈地凸显出来；三是尽管对部分法律的性质和地位的认定描述还有些混乱，但出现了总体有序的趋势。 如上文所述，无论是宪法还是《立法法》都没有明确“基本法律”的概念内涵、基本特征及认定标准和程序，而要构建中国特色社会主义法律体系，(30)落实宪法和《立法法》相关规定，突出“基本法律”的等级和位阶，就成为立法机关的一项重要任务。它也要求立法机关对法律(狭义)进行明确定性，以便引起全社会的高度重视，使“基本法律”得到更有效的执行和遵守。《立法法》颁布后，全国人大常委会及其相关的专门委员会对此更加重视，在立法审议和相关会议上，对全国人大制定的基本法律一般都进行定性描述，如“民族区域自治法是一部基本法律”，(31)香港特别行政区基本法“把国家对香港的各项方针、政策用基本法律的形式规定下来”，(32)“物权法是规范财产关系的民事基本法律”，(33)“民事诉讼法是审理民事案件的基本法律”(34)等。而对全国人大常委会制定的“其他法律”则一般只用“重要法律”来描述其性质和地位，以示与“基本法律”的区别。如“大气污染防治法是一部环境保护方面的重要法律”，(35)“公司法和证券法是发展社会主义市场经济的重要法律”，(36)“就业促进法是构建社会主义和谐社会的一部重要法律”，(37)“残疾人保障法是保障残疾人权益、发展残疾人事业的一部重要法律”，(38)等等。由此可见，作为最高权力机关常设机关的全国人大常委会对我国的现行法律总体上是有明确定性的，对哪些属于“基本法律”、哪些属于“其他法律”，心中是清楚的和有数的。 同时令人欣慰的是，自《立法法》颁布特别是十届全国人大以来的十多年里，我国“基本法律”概念内涵的认识角度得到了扩展，观察和认定标准也有了扩充，为人们更加全面地认识和判断“基本法律”提供了便利。过去很长的一个时期内，理论上主要从制定主体、调整对象和法律位阶三个方面来认识和判断“基本法律”。(39)然而，第九届全国人大常委会组成后，情况有了较大改变。因为，通过认真研究和深入探讨，首先提出并较好地解决了“什么是中国特色社会主义法律体系，怎样才算基本形成这一法律体系”的问题。2001年3月九届全国人大四次会议通过的常委会工作报告提出，中国特色社会主义法律体系是由七个法律部门(即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法)、三个不同层次的法律规范(宪法，法律，行政法规、地方性法规及自治条例和单行条例)构成的。并指出，构成有中国特色社会主义法律体系的基本标志是：第一，涵盖各个方面的法律部门(或法律门类)应当齐全；第二，各个法律部门中基本的、主要的法律应当制定出来；第三，以法律为主干，相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，应当与之配套。(40)法律体系的形成标志中前所未有地突出了法律和“基本法律”的地位和作用，也给我们提供了观察和研究法律和“基本法律”的新视角，即从法律部门和法律体系角度去观察。各个法律部门中“基本的”法律就是指“基本法律”。何谓“基本的”，吴邦国同志在全国人大常委会会议上系统阐释如何构建中国特色社会主义法律体系时将其解释为，“主要是指那些构成中国特色社会主义法律体系具有支架作用、必不可少的重要法律”。(41)这是我国最高立法机关首次用“支架”来形容“基本法律”的作用。这意味着，对“基本法律”的内涵又增加了一层法律体系意义上的涵义，即“基本法律”就是那些在中国特色社会主义法律体系中具有支架作用、必不可少的法律。“基本法律”与“其他法律”也有了新的区别点，即“基本法律”是在法律体系中起支架作用的法律，包括“基本法律”和“其他法律”在内的所有“法律”在法律体系中则起主干作用。(42)此后，用“起支架作用”来描述“基本法律”的情形越来越多。比如在全国人大常委会的各种立法会议上，相继出现以下表述：“物权法是规范财产关系的基本法律，在中国特色社会主义法律体系中起支架作用”，“刑法在中国特色社会主义法律体系中起支架作用”，“抓紧制定在法律体系中起支架作用的重要法律”等，基本上都是指称“基本法律”。尽管这些定性描述还不够正式，也没有覆盖全部“基本法律”，但毫无疑问地说明我国“基本法律”的内涵和标准正在实际的立法工作中趋于定型，这无论对于我国法律体系的健全还是对于“基本法律”自身的完善都是一个积极趋势，值得欢迎和重视。 但也应当看到，在总体有序的情况下，对部分法律的定性有时也会出现混乱，自相矛盾。比如，同由全国人大制定，物权法被定性为“民事基本法律”，企业所得税法则被定性为“重要法律”；(43)同样，工会法由全国人大制定，分明是一部“基本法律”，却被定性为“重要法律”。(44)如果以宪法的“兜底赋权”为由来支持全国人大有权制定“其他法律”还勉强说的过去的话，那么全国人大常委会在没有明确授权的情况下制定“基本法律”就明显缺乏依据了。令人费解的是，由全国人大常委会制定的企业国有资产法则被定性为“中国特色社会主义法律体系中起支架作用的一部重要法律”，(45)对全国人大常委会制定的社会保险法也有类似的定性。(46)诸如此类，也暴露出我国立法机关在对“基本法律”和“其他法律”的定性上，还缺乏一贯性和确定的标准，时常有认识错乱、定性错误的表现。 二、“基本法律”：带有鲜明中国特色的宪法概念和法律形式 在中国的法律体系中，“基本法律”由修宪主体制定，无论从宪法文本还是从立法主体地位看，其效力和位阶都仅低于宪法而应高于全国人大常委会制定的“其他法律”，是名副其实的“二级大法”，法律(狭义)中的上位法。这是“基本法律”在我国法律体系中的应然地位，也是一个突出特点。