明治政府的“官业民营”政策及其社会影响，本文主要内容关键词为：明治论文,民营论文,政策论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
明治维新后的日本政府，实施了一系列的改革，为创建统一的近代国家奠定了基础。在实行资本主义工业化的起步阶段，就制订了“殖产兴业”的重要经济政策。在该政策实施过程中，明治政府不断地修正完善，其中将由国家经营的官营企业转让给民间经营。这不失为是一项富有建设性的措施，它对日本资本主义工业化和社会发展具有重要意义和深远影响。
一
明治政府的“殖产兴业”政策，是在1870 年以后到1885 年的大约15年时间里实施的，又以1880年为界，分为两个阶段。在1880年以前是依靠国家政权的力量，加速资本主义工业化的进程，建立了以大久保利通领导的内务省、大隈重信支持的大藏省和伊藤博文控制的工部省，即三位一体的领导体制。由于形成了强有力的领导体制，进行了符合客观需要的改革，殖产兴业事业才有了可靠保证。因此，进展也较顺利，大体在三个方面有着显著的业绩：
接管和改造幕藩经营的工矿企业。明治政府为实现“富国强兵”的目标，陆续接管了幕藩经营的工矿企业，并不断地加以改造和扩充，逐步形成了近代化的军事工业生产体系。如1868年4月， 接管幕府的关口制造所， 于1879 年正式建成为东京兵工厂， 负责枪炮等武器生产。1871年接管了原属幕府的长崎制铁所，将其部分机器设备及人员迁到大阪市内，创办大阪制造所，后改为大阪炮兵工厂，成为有炮身、炮弹、火药、步枪、修理等五个车间的大厂。同年还接管了水户藩的石川岛造船所，设置兵部省造船局和兵工厂，后来又将其主要机器设备与萨摩藩鹿儿岛造船所合并，扩建成海军兵工厂。明治政府在接管幕藩旧有工厂企业的基础上，形成了两大陆军工厂，两大海军工厂，分别属于陆军省、海军省所管辖的近代军事工业的基干企业。
引进先进技术设备，创办近代民用工业。1872年，大藏省引进法国的技术设备，创办了作为“官营模范工厂”的富冈制丝厂。1874年，内务省成立后，先后成立了干住呢绒厂、广岛纺纱厂、爱千纺织厂等一系列近代化工厂。这些工厂是以从意、法引进技术和机械与本国传统的手纺车结合，形成简易实用的拆衷制丝技术，称“器械制丝”，并在全国得以推广。到1879年，全国拥有668家“器械制丝”工厂。
建设近代交通通讯事业。明治政府从发展经济和军事上的需要，加强了铁路和通讯事业的建设。1870年，政府通过在伦敦发行的100 万英镑的公债来修筑横滨到东京的铁路；1878年，又铺设了从京都到大津间的铁路。日本是岛国，海运特别重要。1870年，建立了半官半民的航运公司，开辟了东京、横滨、大阪、神户之间的定期航线。1871年，又设立了半官半民的邮政轮船公司，开辟了东京到大阪、函馆至石卷间的定期和不定期航线。邮政、电报、电话等近代通讯事业，在政府的经营下得到迅速发展。1870年，开通了东京至横滨间的电报。1871年3月， 首先在东京、京都、大阪间正式通邮。1877年，在京都和横滨间试用了电话。邮政、电报、电话逐渐在全国推广。
仅举上述几点，说明了明治政府在1880年以前的殖产兴业政策，主要采取大力创办官营企业，企图由国家带头来实行资本主义工业化。
二
1880年11月5日， 明治政府颁布《工厂处理概则》规定：数人合资或一个能出必要资金者，均可得到一项或几项处理的官办企业。我们将其称为“官业处理”。亦就是说，明治政府颁布《工厂处理概则》，将原属官营的工厂企业、出让拍卖给私人、民间。这就是官营企业转向民营的政策。明治政府颁布这一政策，标志着殖产兴业政策的转变。也以此表明殖产兴业政策实施期间的重大政策变化。我们也以此为据，把“殖产兴业”的实施分为前后两个不同的阶段。
