关于当前我国农村义务教育管理体制改革的新思考，本文主要内容关键词为：农村义务教育论文,管理体制改革论文,当前我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会主义经济体制改革的不断深化，我国现行的农村义务教育管理体制亟需进行改革，引进新的竞争机制，以适应当前的市场经济形势。
一
我国农村义务教育阶段的管理体制是20世纪80年代中、后期提出的“政府统筹，地方负责，分级办学，分级管理”（以下简称“分级管理”）的办学体制。实行“分级管理”的体制后，各地党委和政府在发挥社会各界力量的办学作用，调动广大人民群众的办学热情，大力推进普及九年义务教育进程等方面，做了大量工作，建立了不可磨灭的功勋。但是，随着社会主义经济体制的建立，现行的“分级管理”的农村义务教育管理体制已显现出诸多弊端，愈来愈不适应当前教育特别是农村九年义务教育的改革和发展要求，甚至可以说，它制约和阻碍着当前的教育改革和发展，成为实施素质教育、开展教育创新的羁绊。
（一）“分级管理”体制成为滋生腐败的土壤和温床
20世纪90年代中、后期，90%以上人口地区已基本完成普及九年义务教育的目标，教育工作的重点转为启动教育现代化，开展教育创新，推进素质教育。但是，“分级管理”体制却决定了党政对教育大包大缆，统得过死，极易使党政主要领导滋生腐败。
在经费管理上，由于切块包干，乡镇克扣、挪用教育经费的现象普遍存在，拖欠教师工资、贪污私分教育基建经费，以及收受贿赂的现象大有人在。据调查，在湖北省某县拖欠教师工资的乡镇多达70%以上，有一个教师人数不到100人的镇竟累计欠教师工资达30多万元。
在人事管理上，也是由于切割，乡镇学校分配来的高、中师毕业生，书记和政府长官们美其名曰“财政经费包干”，没有编制，说要就要，说不要就不要，有个县委书记说：“我（指县政府）拿钱，你（指学校）用人，哪有那么便宜的事！”因此有的高、中师毕业生家长被迫花血本向书记镇长“进贡”，好让子女在苦读10多年后找一个教书的“铁饭碗”。湖北省某市某镇规定进一名新分配的教师交“进编费”3万元，许多国家分配来的新老师被卡在学校门外。据说，一名新教师家长给镇长送了3000元的礼，才被减缴“进编费”1.5万元，安排到一所村小任教。有的乡镇在高校毕业生分配前夕扬言，今年一个新教师也不增加，秋季开学后的结果是，乡镇教育干事和学校校长多次要求急需调进的师资一名也未进，倒是与书记、镇长等主要领导干部有裙带的关系被安进了中心初中和中心小学。
（二）“分级管理”体制使学校由普九的主力军变成了教育失误的“替罪羊”、负债累累的负债者
“分级管理”体制的文件和义务教育法颁布后，集资办学、捐资助学曾掀起高潮，尊师重教蔚然成风。学校楼房盖起来了，操场球场建起来了，理、化、生、体、音、美、医、阅、图、语（音）、电（化教学）、微（机）等仪器实验室也达到了12配套。然而，好景不长，没想到到了世纪之交，那些在普九中在人民心中树立起一座历史丰碑的功臣们——书记、镇长们大都升了官，进了城，转了行，而学校却搬不走，这时，教育干事和学校校长便成了“教育失误——盲目超前发展”的“替罪羊”和负债累累的负债者了，这些普九的欠帐不要说本金就连利息也让乡镇教育组和学校一辈子还不起。“本报河北消息1998年9月，漂亮的某市金利来希望小学在700多名师生热切盼望下终于投入使用了。然而，今年2月，建筑商却因当地政府建校欠工程款不还，用铁管、铁锁起教学楼‘封’了。数百名师生只得顶着烈日暴雨在宽敞明亮的教室外上课……建该校教学楼花费78万多元，乡政府还欠他工程款37万多元”。（《武汉晨报》2000年6月26日第6版）据不完全统计，湖北省某县“普九”历年欠款累计达5000多万元。这些欠款，有的是欠建筑工头的，有的是欠农民的（分摊性集资），有的是欠教师的。目前，某县有5600多名中小学教师，县政府定编只给4000名教师的财政编制，县教委主要负责人向县委、人大、政府、政协四套班子主要领导汇报后，有消息透漏，教师财政编制可增至5000人，这就是说，在今年秋季开学时，某县将有600多名在岗教师无处开工资。