地方政府投融资平台整合前景及对策研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,投融资论文,前景论文,对策研究论文,平台论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。城镇化是扩大内需的最大潜力，是我国经济增长的巨大引擎。在我国城镇化快速推进过程中，地方政府投融资平台的发展，有力地支持了地方城镇基础设施建设，促进了地方经济社会发展，但也累积了可观的政府债务风险。投融资平台是地方政府政策性投融资机构，与一般国有企业不同，大多数投资项目本身只有微利，甚至无利可图，需要政府财政补贴或政策扶持，难以做到仅靠自身经营收益以收抵支。各地区政府投融资平台业务较为广泛，包括城市基础设施建设、公共住房、交通运输、土地整理和储备、农林水利、高新技术产业等。在市场经济条件下，营利与非营利之间的界限并非泾渭分明，如果规模过大、战线过长，超过了地方财政负担能力，则有可能引发地方财政危机。在修改《预算法》、深化分税制财政体制改革的大背景下，地方政府投融资平台向何处去，这一问题值得研究。我们认为，在现阶段，地方政府投融资平台的发展，大体可分为两个阶段：一是《预算法》修订之前；二是《预算法》修改允许地方政府发行债券之后，本文大体按照这一思路来论述。
一、现阶段地方政府投融资发展面临的问题
(一)地方政府投融资平台的现实必要性及财政风险
地方政府投融资平台是在现行《预算法》不允许地方政府发行地方债的情况下，由地方政府注资或划拨资产成立的，为地方经济社会发展筹集资金。地方政府投融资平台的投融资活动，是公共财政的重要组成部分，对地方经济社会发展具有十分重要意义。在公共财政体制下，财政以税收等无偿性收入为主，绝大多数公共服务以无偿或低于成本价提供。但在市场经济条件下，利用市场机制，以有偿的方式筹集和运用部分财政资金，即财政投融资，是公共财政的重要补充，可以解决一些财政范畴难以解决的问题。通过投融资平台，以公司债券、银行贷款等形式筹集部分资金，用于城市基础设施等地方经济社会发展项目，满足社会公共需要。地方政府利用投融资平台，建设各类经济技术开发区，发展新型战略性产业，调整产业结构，节能减排，促进经济增长方式转变。目前，地方政府投融资平台对地方经济社会发展的作用，主要体现在三个方面：一是筹集资金，大规模开展城镇基础设施建设，推动我国城镇化进程。许多城市把通过投融资平台筹集的资金，用于地铁、大型隧道、高速公路建设以及飞机场改扩建等一批大型基础设施项目，这大大地提高了城镇公共服务能力，适应了城镇化快速推进的需要。二是配套中央投资项目，保持国民经济稳定增长。2008年国际金融危机爆发后，我国采取积极财政政策，应对金融危机冲击，推出4万亿投资计划。在此过程中，地方政府投融资平台筹措资金，用于配套中央相关项目，为经济平稳增长发挥了重要作用。三是充分发挥地方政府职能，优化经济结构，转变经济增长方式，实现科学发展。由于财政投融资活动的特殊性，投融资平台以独立法人的形式存在，有利于保持相对独立性和控制债务风险。在机构设置上，投融资平台集中管理财政投融资活动，更有利于发挥其作用，即利用法律所要求的法人治理结构，形成内部有效制衡机制，减少决策失误，提高投融资效益。投融资平台在发行债券、向银行举借债务时，尽管有财政部门的拨款、补助等承诺，但也要考虑平台本身的资产负债状况，因而，独立存在的投融资平台，是地方财政债务风险的第一道“防火墙”，有利于防范和控制财政风险。
然而，由于受《预算法》和财政管理体制制约，投融资平台债务并未在政府预算中予以体现，在一定程度上脱离了财政、人大的监督和制约，其规模、结构难以控制，财政风险大大增加。另外，投融资平台债务缺乏有效的统计、预警、评估等基础管理制度，投融资平台公司内部法人治理结构不完善，风险控制缺乏坚实的基础。在管理不规范的情况下，地方政府及其投融资平台债务，对金融体系稳健经营形成挑战，容易产生金融风险。