在实行现代法治的西方各国，虽然一些国家的宪法中也有“基本法律”或“基本法”这样的相同或相近概念，但却没有一个国家与我国的情形完全相同，即便使用了同样的概念，其涵义也大相径庭。所以，中国法意义上的“基本法律”具有明显的中国特色，是中国特色社会主义法律体系中特有的一种法律形式。 “基本法律”的中国特色，是由新中国“议行合一”的政治制度及单一制的国家结构形式决定的，是改革开放和健全法制的时代需要，也是我国立法体制和法律形式创新的结果。新中国成立后，国家建设的许多方面都师从苏联“老大哥”，法制建设也不例外。54宪法是在斯大林多次建议(47)下着手制定的，不仅在制宪的指导思想上明确要学习苏联，而且在宪法结构和一些重要内容上都明显参考了苏联1936年宪法的规定，甚至有的条文措辞相差无几。(48)但中国没有照搬苏联的联邦制和两院制，而是坚持了国家的单一制，实行了“议行合一”的人民代表大会制度。在立法权配置上实行了中央立法权的高度集中，规定全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会只有解释法律、制定法令的权力，不能制定法律，国务院及其职能部门、省级人大及其常委会和地方各级人民政府都没有被授予制定法规、规章的权力。这从理论上完全符合“一切权力属于人民”的国家性质，是“议行合一”的人民代表大会制度的应有之义，也符合当时计划经济条件下中央高度集权的国家统治和管理要求。在这种由全国人大充当国家立法权“唯一”行使机关的体制下，对这个“独此一家，别无分店”的机关制定的法律而言，显然没有必要再区分不同种类，因为它们的法律地位和效力完全相同，除非在制定修改程序上设置不同的条件。另外，从现有资料看，在过渡时期内就制定宪法并非中国最高领导层所愿，至少没打算制定这么早。中共中央原本考虑，暂时不制定宪法，继续以《共同纲领》代替宪法，等基本进入社会主义、阶级关系有了根本改变以后，再制定社会主义类型的宪法，但斯大林对此不赞同。(49)中央的考虑或许本身没错，但它从另一方面也恰恰表明，制定54宪法时或存在思想认识和心理观念等方面的不适应，过早制定宪法有某种程度的拔苗助长现象。这从刘少奇在得知蒋碧昆“搞宪法”后，表示“年纪轻轻搞宪法有点浪费了”(50)的观点中可以看出端倪。这说明时任国家副主席的刘少奇都不看好54宪法的前途，其背后原因可想而知——至少没有做好充分的思想准备，对制宪的一些问题没有看透弄懂。其结果之一是，在随后的几年里不得不适应现实需要两次向全国人大常委会放权；结果之二是，宪法实施不久就中断了全面建设社会主义进程，大搞政治运动，从思想到行动全面背离54宪法的基本精神，从宪法治理演变为运动治理，法律虚无主义、“无法无天”大行其道，最终酿成国家灾难。 “基本法律”写入82宪法，也是由众多的国内因素促成的，集中反映了中国现实，体现了中国特色。首先，中国刚刚结束了长达十年的“无法无天”时代，清算了持续二十多年的法律虚无主义思潮，社会思定，人心向法。在“十年动乱”时期，新中国的法制受到严重摧残，几乎没有进行重要立法，一个“公安六条”治理国家，全国的公检法机关被砸烂，司法人员和法学学者受到无情打击和残酷迫害，制造了大量冤假错案，普通百姓的人身和财产安全也得不到法律保护，国人吃尽了“无法”的苦头。痛定思痛，迫切需要用法律来实现国家的大治，重树人的尊严，维护公民的合法权利。其次，党的十一届三中全会作出了把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，决定实行改革开放，加强社会主义法制，提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设总要求，并明确指出“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。要使社会主义现代化建设的各个领域、各个方面都做到“有法可依”，给当时的中国立法提出了极为艰巨的任务，而此时恰恰又是中国法制遭受重创之后，立法机关不健全，法律人才严重断档，这就要求构建适应形势和发展要求的全新立法体制，以拓宽立法渠道，加速法制化、制度化进程。再次，54宪法后的行宪实践，以及实行改革开放头三年的立法经历，特别是1979年的一次全国人大会议上就审议通过了七部法律，这是全国人大不能承受之重，它让人们认识到仅靠全国人大制定法律来满足社会主义现代化建设对法制提出的高要求，实现“有法可依”法制目标，几乎是无法完成的任务，尤其在短时间内难以完成。而中国的改革开放和社会主义法制建设事业却不能等、不能拖，因而必须考虑重新配置最高权力机关的立法权，扩大作为全国人大常设机关的全国人大常委会的职权，以加快立法进程，迅速制定出国家和社会急需的大量法律。当然，在单一制的中国，维护法制的统一、权威和尊严，突出全国人大的最高权力机关地位，赋予其制定的法律以“特殊标志”，也是重置国家立法权、扩大国家立法权主体时必须认真考虑的因素之一。综合这些背景和因素，一方面说明扩大全国人大常委会职权，赋予其“其他法律”制定权和“基本法律”部分补充修改权，在改革开放初期具有历史必然性；另一方面也表明将我国法律区分为“基本法律”和“其他法律”，分别交由全国人大和全国人大常委会行使“专属”立法权，在当时情况下也具有科学合理性。全国人大常委会是全国人大的常设机关，是我国最高权力机关的重要组成部分，在全国人大闭会期间有权代表全国人大进行活动，因而由它制定“其他法律”并在全国人大闭会期间对“基本法律”进行部分补充修改，名正言顺，没有法理障碍。