那么，明治政府殖产兴业政策的转变，原因何在？笔者从当时日本国内的政治、经济形势和企业经营状况来作考察，简要分析如下：
第一，明治政府所经营的官业着眼于军事工业。除此之外的那些企业，只不过是为了“示以实利、以诱人民”，所以本来就具有“临时事业”的性质。正如政府在官业处理的文件中所说，“为奖励工业而创办的各厂，规模现已具备，业务已臻发达，是以政府拟将所营各厂，渐次改归民营”〔1〕。这就是说，明治政府创建官营企业的初衷已实现，在引进技术设备等方面的目的也已达到，一定程度上已完成了它的使命。同时，这些官营企业在经营管理上都存在着不少问题，如企业管理人员薪水过高，而且有官僚作风；因企业所需经费由国库支付，收入也得上缴国库，放松了对企业的考核；大部分企业连年出现严重亏损。这正如大藏卿松方正义所说：“政府直接管理的许多事业完全无利可图，不但不能成为国库的财源，而且在有成为库款的漏笆之势。”〔2〕所以，政府从官营企业的创办初衷和为扭转企业经营亏损的两个方面考虑，须作政策的调整。
第二，明治维新后所实行的各项资产阶级革命性质的改革，为发展资本主义开辟了道路。幕末以来往往因工厂设备差，缺乏经营经验，所以拥有一定数量财富的少数大商人、高利贷者也不愿投资于工厂企业，他们往往从事贸易和金融等方面的经营。经过政府殖产兴业政策实施以后，情况发生了变化。随着技术设备的引进，一些“模范工厂”也培养了一批技术工人；即使是那些民间经营的企业也向近代化方向有所发展，出现了不少拥有一定资金、有经营管理经验的资本家。他们对近代工矿企业投资已具有较大的吸引力。所以，明治政府的殖产兴业政策所作的转变，是着眼于吸引社会资金对工矿企业的投资和改善企业的经营管理。
第三，随着1874年开始的资产阶级自由民权运动的开展，一些豪农豪商也反对政府以官营为主的企业经营。他们发出了要求“自由经营”的呼声。在1878年的《爱国和再兴趣意书》中就曾指出：国力的基础在于“国财的增殖”，这些须依靠“国民自己奋起，大兴产业，繁荣内外贸易”〔3〕。显然，新兴资产阶级的呼声， 对明治政府殖产兴业政策的转变起着一定的推动作用。
第四，明治政府为了推行殖产兴业政策，首先要解决的是资金问题。政府采取了两个办法：一是利用国家权力，开动印刷机器，大量滥发纸币，政府在发行了4800万日元的太政官纸币后，又发行了750 万日元的民部省纸币、680万日元的大藏省兑换券、250万日元的开拓使兑换券；二是发行公债，当时为筹集修建横滨至东京的铁路和发给献出俸禄的武士以产业基金，而在伦敦两次发行公债，折合成日元为1559.2万元。1878年，发行了总额为1250万日元的“创业公债”。大量发行纸币和公债，确为“殖产兴业”提供了必要的资金。但是，结果也造成了严重的通货膨胀，使“政府的财政收入实值几乎减半”。为了扭转当时政府的财政困境，不得不把经营连年亏损的官营企业出售给民间。这样，既可收回创办这些企业时所付出的部分国家资金，又可免除补贴其经营赤字的财政负担。
三
鉴于上述四个方面的原因，明治政府凭借在此以前已有扶植民营企业的经验，以及在转让过程中适时地修改若干规定，所以处理官营企业转向民营的工作，进展得比较顺利。