(二)《预算法》修订中的重重困难
《预算法》是我国财政管理领域一部综合性法律，于1995年1月1日起实施。其明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这一规定，与我国目前各地区经济社会发展实际情况有较大差距。因而，尽早启动预算法修改，受到社会各界的期待。特别是地方政府债务问题，是修法过程中各方面高度关注、存在较大争议的问题之一。2011年12月，预算法修正案草案被提请全国人大常委会审议。预算法修正案草案一次审议稿针对地方债问题提出了五个方面的内容，形成了重要的制度规范和风险防范指向。一是除法律和国务院另有规定外，地方政府不得为他人债务提供担保。二是对地方政府债务实行限额管理。三是省级政府为地方政府发债主体。四是明确了地方政府发债的审批程序。五是地方政府举债应当有稳定的债务偿还资金来源。这些方面的规定，明确了地方债数量规模控制、发债主体、发债审批程序、发债风险控制等内容，具有重要的现实意义，体现着立法进步和预算法修改取得的实质性进展。但由于多种复杂原因，一次审议稿中的内容未能保留到二次审议稿中。2012年6月26日召开的十一届全国人大常委会第二十七次会议再次审议了预算法修正案草案。在地方债问题上，二次审议稿改变了一次审议稿的文字表述，又回到现行预算法的状态。二次审议稿第三十一条与现行预算法第二十八条同样表述为：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。此次修改预算法再次回到了原点上。这表明地方投融资立法问题矛盾重重，难以形成共识。
(三)政策性金融体系的发展与困境
我国政策性金融体系在执行政府政策、实现经济社会发展目标方面发挥了积极作用，但现行的政策性金融体系与社会主义市场经济运行机制以及政府职能转变的要求不相适应。主要体现在以下几个方面：
1.管理体制不统一，监管不力。在现行管理体制下，政策性金融活动多头管理。国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行直接隶属于国务院管理，业务上受中国人民银行和银监会指导。从理论上讲，政策性金融机构的损失应由财政补偿，但与财政部之间无直接隶属或监管关系。各级地方政府成立的各类担保公司，大都隶属于国有资产管理委员会等部门。各类政策性金融机构独立开展业务活动，不受财政部门约束。但当其亏损时，却要求财政资金补偿，或者需要财政补贴来维持正常运行。这种管理体制必然产生两种结果：一是需要财政大力支持的政策性金融活动难以得到有效、及时和足额支持。二是对政策性金融活动缺乏有效监控，如果造成巨额亏损，将给财政带来沉重负担，甚至可能演化成为财政危机、政治危机。
2.政策性界限不清，容易形成与民争利局面。从性质上讲，政策性金融机构以执行特定政策为目标，不以利润最大化为目的。但在现实经济生活中，政策性活动与经营性活动之间的界限并不是泾渭分明，往往存在中间地带。这就需要法律制度来界定和规范，以更好地指导政策性金融机构，防止其包揽业务过多，形成垄断经营，导致与民争利的问题。
3.政策性金融发展方向不明确，不能有效坚持非营利原则。政府政策性金融活动之所以产生诸多问题，重要原因之一是政策性金融发展方向不明确，难以坚持非营利原则。目前，国家开发银行等政策性银行的转型，已偏离了政策性金融机构设立的初衷，偏离了非营利原则。一些政府投融资平台的业务涉及房地产、旅游等一般竞争性领域，以追求利润为主要目的，背离了政策性金融的本来含义，与市场经济条件下政府职能不相吻合。
4.政策性金融活动缺乏法律支持。目前，我国已初步形成了政策性银行、政策性担保、政策性保险、政府投融资平台为主要内容的政策性金融体系，但由于法律制度建设滞后，我国尚未建立起专门的政策性金融法律制度，如《政策金融管理法》等，目前依然依靠部分行政规章来进行管理。