但是，全国人大常委会毕竟不同于全国人大，它仅仅是“代表中的代表”，无论是机关性质地位还是民意代表性方面都与全国人大不可同日而语，因而不能将两者制定的法律混为一谈，最好的办法就是在名称上加以区别。为此，82宪法创造性地提出了“基本法律”概念，既区分了法律形式，也使全国人大的最高地位突显出来。当然，也有不足之处，即两者的效力等级模糊，在“基本法律”与其他法律形式(行政法规、地方性法规)相比较排列法律位阶时却与“其他法律”混同起来，合而为一放在同一位阶上，丝毫没有表现出两者的不同，而一旦需要在“基本法律”与“其他法律”之间比较位阶时，缺陷就充分暴露出来，这给一些法律的贯彻实施带来不便。(51) 西方法治国家中并不存在与我国“基本法律”性质和涵义完全相同的法律形式。西班牙宪法中直接使用了“基本法律”概念，但从其内容看，它仅指总议会对政府的立法授权法，且指其中授权创制新规范的授权法，而授权合并法律条文的授权法则由“普通法律”完成。(52)这种法律形式在我国一般不使用法律名称，往往以全国人大或全国人大常委会授权决定的形式进行。因此，西班牙的“基本法律”与我国完全不同。英国也有“基本法”概念，但它与“附属法”对应，出现在“1998年《人权法案》”中。但一看便知，人权法案中的“基本法”是在划分中央法与地方法时对全部中央法或全国性法律的概括。这与中国的“基本法律”也不是一回事。而在德国，“基本法”指的就是德国宪法，是国家的基本秩序。(53)在苏联的几部宪法中，也偶尔出现“基本法律”概念，但与中国当前的“基本法律”含义也不相同。1924年的《苏维埃社会主义共和国联盟根本法(宪法)》规定，联盟最高权力机关的职权包括“规定关于劳动的各项基本法律”，“制定在联盟国籍上对于外国人权利的基本立法”等。(54)由于前苏联是联邦制国家，这里显然旨在划分联盟与各加盟共和国在这些领域的立法权限，与我国当前的“基本法律”在含义和范围上相距甚远。不过，到1936年《苏联宪法(根本法)》时，相应规定就不再使用“基本法律”或“基本立法”概念，变成了“制定劳动法律原则”和“制定苏联国籍法；制定外籍人权利法律”。(55)它意味着联盟不再保留这些方面的“基本法律”立法权，或者即使需要联盟立法也不称为“基本法律”，从此“基本法律”概念从苏联宪法中消失。现行俄罗斯宪法中没有出现“基本法律”概念，但它却从联邦法律中区分出联邦“宪法性法律”，并为它规定了比普通法律更为严格的立法程序。(56)“宪法性法律”成为俄罗斯的一个宪法概念，而“基本法律”则成了法学家们使用的理论概念。法学界一般认为，“法律分为一般性法律和宪法性法律。宪法性法律包括宪法和与宪法相衔接的调整社会和国家制度问题的基本法律”。(57)这说明，在俄罗斯当下的法学界“基本法律”是宪法性法律中的一部分，并强调“与宪法相衔接”，调整和规范的对象是宪法性问题。而在中国，“宪法性法律”隐含在基本法律之中，并不被广泛使用和特别重视，有学者甚至主张不用或慎用“宪法性法律”的概念。(58)显然，在这个问题上，中俄的话语体系有较大差别。西方其他一些法治国家如美国和法国，在宪法中都不存在“基本法律”概念，甚至也没有将法律作进一步的区分。 可见，“基本法律”是一个完全在中国特有国情下土生土长出来、内涵和标准还不够完善的中国特色宪法概念，用词虽非中国独有，但它的涵义及在法律体系中的地位，与其他国家的相同或相似概念都有区别。这意味着，认识我国的“基本法律”，既无法到我们的历史资料中找依据，也不能到外国的现实做法中找模板，只有根植于中国当前的特殊国情进行深入研究，才能得出科学结论。 三、“基本法律”认定规范化：“后法律体系时代”的法治呼唤 上文已述，“基本法律”在我国虽然已是一个十分重要的宪法概念和地位特殊的法律形式，立法实践中也已越来越清醒地认识到它的重要地位和作用，但由于我国宪法和《立法法》的缺陷和不足，在范围和认定上还存在模糊和随意现象，这也必然造成制定和修改上的失范，(59)影响基本法律的权威尊严和法律体系的协调有序。因此，在“全面推进科学立法”(60)的新时期，亟需明确“基本法律”的认定标准、认定主体及认定程序，努力实现规范化，防止随意性。(61) (一)“基本法律”的认定标准 从逻辑上讲，规范某一事物的前提是正确识别它，而正确识别的基础则是科学界定它的内涵和特征，从中发现识别标准。何谓“基本法律”，我国宪法和《立法法》中仅有的几个条文并没有提供现成而完整的答案，学界观点也不尽一致。笔者曾撰文专门探讨过这一问题，并提出了基本法律的应然标准：一是立法主体；二是法律所调整和规范的社会关系的性质、地位和范围；三是观察、分析和解决问题的基本价值取向和方法论。并据此提出我国基本法律的两大基本标准。(62)现在看来，对“基本法律”的认定标准还可以进一步细化和条理化为以下五个方面： 第一，立法主体必须是全国人民代表大会。我国宪法和《立法法》都规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。也就是说，“基本法律”的立法主体是法定的，毋庸置疑的。看一部法律是否“基本法律”，首先要看它是谁制定的，只有全国人大制定的法律才有可能是“基本法律”，全国人大以外的机关制定的法律无论如何不能成为“基本法律”。这里有一个问题存在争议，那就是，全国人大是否有权制定“其他法律”，全国人大制定的法律是否都是“基本法律”。在我看来，对此应当分阶段理性看待。 就整体情况看，我们不能断言全国人大不能制定“其他法律”，也不能绝对肯定地说全国人大制定的法律都是“基本法律”。已如前述，82宪法前的几部宪法都把国家立法权集中交给全国人大，全国人大常委会处于基本无立法权地位，因此，82宪法实施前的全国人大有义务制定所有的法律，它制定的法律中必然包含“非基本法律”。