除了前述政府设立“半官半民”的企业以外，与此同时政府还大力扶植私人企业。最典型的例子是政府扶植三菱公司。1870年土佐藩下级武士出身的岩崎弥太郎，由借用土佐藩的三艘轮船设立了“九十九商会”（1873年改称“三菱商会”，1875年又改称“三菱轮船公司”），开始经营东京、大阪、高知间的航运事业。1874年，日本侵略台湾时，政府将用150万美元从外国购得的13艘轮船也委托给三菱商会。1875年， 政府又以32万日元购买邮政轮船公司的18艘轮船，又无偿地拨给了三菱商会，并允许其航线延长至上海。政府还支持它与美国的太平洋邮政轮船公司展开竞争，除无偿地拨给船只外，还每年给25万日元的航线补助金。三菱商会在政府支持下，不仅战胜了美国的太平洋邮政轮船公司，而且在1876年排挤了英国的半岛与东方航海公司。仅此三菱公司一例，足见明治政府在兴办官业企业过程中，对民营企业也进行扶植的力度。可见，明治政府实行将官业转化为民营的政策转变是前有所鉴，胸有成竹的。
当然，在明治政府将官营企业转向民营的过程中，也遭到了困难与障碍。当宣布“官业处理”时，由于政府决定出售的只是一些亏损严重的工厂，而且出售价格是比较高的，因此愿意购买者寥寥无几，甚显冷淡。1882年，政府斟酌了《官业工厂处理概则》，决定“权宜处理，灵活行事”。1884年7月，政府决定出售矿山， 而且规定了所有的官营企业均按极低的价格和无息长期分期支付办法出售。
明治政府采取无息分期支付的办法，这对购买者极为有利。例如品川玻璃制造所当时按政府投资是29万日元，出售时的财产折价为6.6 万日元，而出售条件是从第6年起分55年分期支付。政府投资为160多万日元的阿仁铜矿，财产折价为24万余日元，而出售时是从第6年起分24 年分期支付。政府在放宽出售条件后，“基本上是廉价转让，有些几乎是白白相送”〔4〕的。正因为如此，经过“官业处理”， 一改以前的冷淡状况，愿意主动购买者甚多。由于政府按极低的价格和分期付款的办法出售官营企业，使资本家们在几乎无须支付现款的情况下，就成了这些企业的所有者；然后，他们再用经营这些企业所得的利润来分期偿还给政府。这样便宜实惠的事，谁会乐而不为呢？
此外，政府还以“劝业基本金”、“劝业委托金”等名目，给予士族、企业家大批贷款，鼓励他们从事开垦、养蚕、栽桑、制丝、纺织等生产活动，支持和扶植民间私人企业的发展。
我们从这里的官业转让企业的价格表，即可见一斑。
官业转让企业价格表〔5〕
产业 年份政府投资转让价格
高岛煤矿 1874
-
55,000(日元)
土界纺织所1878
25,000
大葛矿山 1879149,54627,131
富风制丝所 -- -
深川水泥 1884169,63161,700
小坂银山 1884547,476
273,000
深川白炼化石 1884 93,27683,862
院内银山 1884675,09375,000
中小板铁山1884 73,80325,000
长崎造船所1884628,767
459,000
产业转让条件接受人
高岛煤矿 200,000即付,余额6分利,7年付清后藤象二郎
土界纺织所分15年支付
浜骑
大葛矿山 12,784分15年支付,余额33年内付清 冈田平马
富风制丝所-三井
深川水泥 分25年支付
浅野总一郎
小坂银山 200,000分25年,余额16年支付
久原庄三郎
深川白炼化 浅野总一郎
院内银山 2,500即付,余额29年付清
古河市兵卫
中小板铁山250即付,余20年付清
坂本弥八
长崎造船所分25年付 岩崎弥太郎
产业 年份政府投资转让价格
油户煤矿 1884 46,60827,943
阿仁铜山 1885
1,606,271 337,000
品川玻璃 1885189,63180,000
产业 转让条件接受人