二、地方政府投融资平台及其城投债的实质分析
(一)地方政府投融资平台的性质
地方政府投融资平台是由地方政府出资设立，通过财政注资、资产划拨、授予国有土地开发权等方式，组建一个符合《公司法》要求的政府投融资平台公司，授权其向市场融资，从事公共基础设施的投融资、建设开发和经营管理等活动，借助政府信用并以经营收入、公共收费和财政收入等为还款来源和保障。地方政府投融资平台包括不同类型的城建投资、城建开发、城建资产等公司。投融资平台通过向银行举借贷款、发行企业债券和票据等方式为地方政府筹集资金，其主要具有以下性质：
1.地方政府投融资平台是财政等部门管理的政府专门投融资管理机构，具有独立法人地位。尽管政府投融资平台是按照《公司法》组建的，但性质属于财政投融资范畴，承担为地方政府筹集建设资金的任务。
2.地方政府投融资平台不以营利为目的和以增加财政收入为标准，主要为了执行政府宏观经济社会政策。其非营利性全面体现在融资项目管理的各个环节和各个方面。政府投融资所选择项目，主要集中在对城市建设和发展具有重要影响的基础设施建设项目，如轨道交通、大型桥梁、地下供水管道网络改造、防洪设施等，这些项目在一定时期内往往构成地方经济社会发展的“瓶颈”，并不是因为这些项目具有较高的盈利能力。
3.政府投融资平台的业务活动，既是公共财政的范畴，也具有政策性金融的性质。政府投融资平台举借的银行贷款、发行的企业债券和票据，是政府按照信用原则筹集和运用资金，也要遵循信用活动的一般准则，即有借有还，偿本付息。这些投融资活动主要为了实现政府宏观经济社会目标，因而构成国家政策性金融的重要组成部分。
4.政府投融资活动是公共财政体系的有机补充，是公共财政不可或缺的政策工具。在政府投融资过程中，常用的政策工具有：发行市政债券、举借贷款、财政投资、财政贷款等。这些政策工具在公共财政体系中都有独特的功能。
(二)地方政府投融资平台的现状及认定情况
各级地方政府组建的以融资为目的的公司，包括不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产公司等，通常是地方政府通过划拨土地、股权投资等资产，包装出一个资产和现金流均达到《公司法》融资标准的公司，所融资金主要用于市政建设、公共事业、地方重大建设项目等，这就形成了现实中的地方投融资平台。投融资平台成为地方政府规避《预算法》限制，进行大规模市场化融资的主要手段。而土地财政+融资平台+政策性银行的“银政合作、打捆贷款”是地方政府投融资平台最初的融资模式。权利抵押担保和“土地转让收益权质押”是地方政府投融资平台的主要融资模式。投融资平台公司的资金主要来源于信贷融资，即银行贷款。国有商业银行和政策性银行成为平台公司贷款的供给主力。据统计，截至2010年，各级地方政府投融资平台负债5万亿元中，绝大部分来自银行贷款。通过发行“城投债”融资是各地投融资平台公司的另一融资方式。据统计，截至2010年6月30日，我国共发行了339期城投债，发行总规模达4342亿元。就“城投债”的品种来看，主要包括企业债、中期票据和短期融资券。就各类债券的期数和金额比例来看，企业债的比例最高，其次是短期融资券和中期票据。
从各地投融资平台公司的业务内容来看，几乎涵盖了城市基础设施的所有领域。包括城市道路、机场、城市轨道交通、高速公路、桥梁、自来水、燃气、污水及垃圾处理、旧城改造等多个方面。在运营模式上，对非经营性项目，如城市道路、污水及垃圾处理等不直接产生经济效益的项目，大多由政府直接投资、城投公司承接项目建设。对于部分经营性项目，如高速公路、桥梁、自来水、燃气等，一些地方政府应用特许经营权以BOT(转让—运营—转让)、BT(建设—转让)、BLT(建设—租赁—转让)、BOOT(建设—拥有—运营—转让)、PPP(或PFI)等方式委托城投公司建设、经营或提供相关产品和服务。同时，有些地方政府的投融资平台还涉及高新技术产业、旅游业等领域。