根据国务院和教育部的规定，在2000年底，民办教师问题应全部解决。解决的办法中最重要的一条是辞，有的民办教师在农村九年义务教育战线苦苦奋斗了一辈子，他们农不农（没有了责任田，也不会或无体力从事农业劳动了），秀不秀（转不成公办，当不成教师了，将不再是“秀才”了），晚年的生活无保障。然而，就是这样的一批为农村普及九年义务教育作出了巨大贡献的“民师”们，对我们政府和教育行政长官的最大要求不是拿退休金，而只是要求拿回学校拖欠的他们自己的工资！面对老师们这样的最起码的要求，我们的教育组和学校却无力解决、无法满足，哪里还有财力偿还数额更大的普九欠帐呢！
今年春季开学时，某市某镇的一所小学，因还不起工头的建筑费，校舍被锁一周，全校学生被迫关在校门外一周未上课，许多学校的校长因不堪工头逼债常常四处躲债，不敢到校工作。
1992年以来，某县拖欠教师工资人均3000元。今年到目前为止，各县的教师还没有领到一分钱工资。近几年来，县财政局挪用各学校多方筹集的资金已达300余万元。学校帐号上的钱已经一倾而空，办公费、水电费、维修费、业务开支等都没有了着落……学校陷入了空前的危机之中。许多新闻媒介呼吁：别让教育太沉重。（2000年3月28日《中国教育报》第1版）
面对教育的重重困难，有的地方不盖学校，却盖寺庙建“风水塔”。中国教育报2000年4月24日以《教学楼摇摇欲坠，“风水塔”耗资百万，岂有此理》为题报道，福建省某小学的二层教学楼10年前就出现裂缝，地基下陷，但在维修时由于资金缺乏，新楼建建停停，到了去年11月，施工队撤走了最后一个人，而县委、县政府却筹资200多万元，建起一座用来镇妖、避邪的高达42米的风水塔——七星塔。真是令人不可思议！
（三）“分级管理”体制阻碍着学校的改革和发展
“分级管理”体制实质上是政府办、政府管，而政府对好管的事情就管，不好管的事就不管，客观上削弱了学校自主权、制约和阻碍着义务教育阶段学校的改革和发展。
在学校领导班子任命上，现行的办法是，地、市直属学校校长一般为副县级，由地、市委组织部任命，县、市、区级直属学校校长一般为副科级，由县、市、区委组织部任命，上行下效，以此类推，农村中、小学校长实际上是书记、镇（乡）长说了算，很少有教师层层推荐选举的校长。可想而知，如此任命的校长将会怎样开展工作！
在教师聘用上，如前所述，学校急需的科任教师，是很难调进来的，更不用说聘用了，许多地方基本上是乡、镇党政领导一手遮天，学校应该聘用的教师不一定能聘用，不该聘用的教师则往往非聘用不可。笔者以为，现行的“分级管理”的体制不改革，在农村中小学实行教师聘用制基本上是一句空话。
在经费使用上，学校除了财政拨给的人头经费外，基本上没有其他任何经费来源。这两年，教育停止集资，全国减轻农民负担，制止学校乱收费。学校原千方百计开展起来的服务性产业如印发学生练习本、供应早点等项目，都被取消，有的学校连买粉笔、红墨水的钱也没有。农民当前也很困难，这几年种棉花的棉花卖不出去，有的吃国家救济粮；种稻谷的稻谷卖不出来价，在笔者的出生地，故乡的农民告诉我，一个农户一般4口人，2个劳力，种10亩地，正常年景情况下，农民缴付“三提五统”、水费电费、农药化肥、耕牛税牲猪税等，留足口粮种子，基本上赚不到钱，只有夏粮（小麦）、夏油（油菜籽）收入2000元左右，这便是农户一年的全部可用资金。如果家里有小孩读书，很少有不欠帐的。今年春季天旱，农民不愿出水费插秧，因为他们一算帐，与其种地要出力、出水费、电费、化肥费、农药费最后是欠费，还不如不种地，省些劳力。某省某镇是个棉户区，前些年棉农收入颇丰，如今，已是入不敷出。这几年，农村教育费附加不能足额征收，学校也不能也不忍心再向学生及其家长伸手。正如《中国教育报》所述某县的情况，学校陷入了空前的危机之中，一点也不夸张。前两年，只听说有校长、教育干事（有的乡镇称为教育组长）辞职不干的，如今已有了教委主任辞职不干的新鲜事了。湖北省某县的教委主任不正是因为教育经费紧缺，教师财政编制紧缩等困难而向县委、县政府递缴了辞呈吗？