油户煤矿3,000即付,6,943一年内,余额13年付清 -
阿仁铜山10,000即付,87,000分十年,余额分24年付清 古河市兵卫
品川玻璃1890年起,分55年付清 西村胜三
由于政府适时地调整政策，官营企业转向民间经营的工作进展顺利。这不仅对日本实现资本主义工业化起着加速作用，而且对日本的社会发展也有着深远影响。
首先，政府财政收支状况得以改观。明治初年，政府年财政收入较低，仅2、3千余万日元；到1890年，即仅隔20年时间，财政收入便增加了3倍。这固然与当时把任大藏卿和内务卿的松方正义实行通货压缩、整理纸币、增加税收、振兴输出等措施的“松方财政”有关，但不能否认其中官业处理所发挥的作用。因为官业转让主要是在这段时间里实施的。特别值得注意的是，1886年明治政府的财政收支第一次史无前例地出现了结余，这与1884年时较多地进行官业处理不无关系。这从日本财政决算表可以见得。
日本年财政决算表〔6〕
年度
总额(百万)
前年结余支出
1868 33.1 -30.5
1870 21.0 -20.1
1875 69.5 -69.2
1880 63.4 -63.1
1886 85.3 1.0
83.2
1890106.5 7.9
82.1
其次，产业结构的明显变化。“官业处理”以前，国家经营的军事工业占据主要地位。官业处理以后，投资兴办纺织工业的企业成为热门。据《明治7年府县物产表》的统计：1875年， 八大类工业中食品类为第一，占41.9%；纺织工业为第二位，占27.7%。到了1884年，据《府县统计书》的统计：在1981个工厂中，纺织类占第一位，为60.9 %〔7〕。1882年由涩泽荣一等财界名流合资创办的大阪纺织公司，投资金额为28万日元，拥有纱锭10,500个，工人300多人， 成为日本当时最大规模的纺织厂。两年以后，它的资本增加了1倍。1887年，资金总额达120万日元，纱锭数增加到61,000个。由于受到大阪纺织公司业绩的刺激，自1886年开始，政商、棉纱棉布商和地主等纷纷投资兴办近代化的棉纺厂。这与80年代前后的纺织厂大多停留在2,000纱锭水平相比，显然是一个飞跃发展。纺织业成为企业勃兴的中心。因此，大阪纺织公司的建立，不仅意味着日本产业结构发生了明显变化，纺织业成为产业魁首，而且也成为日本工业革命开始的标志。
复次，为近代财阀的成长创造了条件。“官业处理”出售的对象，往往是与政府有密切联系者，或是从事商业和金融活动的大资本家。如与幕藩势力勾结而发展起来的特权商人三井、住友、鸿池等。他们因在明治维新中暗地里资助过讨幕而得到明治政府的信任，筑起了巨富；三菱、浅野、安田、古河等是在幕末动乱中活跃起来的，经与明治政府、外国商人的频频接触，受到政府的利用和重视；涩泽荣一、五代友厚、后藤象二郎等，是明治政府的官僚，后涉足于实业界。以上这些政商，在“官业处理”过程中，受到政府的支持和重视，从而变成了巨大的工矿企业主。
政商开矿时间表〔8〕
矿产矿名政商(数字为明治 年份)
半田(银) 7土代友厚 18五代龙作
金 美含 16发见 20古河市兵卫
大森(银) 20藤田传三郎
矿 芦之野万治3岛津家
鸟羽 7五代友厚
鹿笼 16五代友厚 19阿部彦太郎
尾去泽(铜)5冈山平藏 12矿业会社 (20三菱)
三日市13濑川安五郎 (29三菱)
银 小真木17杉木正德 20三菱
大岛(铜) 14浅野总一郎 (28古河市兵卫)
轻井泽12古河市兵卫
矿 神冈 19三井
古冈(铜) 6岩崎弥太郎
不老仓20古河市兵卫
足尾(银) 初年日光县 4民营 10古河市兵卫
铜 面谷 21三菱
