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党的十六届六中全会上通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，要建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。因此，建立符合我国国情的基本卫生服务制度，设计出适合我国的基本卫生服务包已成为当务之急。
一、基本卫生服务的概念及分类
在国内，基本卫生服务还没有形成明确统一的概念，专家学者们从各自的研究出发，为基本卫生服务定义，落脚点不同，概念也就各不相同。
从基本卫生服务的供方出发，基本卫生服务是指卫生服务提供者根据接受服务的居民的健康状况，遵循医学与公共卫生学原理、原则，按照常规要求，必须提供的卫生服务[1]。
从经济学角度出发，基本卫生服务是指针对人群中首要的急性传染性疾病和慢性非传染性疾病，卫生干预的效果和效益证据充分、成本效果良好的公共卫生和基本临床服务，服务的提供充分体现政府的“公共职能”，并本着适度投入、公平优先、讲求效率的原则。
从政府责任的角度出发，基本卫生服务应该是免费的，由政府提供。国家通过举办公立医疗卫生机构或购买非公立医疗卫生机构的服务，向每个公民提供免费基本卫生服务[2]。
另外，按照服务的接收对象，可将基本卫生服务划分为面向群体的和面向个体的两类。基本医疗服务的接收对象是个人，这类服务就是个体性基本卫生服务；而公共卫生服务既有面向群体的（纯公共卫生服务），也有面向个体的（准公共卫生服务）。
二、界定基本卫生服务的原则及方法
1.界定原则。尽管基本卫生服务的内容目前还没有明确，但是界定原则大致相同，其最终落脚点都是为了满足人民的基本卫生服务需求，尤其是贫困人群的基本卫生服务需求，总结起来界定原则有[3～6]：根据国家或地区的主要健康问题来确定优先的基本医疗卫生服务；选择具有成本低、效果好的服务；基本卫生服务是可及的、公平的，并能达到广泛的覆盖，使每一个居民在患病时都能得到基本医疗服务；根据经济发展和人民收入水平，应是政府能够承担的、个人能够支付的医疗卫生服务，即医疗保障水平要与经济发展水平相适应。
2.界定方法。国内对基本卫生服务的界定方法主要有以下几种[4，6，7]：成本效果法、排除法或准入法、定量分析法、美国“俄勒冈计划”、定性研究方法、项目法。在界定时，如果能综合考虑几种方法，界定的结果会更加合理。
三、基本卫生服务的主要内容
国内一般将基本卫生服务分为两类，一类是预防保健服务，即我国传统概念上的公共卫生服务；另一类是基本医疗服务。
1.公共卫生服务。公共卫生服务是指那些为了改善、保护和促进全体人民健康，由政府出资、各级卫生部门和医疗卫生服务机构提供的卫生产品和卫生服务，是为全体人民提供基本卫生保健的重要手段[8]。
刘远立等为城市贫困人口拟定的公共卫生服务包：(1)预防服务；(2)慢性病管理；(3)计划生育和生殖健康保健服务；(4)家庭保健；(5)精神卫生服务。
徐林山等将城市社区公共卫生服务项目分为45类（见附表）。
江苏省农村公共卫生服务包包括8个方面的内容：农村食品卫生、饮用水卫生、突发公共卫生事件处理、重大传染病防治、妇女卫生保健、儿童卫生保健、免疫预防接种、健康教育等。
浙江省实施“农民健康工程”，提出了三大类12项公共卫生服务项目：(1)健康教育；(2)健康管理；(3)基本医疗惠民服务；(4)合作医疗；(5)儿童保健；(6)妇女保健；(7)老人和困难群体保健；(8)重点疾病社区管理；(9)公共卫生信息收集与报告；(10)环境卫生协管；(11)卫生监督；(12)协助落实疾病防控措施。
2.基本医疗服务。基本医疗服务是指在一定的社会经济发展、医学科技水平进步、文化和人口特征的条件下，由政府根据国家财力、卫生资源的供给能力，以及企业、个人的承受能力，通过医疗保障制度为全体居民提供的，在医疗技术上具有合理性、需方有经济能力承受的，并在疾病诊治过程中必需的医疗服务[9]。
基本医疗包括一般常见病、多发病和诊断明确的慢性病的诊治，大病恢复期的治疗和不治之症的保守治疗，以及急诊、急救等应急处理。确定基本医疗保障的范围应以常见病症为基础，并据此测算对该疾病进行诊治所必需的医疗服务和药品（包括住院所需的服务和药品）。一些研究表明：门诊用药以200～300种即可，平均每张处方治疗用药在2.5种左右；常见的住院病种用药约40～50种；外科手术用药约30～60种。在这些调研数据的支持下，制定疾病诊疗规范和基本用药目录。基本医疗服务不包括门诊大病治疗和住院服务。