审计署审计结果显示，截至2010年年底，各级政府建立了6576个融资平台公司，其中，县级4763家，占72.4％，44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100％。由此可见，目前地方政府设立的投融资平台数量过多，这是地方政府债务风险管理的难点之一。
(三)城投债的实质
目前政府投融资平台发行的城投债，实际上就是市政债券，即在《预算法》不允许发行地方债券情况下的一种变通。城投债主要用于市政工程等城市基础设施建设，与一般市场经济国家的市政债券用途基本一致。从目前投融资平台公司财务状况来看，大多数公司正常运行需要靠财政补贴，否则，仅靠经营活动难以生存和偿还所发行的企业债券，因此，政府是城投债的最后付款人。从某种意义上讲，政府投融资平台是变相的政府机构。从平台公司的管理人员构成看，主要来自党政部门，并且是现职官员担任主要职务，如主管副市长、财政局局长等。在公司内部，董事会、监事会制度不健全，管理人员变动比较频繁。
三、地方政府投融资平台整合需要解决的问题
2010年6月10日，国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。在《预算法》修改以前，地方政府除地方税、共享税分成、中央转移支付资金，以及中央转贷债务收入外，地方经济建设特别是城市基础设施建设对财政资金需求巨大，原各类政府投融资平台投资建设的一些项目，需要还后续建设资金，因而整合后的政府投融资平台仍需要承担为地方政府筹集建设资金的任务，但需要解决的问题有：
1.投融资平台的财政风险亟待控制。目前，地方政府融资平台违约责任发生后，容易形成政府信用危机，其原因：一是地方政府与银行之间的信息不透明。二是目前城投债设计上存在的缺陷，在资格审查、信用评级、风险预警、规模控制等方面仍缺少严格而又明确的制度设计，地方政府性债务管理和运行制度还未形成，容易导致地方政府有扩大发债的偏好。①投融资平台资产的过度负债，使地方政府负债能力面临进一步考验。大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增长，增大了财政的隐形负债，在地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任(陶雪，2011)。地方政府投融资平台债务和同级财政之间存在密切的连带关系，具有直接的债务风险传导效应。对地方财政而言，投融资平台公司是第一道防火墙，当平台公司资不抵债时，地方财政是最后的付款人。从形式上看，地方政府投融资平台公司是独立法人，其举债贷款、发行债券形成的债务是企业债务，并不直接体现为财政债务。但实际上，地方政府投融资平台公司难以真正做到自主经营、自负盈亏。这些投融资平台主要是通过政府财政注资、资产划拨、授予土地开发权等方式建立起来的，主要从事城市基础设施建设等政策性、公益性投资，项目自身经常性收入有限，如没有财政补贴或财政拨款，则这些投融资平台公司难以维持正常运转。一旦公司资不抵债，进行破产清算时，自来水管网、城铁等公共设施，有可能出现因政治压力无法出售上述资产，或者因资产数额巨大购买者寥寥的情况，公司债务最终只能由同级财政买单。另外，投融资平台公司的董事长、总经理大都是现任政府官员，投融资决策往往是党委、政府作出的决策。地方官员频繁调动，对投融资项目承担的责任也是有限的。
2.政策性金融体系有待于整合。从经济性质上讲，地方政府投融资属国家信用或政府信用范畴，是政策性金融体系的重要组成部分。改革开放以来，我国政策性金融体系经历了曲折的发展历程。目前，我国政策性金融体系主要包括：政策性银行、政策性担保、政策性保险、政策性贴息、地方投融资平台、国债等。近年来，现行政策性金融体系与社会主义市场经济运行机制，以及政府职能转变的要求不相适应。