82宪法对法律的类型区分并不影响82宪法前全国人大制定的相关法律继续有效，从这个意义上讲，我国现行法律中包含由全国人大制定的“其他法律”，也是必然的。但我们必须清醒地认识到，从法理上讲，82宪法实施后，全国人大就只能制定“基本法律”而不能再制定“其他法律”了。 宪法第62条第十五项的规定并不能成为全国人大有权制定“其他法律”的宪法依据，从法律解释学角度分析，在采取列举加概括方式规定法律规范内容的情况下，列举的各项内容往往是并列的，其事项和所指是明确的、具体的和清晰的，概括规定往往是“兜底式”条款，意思是把立法时还没有出现、没有想到、无法列举穷尽的事项囊括进去，以防留下法律漏洞。也就是说，从逻辑上讲，在同一个法条中已经详细列举的事项不应再包含在概括规定之中，否则就会使法律规范愈加模糊，违背法律规范的明确性和可预见性要求。具体到“基本法律”制定权，纵观82宪法的上下文语境，在先行规定全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权(第58条)的前提下，分别规定全国人大制定和修改“基本法律”(第62条第三项)、全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的“其他法律”(第67条第二项)，先总后分，至少从逻辑上看立法者明确立法分工的目标和意图已经十分非常清楚，并不存在“没有想到”和“无法列举”的情形，何来又何需概括条款对其“兜底”呢？至于宪法第67条第二项为什么用“法律以外”而不是“基本法律以外”，这与全国人大只能专属行使“基本法律”立法权无关。依笔者分析，出现这种情况有两种可能：一是因为“法律”相对于“基本法律”和“其他法律”而言是一个整体性属概念，在描述其中一部分并排除另一部分时使用属概念来表达，完全符合逻辑规则，且一般也不会出现歧义；二是因为在82宪法前全国人大事实上已经制定了部分“其他法律”，因而不宜直接用“基本法律以外”来作限定，否则不仅与中国立法现实不符，还可能给今后工作造成被动。就82宪法以来的立法体制而论，我们只能说，“基本法律”只能且必须由全国人大制定。 第二，立法依据必须是宪法。宪法是我国的根本大法，在我国法律体系“金字塔”中居于最高地位，但它的内容往往过于抽象、笼统、原则性强、可操作性差，因而需要法律对它规定的根本问题和基本制度进行具体化，以便在社会生活中得到落实。在实施宪法过程中，“基本法律”是不可或缺、不可取代的，它由我国最高权力机关全国人大制定修改，与我国的制宪修宪主体具有同一性，宪法是它的直接上位法，其效力来自宪法且仅次于宪法，是我国的“二级大法”。宪法是“基本法律”的直接立法依据，在“基本法律”之上除了宪法之外再也没有其他的上位法有资格为“基本法律”提供立法依据。 第三，调整和规范的社会关系必须是某一基本领域的，具有“全局性”、“长远性”、“普遍性”和“骨干性”特点。所谓“全局性”就是涉及全国范围、全体社会成员和国家社会的整体利益；“长远的”就是永久性的而不是暂时的或某一特定时期的；“普遍的”就是发生在每个人身上和所有人相互之间的，或与每个社会成员权利和利益都密切相关的；“起骨干作用的”就是这些社会关系个个都能独当一面，合起来共同擎起整个国家和社会，如果有所缺失就会出现严重的法律漏洞，影响法律体系或具体部门法的整体结构，当然它们都是擎天柱而不是一面墙。(63)结合我国的实际，基本法律应当调整和规范“刑事、民事、国家机构的”和行政、经济、社会、公民基本权利义务的等几大基本社会关系。 第四，在部门法中居于基础地位，对本部门的法律、法规及其他规范性文件具有统帅和领军作用。一国的全部法律是按照所调整和规范的社会关系性质不同而被分为不同法律部门的，每个部门法往往是由不同效力层次的法律形式组成的一个相对完整的系统。在这个部门法系统中，“基本法律”处于最高层，对其他各种法律形式起统帅和领军作用。相对于所在的部门法系统来讲，部门法中的“基本法律”是该法律部门的母法，其他处于下位的各种法律形式都是子法或孙法，具体根据所处层级而定。我国目前共有宪法及相关法、行政法、民商法、经济法、社会法、刑法和程序法等七个法律部门。无论从理论还是从现实来看，每一个部门法中都应当有一部或几部“基本法律”来“撑门面”、作统帅，否则，就会出现“基本法律”的分布不均，群龙无首，影响该部门法的法律地位和实施效果。 第五，在法律体系中起支架作用。若把法律体系比作一座大厦，部门法就是构成这座大厦的房间或单元，而每个房间或单元又由一个或几个支柱支撑，所有支柱共同撑起大厦。在我国法律体系这座宏伟大厦中，作为支柱的是每个部门的“基本法律”，如果没有这些“基本法律”支撑，这座大厦就难以矗立，轻者会歪斜，重者就会坍塌。我国七大法律部门中每个部门都有相应的一部或几部“基本法律”作支架，所以才支撑起中国特色社会主义法律体系的大厦。从法律体系角度观察“基本法律”的标准和特征，是我国在构建中国特色社会主义法律体系过程中的一个新视角。判断一部法律是否“基本法律”，不能忽视它在法律体系中的地位和作用。利用这一标准判断和衡量“基本法律”，有助于我国构建结构更加严谨、内部更加协调、体例更加科学、调整更加有效的法律体系。当然，还要将这一重要衡量标准与上述四个标准有机结合起来，相互助力，彼此补缺，才能更加准确、更加科学合理地得出结论，而不至于以点代面，以偏概全，作出偏颇甚至错误判断。 (二)“基本法律”认定程序的规范化 认定标准属于实体内容，而要让实体得以实现，还需要程序加以保障。