四、基本卫生服务的成本测算
对基本卫生服务进行成本测算，可以为制定筹资政策提供依据。针对不同的卫生服务项目，测算的方法不同，测算结果也有所差别。国内普遍按项目测算成本，但因项目繁多，且项目界定模糊，给测算造成困难。
刘国祥等是按各级卫生机构有能力开展的公共卫生服务项目进行测算，其测算结果显示：县、乡、村三级防保机构提供全部公共卫生服务项目的累计成本为每年人均13.19元。
程晓明等采用的方法是按照卫生服务成本构成中的6大类成本（包括固定资产折旧与维修费、劳务费、公务费、业务费、低值易耗品费以及材料费）进行测算。
李兰娟等提出：通过测算单项服务成本，主要是防保人员经费和业务支出两大部分，按服务量进行补助，可以激发防保人员的积极性；但是项目人力成本的确定要合理，随着经济的发展、卫生状况的变化，应不断调整。
五、基本卫生服务的筹资
江苏省为确保农村基本公共卫生服务落到实处，以县（市、区）为单位建立农村基本公共卫生服务专项资金，2006年按农村常住人口每人每年不低于6元的标准设立；同时设立省级财政专项资金，对经济困难地区按人均4元、3元、2元的标准给予补助。
浙江省从2005年起，全省以县（市、区）为单位，按农村常住人口每人每年15元以上的标准设立农村公共卫生服务专项资金，按参加新型农村合作医疗农民每人每年10元的标准设立农民健康体检专项资金，由财政预算安排。对农村公共卫生服务专项资金和农民健康体检专项资金，省财政按不同经济类别地区给予补助。
综上，对于我国基本卫生服务的筹资政策，应从以下进行考虑。
(1)按公共财政分配原则，对公共卫生和基本医疗采取不同的筹资供给方式。纯公共卫生服务应由财政全额负担；准公共卫生服务原则上政府只对设施维护建设和人力成本提供保障，在经济发达地区也可承担部分成本费用。基本医疗服务资金以个人承担为主，政府实施医疗保险制度，财政给予适当补助。
(2)按权利和义务对等的原则，明确政府、个人对不同卫生服务的筹资责任。由公共财政负担公共卫生服务的设施建设、人力成本和纯公共卫生的成本费用以及大部分个人基本医疗费用；而准公共卫生服务的成本费用和部分基本医疗费用则由个人承担。随着卫生政策的调整，应由财政全额负担实施基本卫生服务包，争取为每一个居民提供免费的基本卫生服务。
(3)按财权与事权一致的原则，明确各级政府对卫生筹资的责任。对于基本公共卫生服务包，应由中央承担，筹资以中央财政为主；而在基本医疗方面，可由中央和地方政府共同承担，对提供基本医疗服务的机构进行全额预算保障，可以考虑由中央政府承担医务人员工资、基本药品和诊疗费用，而基本建设等费用则主要由地方政府来承担。
六、难点和问题
1.如何推进基本卫生服务包的实施。基本卫生服务包应该是面向全体国民的，从基本卫生服务包本身的特点考虑，其实施必须以社区（镇、村）行政组织为基础，但是城市社区的行政组织比较脆弱，因此对基本卫生服务包的实施，产生了三个方案：一是在城市和农村同时推进，二是先在农村推进，三是先在城市推进。对此值得进一步深入研究。
2.如何测算基本卫生服务包的成本。到目前为止，对卫生服务成本测算普遍采用的方法是测算卫生服务项目。这种方法从供给的角度出发，不考虑居民对卫生服务的需要量，将人员成本和业务成本分摊到服务项目成本上。这种方法从理论上说比较准确，但是在实际操作过程中存在很多难点。例如，计算服务项目成本时，服务量是否准确[10]，目前缺乏一个标准的计量体系，同时，医疗服务项目的界定不明确、不统一，这些都导致项目成本难以测算。另一方面，目前我国的卫生服务成本测算只停留在已开展的卫生服务项目成本，虽然有通过医疗服务成本指数[11]推测医疗服务成本的方法，但这方面的研究较少。因此，如何测算基本卫生服务包的成本，又成为一个难点。
3.选择适合我国的费用支付制度。目前可行的费用支付方式主要有三种：第一，直接以医疗券的形式发放给居民；第二，直接补给供方，国家养人、养事来满足居民的基本卫生服务需求；第三，以第三方购买服务的方式支付。
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