3.投融资平台数量过多。审计署于2011年3—5月组织全国审计机关4.13万名审计人员对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府(以下简称省级、市级、县级)的债务情况进行了全面审计(云南省盈江县因地震未进行审计)，三级地方政府共设6576个融资平台公司，其中：省级政府设立165家、市级政府设立1648家、县级政府设立4763家；有3个省级政府、29个市级政府、44个县级政府设立的融资平台公司数量达10家以上。从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，进行其他经营活动的2169家，政府投融资平台债务49710.68亿元，占整个地方政府性债务的46.38％。很显然，在修改《预算法》，允许地方政府发行债券后，就没有必要存在这么多的投融资平台公司。从政府管理能力和实际需要看，一级政府设立1～2家投融资平台公司即可。
四、结论及对策建议
根据上述分析，我们认为，地方政府投融资平台整合发展的方向，主要体现在以下几方面：
(一)整合、重建国家政策性金融体系
地方政府投融资平台与政策性金融体系整合的前景，可分为两个阶段：在修改《预算法》允许地方政府发行地方债券之前，政府投融资平台需要采取措施，有效控制新增债务，化解现有债务，降低资产负债率，保持各项业务的平稳运行。进一步完善投融资平台功能，提高市场信誉，继续发挥其投融资功能，以企业债券形式为地方基础设施建设、战略性先导产业发展等筹资资金，促进城镇化健康发展，推动地方产业结构升级，转变经济发展方式，实现地方经济社会发展战略目标。在《预算法》修改后，随着市政债券等地方债的发行，投融资平台逐步向整合政策性金融体系，健全政府信用制度，承担政府综合性信用功能的公共企业发展。政府投融资平台可进一步发展财政贷款、政策性担保、政策投资等新型业务，健全市场经济条件下政府公共财政政策工具体系，完善财政职能，为社会提供优质公共服务。
(二)在认定地方政府投融资平台的基础上实行法定分类管理
从投融资平台性质、地方政府职能及管理能力等方面考虑，一级政府有1～2家投融资平台公司，足以发挥投融资功能。同时，要明确政府财政补贴和债务偿还的责任边界。投融资平台以其资产对所举借的贷款、发行的债券负责，当资不抵债时，应依法予以破产。政府财政部门应将投融资平台债务视同政府债务，编入政府债务预算，并对投融资平台债务承担最后责任。对没有经过认定的投融资平台，财政部门不予财政补贴，也不对其债务承担最后责任。
地方政府投融资平台的认定工作，可由本级政府财政部门牵头，会同发展和改革、住房和城乡建设、交通和运输、工业和信息化等部门，成立专门机构，对本级政府各部门成立的投融资平台进行审核、认定，以体现认定的权威性、财政偿还能力约束和地方经济社会发展对投融资的真实需求，以防出现资金筹集到位但投资项目长时间无法确定的情况，避免资金闲置支付额外的债务利息。投融资平台认定要坚持以下标准：一是执行本级政府政策性投融资业务，不以营利为目标。二是平台公司资本来源于本级政府财政注资、资产划拨、土地使用权授权等。三是投融资平台公司由县级以上地方政府设立。四是本级政府认定的投融资平台数量，不得超过上级政府指导限额。五是实行财政健康标准。
在认定地方政府投融资平台的基础上，实行法定分类管理。对不同类型的投融资平台，实行不同的管理政策。政府投融资平台的基本法定分类，可分为以提供纯公共产品为主的政府投融资平台和以提供准公共产品为主的政府投融资平台两大类型。不设立以盈利为目标的地方政府投融资平台，凡项目本身可以达到以收抵支，有盈利的投资项目，可由一般性国有企业或民营企业，以及其他股份制企业经营，政府投融资机构不涉及这类项目经营。现有政府投融资平台公司要严格遵守政策性界限，不向有盈利项目或领域发展，坚持“不与民争利”的原则。即使项目本身只有微利，但经过财政补贴后，可以达到社会一般盈利水平，私人企业愿意投资经营的，政府就不必坚持由投融资平台去投资和经营。在此分类基础上，对纯融资平台、投融资实体公司的选择，以投融资实体公司为主；在综合性投融资平台、行业性投融资平台的选择中，以综合性投融资平台为主；在省级政府投融资平台、市级政府投融资平台、县级政府投融资平台选择中，严格控制县级政府投融资平台的数量。地方政府的政府投融资平台分类以地方法规形式确定后，各类投融资平台的设立不得突破其边界，应严格执行。