“基本法律”的上述认定标准，要用于我国法律的判断和甄别，厘清“基本法律”与“其他法律”的界限，有赖于在宪法和《立法法》中进一步明确“基本法律”范围的基础上，建立一套贯穿于我国立法过程的法定认定程序。只有这样，才能消除当前立法中存在的由定性混乱而导致立法主体和法律位阶混乱的局面。 第一，通过修改《立法法》，清晰而尽可能准确地规定“基本法律”的范围。一方面为立法者和社会各界判断甄别“基本法律”提供最直接的法律依据，另一方面也为法学界归纳提炼“基本法律”的认定标准提供权威材料，这既是丰富完善我国“基本法律”形式、理顺法律(狭义)立法权限和位阶、重塑“基本法律”权威的需要，也是进一步填补立法体制漏洞、弥补《立法法》内容和结构欠缺的需要。自从82宪法以来，学界对“基本法律”的范围展开了广泛讨论和深入研究，在制定《立法法》时就提出将“基本法律”范围具体化、明确化，以便更清楚地区分全国人大与其常委会的立法权限。只是由于立法者认为当时“许多社会关系还没有完全定型”而没有满足社会要求。十四年过去了，中国经济、政治、社会、文化等各方面的社会关系都发生了巨大变化，尽管当前仍处于社会转型时期，但许多基本的社会关系都日渐成熟和定型已毫无疑问，特别是我国已经如期形成中国特色社会主义法律体系，如果没有较为成熟和定型的社会关系，要取得如此骄人的法治成就是不可能的。从这个意义上讲，中国社会关系的定型程度已今非昔比，已提上修改议程的《立法法》，(64)应当对“基本法律”的范围予以明确，使之成为我国的“最高上位法群”(65)。 或许有人认为，《立法法》规定的“法律保留”范围本身就表明了“基本法律”的范围，法律保留的一般都是重大事项，在这些方面都是可以甚至应当制定“基本法律”的。在笔者看来，仅从常规逻辑看，这种说法或许没有问题，必须制定法律的事项肯定需要相应地制定“基本法律”。但必须看到，这种说法正确的前提之一是法律保留事项规定得完整而清晰。然而，现实恰恰相反，《立法法》第8条规定的“法律保留”不仅事项少范围小而且范围的界限还十分模糊，在逻辑上是极不周延的，因而我们根本不能以此为标准来确定“基本法律”的范围。事实上，学者们提出甚至我国立法实践中形成的“基本法律”范围已远远超出了《立法法》第8条规定的“法律保留”范围。(66) 第二，制定详细具体的“基本法律”认定程序，并将其法律化制度化，使法律定性成为每一部法律从立法准备、立法审议到修改完善各个阶段的必经程序。 现代立法活动过程一般分为三个阶段，即立法准备、由法案到法的审议和表决通过、立法的完善。每个阶段都有大量细致的工作需要完成，也有一系列的法定程序必须遵守。立法准备阶段的工作包括进行立法预测，编制立法规划，作出立法决策，并确定立法目标、目的和指导思想，调研收集和研究各种材料，组织法案起草班子，起草法案草稿，征求意见反复论证，直至形成法案正式草案。在现代国家，一项立法所须进行的准备工作应当包括哪些内容，主要视该项立法的规模、效力等级、调整范围、调整事项的重要程度而定；一般说，规模大、等级高、调整范围广、调整事项重要的立法，所须进行的准备，应当更充分，包括的内容亦相应地多一些。(67)这就要求在立法准备阶段就要对拟立之法进行性质认定，从而为草拟机关和起草人员指明工作方向，明确工作标准和具体要求。从许多国家的立法实践看，“众多立法的命运，实质上是在立法准备阶段就决定了”。(68)为此，应当在全国人大常委会制定的五年立法规划和年度立法工作计划中，对每个立法项目的法律性质即是否属于“基本法律”进行明确标示，从而不仅引起拟起草机关的高度重视，认真论证，保证法案质量，也能引起全社会的高度关注，对保证立法进度及立法内容科学协调起到推动和监督作用。 第二个阶段是立法主体通过正式程序讨论审议和表决通过法的阶段，它是决定法案命运的阶段，法案能否最终成为法律取决于这个阶段。这个阶段的程序和工作内容，在现代各国法制化程度都极高，一般由宪法和宪法性法律(如立法法、立法机关议事规则等)规定。在这个最为关键的阶段，更应当高度重视法律的性质和地位，因为它不仅关系到审议的广度和深度，更关系到立法主体是否拥有相应的立法权，还关系到保证公众参与力度、确保立法民主化的程度，从而影响法律通过后的权威和实施效果。为此，应当修改《立法法》中关于“全国人大立法程序”、“全国人大常委会立法程序”以及“其他规定”中的相关规定，增加审议法律性质和地位的内容及程序。比如，要求提案机关在提案文件中就明确法律定性，指明提交的法案是否“基本法律”；专门委员会也要将法律性质作为预先审议的重要内容之一，并体现在其提出的审议结果报告中；提案人向全国人大或全国人大常委会所作的说明中也要包含对拟审议法律草案的定性，与制定该法律的必要性和主要内容一并作为必备内容，并将法律定性错误作为退回法案或拒绝提交表决的法定理由；在公布法律时也可以考虑将法律是否“基本法律”写入主席令，这样能够让“基本法律”在实施过程中的地位和作用更加凸显。 立法完善阶段主要包括解释、修改补充、清理、废止等方式。从严格意义上讲，在这个阶段已经不存在法律定性问题，因为如按上述设计在审议表决通过阶段就已经明确了是否属于“基本法律”。但法律性质在这个阶段的意义依然是十分巨大的，因为它涉及法律主体是否有权进行相应的立法完善，以及在多大程度上从事立法完善工作。比如，对于全国人大常委会来讲，它对“基本法律”的修改补充权力就仅限于“部分”进行，而且还“不得同该法律的基本原则相抵触”，而对于“其他法律”就没有此限制了。尤其是在全国人大事实上也制定了一些“其他法律”的中国现实语境下，在立法完善阶段准确法律定性依然具有重大意义。这同样也要求在立项决定、审议过程和提案人说明中予以明确表示，使其程序法定化。 