笔者从事教育工作29年，其中从事教育行政工作18年，几乎跑遍了基层的大多数中小学，对其教育的现状可谓了如指掌。前些年作为普教科长和督导办主任，我还跑遍了湖北省的每一个地、市、州，对全省的教育现状也很熟悉，作为教育一直处于湖北省先进行列县市的教育面临的困难尚且如此，至于老、少、边、贫地区的教育境况也就可想而知了。因此，我们以为，“分级管理”的体制在提高教师地位、改善办学条件、普及九年义务教育方面起到了不可低估的作用，但是，到了市场经济时代，到了21世纪，是非改不可的时候了。
二
关于农村义务教育管理体制的改革，我们试图从以下几个方面进行新的思考，以引起教育决策者们的重视。
新千年的农村义务教育体制可试行国家办学，教育协调，学校自主（以下简称“自主管理”）的管理体制。
“国家办学”是指以政府办学为主，学校隶属国家所有，学校的办学经费，人员编制，设备设施等办学条件均由政府解决，以体现“义务教育”的实质。同时，国家也允许公民个人和各种社会力量在不以营利为目的的前提下举办各种类型和形式的义务教育学校，要求这些学校按《义务教育法》规定免收学生学费，其书本费、杂费等严格按政府物价部门的规定收取。
“国家办学”的提法不仅符合《教育法》、《义务教育法》关于“国家实行九年制义务教育制度”的规定，体现社会主义教育制度的合理性、合法性，而且表明国家对国家公有制以外的合法的办学成份和办学形式予以保护和鼓励，对不合法的“办学”予以限制和取缔，即“国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”（《教育法》第二十九条）。
事实表明，“分级办学”的提法不仅没有“国家办学”科学，而且在当前“条块分割”的管理形势下，使“块块”与“条条”分离或貌合神离，矛盾重重，教育主管部门往往丧失“主管”的职能，成为多余的机构。此外，也由于“分级办学”一些地方由于财政形势不景气，浮夸成风，对于应予“鼓励”的私有办学形式（私有制学校）鼓励有余，管理不足（甚至放任自流，使得大多数私有形式的办学大多以营利为目的，使义务教育变成了高价教育。
此外，“国家办学”的提法，也不排斥“地方负责”。地方各级人民政府仍应按《教育法》、《义务教育法》的规定履行各自的职责，其主要责任是保证办学经费、保障办学条件和维护学校的正常教育教学秩序。特别是“普九”的欠债应全部由各级地方人民政府来偿还，不能推给教育行政部门和学校。
“学校自主”就是使学校享有充分的自主管理的自由和权利。在地方各级人民政府保证办学经费和保障办学条件的前提下，学校在经费使用、设备设施和改善，教职员工的使用和管理、教材选用、教育科学研究、教师职务的评聘及其薪金的发放等方面，能够“自作主张”，不受行政干扰。否则学校就无法实行校长负责制、教师聘任制、岗位责任制、结构工资制的“四制”改革。
“教育协调”就是教育行政部门对各级各类农村义务教育阶段学校进行宏观指导，争取政府重视，协调社会各种关系，把为学校服务为教学服务作为自己的主要职责，为学校解决力所不及的问题。“自主管理”体制不是削弱教育行政部门的管理职能而是从某种意义上更加强化，更加具体，并要求从管理者的角色转变为服务员的角色。
当前，市场经济体制改革不断深化，教育体制的矛盾和弊端愈显突出，尽管许多地方在开展教育编制重核、教育经费重包（重新包干），教师工资直达，但新的办法尚未实行，新的矛盾即又产生，如工资直达，即县财政将教师直接拨给银行，由银行代发，直接到达教师个人帐户，这样一来，学校无法提取结构工资制的“结构部分”，连水、电费等也无法在教师工资中扣回。窃认为这仍是由未从教育管理体制改革的根本上解决问题所导致的，因此，我们试提出“国家办学、教育协调、学校自主”管理体制的新思考，以引起广大教育科学研究工作者、教育工作者的关注，并开展探索和研究，以便尽快建立具有中国特色的社会主义农村义务教育管理体制。