(三)合理限定政府投融资活动的范围
合理限定政府投融资活动的范围，有助于防止出现新的行政垄断和对民间经济活动的“挤出效应”。在筹集资金方面，需要正确处理地方债券与国债、政府债券与企业债券、政府债券与股票融资的关系。在处理地方债券与国债发行方面，要优先保证国债发行，满足国家宏观调控的需要，同时兼顾地方经济社会发展需要。在处理政府债券与企业债券、股票融资方面，除保证政府借新债还旧债所必需的发行额度外，要优先保障发行企业债券和实行股票融资，防止出现“挤出效应”。在政府投资方面，除涉及国防和技术秘密等特殊情况外，应将政府投资严格限定在私人资本无力或不愿投资的领域。对基础设施建设等公共投资领域一律实行招投标，设置合理的财政补贴、税收优惠和价格管理等条件，吸引私人资本投资。根据政府预算管理周期，提前一年安排公共投资项目招投标。如招标后无私人企业投资，或私人认购投资不足，则通过下一度预算由政府财政融资安排投资。
(四)加强对地方政府投融资平台管理的风险控制
2010年，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》提出：“要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制”。通过债务预算编制、执行和决算，可以有效控制投融资平台债务风险。在编制地方政府债务预算时，需要在对投融资平台分类的基础上，严格控制直接纳入预算管理的投融资平台债务。凡是只承担公益性或公共性项目的投融资平台，或者以公益性投资项目为主的投融资平台债务，应纳入政府预算管理。对以经营性项目为主，只承担部分公益性的投融资公司，其债务不纳入政府预算管理。这样，就可以区分应由政府财政承担，具有市政债券或地方政府债券性质的投融资平台债务，以及应由国有企业承担的企业债务。对国资委所属国有资产经营公司开展的部分公益性、公共性投资项目，可采用税收优惠、财政补贴等方式给予支持，但债务风险由企业自身来承担，不能纳入政府预算。同时，对纳入预算的投融资平台债务，通过预算编制和审核、预算执行，以及决算，有效控制投融资平台债务增长。
要建立投融资平台债务风险的预警和数量控制制度，从投融资平台公司和同级政府财政两个层面，建立指标体系，设置预警数量区间，做好相应的程序和制度配套，有效控制地方政府财政风险。在投融资平台公司层面，由于公司是独立法人，有董事会、监事会等法人治理结构，有独立的财务会计核算体系，可利用其财务指标建立相应的债务预警制度。这些财务指标包括：资产负债率、速动比率、现金流动比率、负债经营资产收益率、债务成本率、长期负债与营运资金比、资产留存收益率，以及债务股权比例等。可选择一些有代表性财务指标设置预警值，资产负债率在60％以下为正常值，60％～75％为预警值，75％以上为危机值。当速动比率≥1时，为正常值；当0.5＜速动比率＜1时，为预警值；当速动比率＜0.5时为危机值。本年度现金流动负债比率与上年度持平或大于上年度，为正常值；如与上年度相比下降幅度在1％～30％时，为预警值，31％以上为危机值。通过对这些指标的预警和危机处置，构筑地方财政风险的防火墙。