上述各阶段内容和程序的法律化规范化，应根据不同情况，分别写入立法法、全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则。 在我国，“基本法律”不单单是一个理论范畴，而是我国特有的一个宪法概念，也不仅仅是我国法律中的一个概念和术语，而是中国特色社会主义法律体系中的一种主要法律形式，是一个“最高上位法群”——典型的“二级大法”，它在我国法治建设中的地位和作用极为重要。科学界定“基本法律”内涵标准和规范认定其性质地位，对健全完善中国特色社会主义法律体系、保持法制统一尊严和权威有着巨大的现实意义。82宪法以来的三十多年，我们对“基本法律”的认识和使用，从感性片面到理性系统，从文件用语到宪法概念，经历了一个不断深化的过程，也积累了大量的实践经验，正从混乱走向有序。我们既不能无视它的存在，也不能淡化它的意义，将“基本法律”仅仅看作一个普通的法律概念和专业术语，想用就用，不想用就丢在一旁，是非常错误的。中国法治的进一步发展亟需对重要宪法概念“基本法律”内涵、标准及认定予以规范化，让“基本法律”不再继续内涵模糊、标准混乱，从而为“基本法律”、更为我国法治创造一个美好未来。 注释： ①吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2011年第3期。 ②胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《法制日报》2012年11月19日。 ③李克杰：《我国基本法律的标准及范围扩张》，载《法制与社会发展》2012年第2期。 ④苗延波：《论中国特色法律体系的开放性暨后法律体系时代法律体系的拓展方向》，载《河南省政法管理干部学院学报》2011年第4期。 ⑤“前基本法律时代”指我国宪法正式使用“基本法律”概念之前的时代；下文中的“后基本法律时代”则指我国宪法正式使用“基本法律”概念之后至今的整个历史时期。 ⑥《董必武选集》，人民出版社1985年版，第346页。 ⑦同前引⑥。但需要注意的是，54宪法规定的全国人大职权中，并未明示对全国人大常委会不当决定的改变或撤销权，这一点与82宪法明显不同。 ⑧《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第二次会议关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，载《中华人民共和国国务院公报》1955年第15期。 ⑨《第二届全国人民代表大会第一次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1959年第4期。 ⑩周旺生：《中国立法五十年：1949-1999年中国立法检视(上)》http：//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=28208＆Type=mod，访问日期：2013年7月26日。 (11)夏莉娜：《新中国立法工作的活字典——访全国人大常委会法工委原主任顾昂然》，载《中国人大》2004年第11期。 (12)顾昂然：《回望：我经历的立法工作》，法律出版社2009年版，第43页。 (13)时任北京市委书记并兼任政务院政法委员会第一副主任的彭真在1951年5月的一次政务院政务会议上报告政法工作情况和任务时明确指出，“在立法方面，目前还不宜追求制定一些既不成熟又非急需的完备、细密的成套的法规，以致闭门造车；应该按照当前的中心任务和人民急需解决的问题，根据可能与必要，把成熟的经验定型化，由通报典型经验并综合各地经验逐渐形成制度和法律条文，逐步地由简而繁，由通则而细则，由单行法规而形成配套的刑法、民法。”彭真文选(1941年—1990年)，人民出版社1991年5月版，第213页。 (14)《国务院秘书厅关于统一安排国务院所属各部门今年起草法规的决议的通知》，载《中华人民共和国国务院公报》1955年第4期。 (15)在我国改革开放前的整个历史时期，“法规”一词主要是一个集合概念，不是一种具体的法律形式，除了自治区制定的“单行法规”和全国人大常委会依据授权制定的单行法规(即部分性质的法律)外，“法规”是法律、法令、政令的统称。董必武曾说：“只有全国人民代表大会通过了的法规，才能叫做法律。”《董必武选集》，人民出版社1985年3月版，第346页。也就是说，在起草部门都叫“法规”，“至于哪些法规应当作为法律、法令来起草，俟统一安排时研究解决”。《国务院法制局关于国务院所属各部门1955年拟起草法规的情况和问题的报告》(1955年2月10日国务院常务会议批准)，载《国务院公报》1955年第4号。 (16)同前引⑥，第351、344、271页。 (17)同前引⑥，第412页。 (18)即五届全国人大二次会议于1979年7月1日表决通过的七个法律：地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法，人民法院组织法，人民检察院组织法，刑法，刑事诉讼法和中外合资经营企业法。 (19)彭真：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》(1980年)，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1980年第5期。有人认为，“基本法律”一词第一次出现在1981年12月7日杨尚昆同志向五届全国人大第四次会议作的常委会工作报告中。参见韩大元、刘松山：《宪法文本中“基本法律”的实证分析》，载《法学》2003年第4期。