别子 元禄 3住友
矿 西川 元禄 3住友
锑矿市川 22住友
新入 22三菱
煤 盐头目尾 22日本邮船
矿 鲶田 22三菱
端场 22三菱
诚然，“官业处理”不仅使原有的官业资本转化为私人资本，而且促进了民间商业、高利贷资本向产业资本的转化，从而奠定了近代财阀形成的基础。从财阀在日后发挥的作用，可见“官业处理”的深远影响。
最后，为企业经营管理积累了经验。“官业处理”以前，技术引进与本国实际脱节。如引进的10台“两干纱锭”纺纱机，由于不能纺国产棉花，动力不配套和管理跟不上而基本报废。“官业处理”后，涩泽荣一的大阪纺织公司在引进技术时，采取了“先抓人才，再抓设备”的方针。他先资助当时正在伦敦大学学习经济的山边大夫，令其改学机械工程，以便归国后学有所用；不仅引进了纺织机，同时还引进蒸汽机，致使设备能配套成龙。涩泽与山边的结合，显然是资金与技术的结合，是新兴资本家与技术专家的结合，致使提高企业经营管理水平有了可能和保障。像涩泽荣一那样的资本家在民营过程中，能克服国有企业的弊病，积极发挥民营企业的有利条件，造就了一批富于进取、具有拼搏精神和善于经营管理的企业家。
素有重视教育传统的日本，也正是在“官业处理”期间，于1880年颁布了“修订教育令”。1884年森有礼接任文部卿后，在1886年制订“帝国大学令”及各类各级“学校令”，确立了近代教育体制。“国基在于人才，人才在于教育”〔9〕， 是明治政府一贯重视教育的建设基策。富有日本特色的“士魂商才”的企业家，也正是在这种现实环境中培育出来的。正因如此，重视教育的传统才能一直继承至今。今天的日本人善于经营管理的良好素质的铸炼，不能说与明治政府实施“官业处理”、发展私人资本主义政策毫无关系。
四
明治政府的官业转让民间的政策，是其殖产兴业政策实施过程中带有建设性的转变，促使了日本资本主义的迅速发展，标志着日本产业革命的开始。就殖产兴业政策本身来说，这是吸取、移植西方经验的产物，但官业转向民营则是日本根据本国实际所作出的创造。这也是日本人善于将外来文化与传统文化融合的一个体现；同时，也说明如何发挥政府的主导作用，适时地调整政策是至关重要的。官业民营以后，对于广泛吸引民间资金的投入，根据国情，摈弃“外国万能主义”的引进技术设备、造就善于经营的管理人才等方面取得了卓越的成效。这不仅解决了当时国家、政府、企业所遇到的困惑，而且为日后的日本资本主义工业化和社会发展奠定了坚实和良好的基础，影响深远。当然，我们也不应忽略一些由官业转化而来的民营企业及其企业家，在日本对外扩张中也曾起过推波助澜的作用。即便如此，日本官业转向民间的实施过程中，所积累的如何妥善处理好官营企业与民间企业、金融资本与产业资本、引进技术设备与本国实际条件、执权者与技术专家、企业发展与人才培养等关系方面的经验，均是具有普遍意义的，就是对于当前发展中国家奔向现代化，也不无启迪和借鉴。
注释：
〔1〕〔2〕诺曼：《日本维新史》。中译本，128页。
〔3〕后藤清：《自由民权》，东大出版会，87页。
〔4〕岛田隆：《日本经济史》，山川出版社，1965年，第196页。
〔5〕托马斯.C.史密斯《明治维新与工业发展》，东大出版会，1971年，第176页。
〔6〕安藤良雄：《近代日本经济史要览》，东大出版会，1980 年，第17页。
〔7〕万峰：《日本资本主义史研究》，湖南人民出版社，1984 年，第128—129页。
〔8〕小林正彬《日本经济史大系》第5卷，东大出版会，1965年，343页
〔9〕石塚裕道：《日本资本主义成立之研究》，1973年，第100页。