对一级政府而言，在投融资平台设置财务预警值的基础上，需要建立本级财政债务风险预警制度，科学设置债务负担率、债务率、偿债率、债务依存度。综合国内外地方政府债务管理的经验数据，我们认为，可提出以下参考指标：当债务负担率＜10％时，为正常值；10％≤债务负担率＜15％时，为预警值；当债务负担率≥15时，为危机值。当债务率＜80％时，为正常值；当100％＞债务率≥80％时，为预警值；债务率≥100％时，为危机值。当偿债率＜10％时，为正常值；15％＞偿债率≥10％时，为预警值；偿债率≥15％时，为危机值。当债务依存度＜15％时，为正常值；15％≤债务依存度＜20％时，为预警值；债务依存度20％≥时，为危机值。当上述有关指标进入预警值，地方人大及政府应采取有效措施，控制债务规模增长，调整债务结构，降低债务风险。当上述指标进入危机值后，可由地方人大宣布财政进入“紧急状态”，暂停政府举借一切债务活动，对现有债务进行清理，重新调整当年预算，保证债务还本付息支出，维护政府信誉。
(五)加强地方政府投融资平台管理的法制建设
加强地方政府投融资平台管理法制建设，首先要在法律制度上明确界定政府投融资的地位，以及投融资平台的功能。完善地方政府投融资平台管理的法律法规，有利于确保各项投融资活动有法可依，违法必究，切实维护政府投融资的公益性、公共性和公平性，保护各项投融资活动的合法权益。通过制定《财政投融资法》等法律、法规，对政府投融资活动以及投融资平台业务的各个方面、各个环节，做出明确、具体和可操作的规范，构成政府投融资活动以及投融资平台的业务的法律依据。应吸取现行《预算法》等财政法律制度规定难以对具体业务进行规范，不能有效发挥调控功能的经验教训。
1.明确法制建设的内容。根据政府投融资活动的性质以及投融资平台业务的特点，地方政府投融资平台管理法制建设的内容，主要包括两个方面：一是基本法律制度建设。如制定《政府投融资法》，对政府投融资的性质、地位、作用、构成体系、投融资主要方式、管理体制、法律责任等基本法律规范作出规定，构成依法开展投融资活动基本依据。同时要处理好与《预算法》、《人民银行法》、《证券法》等财政金融法律制度的关系，确立财政投融资在国家财政金融制度中的基本架构。通过基本法律制度建设，将我国财政投融资实践中的成熟经验上升为国家意志。在融资方面，对发行债券、举借贷款，以及公私合作利用社会资本的条件、使用、偿还和相应管理管理问题做出规定；在投资方面，对政府公共投资的领域、方式、决策程序、法律责任等问题，作出明确规范；在管理体制方面，进一步理顺财政部门与中央银行、发展与改革、国资委，以及各有关主管部门的关系，按照分税制财政管理体制，形成以财政部门为主体的政府投融资管理体系。二是专项或配套法规制度建设，就政府投融资某一个方面、某一环节的管理，建立相应的制度。主要由法规、部门规章和具体管理规范(如通知、指示、规定等)组成，如《市政债券管理办法》、《财政贷款管理办法》、《政府投资条例》等。与基本法律制度建设不同，专项或配套法规制度建设在体现规范性、严肃性特点的同时，也要体现可操作性、灵活性的特点。
2.明确法制建设的步骤。中国特色社会主义法律体系已基本形成，从我国财政法制建设进展情况看，目前已初步具备地方政府投融资平台管理的基本法律制度建设环境。与市场经济相适应的财政、金融法律制度已初步建立，在宏观经济管理的主要方面和关键环节做到了有法可依，为政府财政投融资法制建设奠定了良好的基础。改革开放30多年来，在地方政府发债、建立政策银行、开办政府担保公司、政策性保险、引导社会资本向基础设施领域投资等政府投融资领域，积累了较为丰富的财政投融资经验。因此，在法制建设步骤上，应优先推动《财政投融资法》等基本法律制度的出台，为整个政府投融资制度奠定基本架构。在此基础上，随着各项投融资业务的发展、成熟，相应地开展各个领域、各个环节的单项法律制度建设，完善专项或配套法规制度，逐步形成较为完善的政府投融资法律制度体系。
注释：
①相关剖析可参见谢清河(2008，第208～210页)。
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