这种说法显然是不符合事实的。 (20)彭真：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1980年第5期。 (21)彭真：《彭真文选：1941年—1990年》，人民出版社1991年版，第372页。 (22)《全国人民代表大会常务委员会关于实施刑事诉讼法规划问题的决议》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1980年第3期。 (23)武新宇：《关于〈中华人民共和国婚姻法(修改草案)〉和〈中华人民共和国国籍法(草案)〉的说明》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1980年第5期。 (24)《国务院关于认真贯彻执行新婚姻法的通知》，载《中华人民共和国国务院公报》1980年第20期。 (25)彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1982年第5期。 (26)同前引(25)。 (27)项淳一：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国农业基本法(草案)〉审议结果的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第4期。 (28)林彦：《基本法律修改权失范及原因探析》，载《法学》2002年第7期；薛佐文：《论“基本法律”和“法律”的性质和地位》，载《西南政法大学学报》2003年第2期；刘连泰：《评我国〈立法法〉第8条、第9条关于“法律保留”制度》，载《河南政法管理干部学院学报》2003年第3期；韩大元、刘松山：《宪法文本中“基本法律”的实证分析》，载《法学》2003年第4期；韩大元、王贵松：《中国宪法文本中“法律”的涵义》，载《法学》2005年第2期；崔敏：《关于对基本法律的修改权限问题》，载《人大研究》2007年第4期；薛佐文：《对立法权限度的法理思考——专论全国人大与全国人大常委会的立法权限》，载《河北法学》2008年第2期；莫纪宏：《论宪法与基本法律的效力关系》，载《河南社会科学》2010年第5期；林彦：《再论全国人大常委会的基本法律修改权》，载《法学家》2011年第1期；纪荣荣：《人大常委会立法权限研究》，载《人大研究》2011年第11期；周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第252-266页。 (29)张春生：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第25页。 (30)党的十五大报告提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的基本方略，确立了“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的立法目标。 (31)铁木尔·达瓦买提：《关于〈中华人民共和国民族区域自治法修正案(草案)〉的说明》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2001年第2期。 (32)吴邦国：《在十届全国人大常委会第八次会议上的讲话》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2004年第4期。 (33)吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2007年第2期。 (34)王胜明：《关于〈中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)〉的说明》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2007年第7期。 (35)李鹏：《在九届全国人大常委会第十五次会议上的讲话》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2000年第3期。 (36)吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第4期。 (37)田成平：《关于〈中华人民共和国就业促进法(草案)〉的说明》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2007年第3期。 (38)《全国人民代表大会内务司法委员会关于〈中华人民共和国残疾人保障法〉立法后评估的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2012年第5期。 (39)甚至在许多情况下人们为了省事和避免争议，直接用制定主体来衡量和认定一部法律是否基本法律，即凡是全国人大制定的法律(除宪法以外)都是基本法律，全国人大常委会制定的法律都是基本法律以外的其他法律。参见刘和海、高兴文：《关于我国国家立法的几个问题》，载《政法论丛》1995年第2期。 (40)李鹏：《全国人民代表大会常务委员会工作报告：2001年》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2001年第3期。 (41)吴邦国：《在十届全国人大常委会第二次会议上的讲话》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2003年第3期。 (42)吴邦国委员长在第十一届全国人大常委会第二次会议上讲话时指出，我国现行有效的法律共229件，在中国特色社会主义法律体系中起主干作用。载《全国人民代表大会常务委员会公报》2008年第4期。 (43)同前注(33)。 (44)黄镇东：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国工会法〉实施情况的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2009年第7期。 (45)吴邦国：《在第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上的讲话》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2008年第7期。 (46)即称“社会保险法是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律”。见吴邦国：《在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上的讲话》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2010年第7期。 (47)申欣旺、王雪：《蒋碧昆：亲历第一部宪法》，载《政府法制》2011年第24期。 (48)孙光妍、于逸生：《苏联法影响中国法制发展进程之回顾》，载《法学研究》2003年第1期。 (49)同前引(47)。 (50)同前引(47)。 (51)2008年《律师法》的修改内容中曾出现“超前”于《刑事诉讼法》的内容，由于前者是一般法律而后者却是基本法律，在效力问题上就出现了广泛争议，严重影响了新律师法的实施。参见陈虹伟：《陈光中：律师法不是刑诉法的下位法》，《法制日报》2008年8月3日。 (52)西班牙王国宪法(1978年)第82条第一款总议会可授权政府对前述法律不包括的特别问题制定规章。第二款当立法授权的目的是制定由各条款组成的正式条文，立法授权必须通过一项基本法律承认；将几个法律文本合并为一个，立法授权则通过一项普通法律承认。第四款基本法应明确规定立法授权的目的和范围及其实施时所应遵循的原则和标准。参见孙谦、韩大元主编：《立法机构与立法制度——世界各国宪法的规定》，中国检察出版社2013年2月版，第232页。 (53)[德]魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2005年版，第100页。 (54)法学教材编辑部《外国法制史》编写组：《外国法制史资料选编：上、下册》，北京大学出版社1982年版，第859页。 (55)同前引(54)，第874页。 (56)1993年12月12日全民投票通过的俄罗斯联邦宪法第108条规定，联邦会议“就俄罗斯联邦宪法规定的问题通过联邦法律”。“联邦宪法性法律由不少于联邦委员会成员总数3/4和不少于国家杜马议员总数2/3的多数赞成即为通过。俄罗斯联邦总统应在14天内签署和公布已经通过的联邦宪法性法律。”参见孙谦、韩大元主编：《立法机构与立法制度——世界各国宪法的规定》，中国检察出版社2013年2月版，第114页。 (57)[俄]B.B.拉扎列夫：《法与国家的一般理论》，王哲等译，法律出版社1999年版，第137页。 (58)张震：《基本法律抑或宪法性法律——〈村民委员会组织法〉的宪法考量》，载《内蒙古社会科学》(汉文版)2007年第5期。 (59)林彦：《基本法律修改权失范及原因探析》，载《法学》2002年期7期。 (60)习近平：《领导干部要带头依法办事遵守法律》，《中国青年报》2013年2月25日。 (61)“基本法律”规范化，包括形式的规范化和内容的规范化。“基本法律”概念及其认定、使用方面的规范化属于形式的规范化；“基本法律”内容的规范化涉及范围广、研究对象复杂多样，不属于本文的论述范围。因而，本文仅就“基本法律”概念方面的规范化即形式规范化问题作一简要论述。 (62)同前引③。 (63)同前引③。 (64)陈丽平：《修改立法法或将列入下届规划》，《法制日报》2013年1月21日。 (65)莫纪宏：《论宪法与基本法律的效力关系》，载《河南社会科学》2010年第5期。 (66)如周旺生认为，根据立法理论和全国人大的性质和地位，可以认定基本法律至少包括以下十个方面的法律：(1)刑法典和其他重要的刑事法律；(2)民商法典和其他重要的民事、商事法律；(3)国家机构组织法；(4)选举法；(5)规定国家立法制度的法律；(6)规定国家司法制度的法律如诉讼法；(7)较为系统地规定公民基本权利的法律，如《集会游行示威法》；(8)系统地规定军事制度的法律，如《国防法》、《兵役法》；(9)系统地规定经济关系的法律，如企业法、预算法等；(10)系统地规定教育科学文化带有全局性重大事项的法律，如《教育法》。周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第260页。 (67)周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第159页。 (68)同前引(67)。标签：法律论文; 全国人大常委会论文; 立法法论文; 中国法律体系论文; 法律制定论文; 立法原则论文; 全国人民代表大会论文; 宪法的基本原则论文; 宪法修改论文; 中国法律论文; 立法机关论文; 时政论文; 中国军情论文;