地方党委政府与其办公室不宜分设全宗，本文主要内容关键词为：党委政府论文,办公室论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 历史回顾
1.1 1988年以前，同其他省市一样，河南省市、县两级党委、政府与其办公室的档案是不分设全宗的。《河南省档案局关于档案全宗划分的意见》(1981.5)明确规定：省委及省委的部、委、厅、室可各为一个全宗；地、市、县的党委及其部、委、室应为一个全宗；各级直属党委、党校、工、青、妇等可分别设立全宗；各级人民政府(行署)，包括内部机构，可视为一个全宗；政府系统的各委、办、厅、局、行、院及直属处(科)等单位应分别设立全宗。
1.2 1988年1月省档案局印发的《河南省各级综合档案馆业务管理规范》(豫档〔1988〕第3号)首次提出地方党委、政府与其办公室的档案应分别设立全宗。《规范》第二章第五条“建国以来档案全宗设立”，第1款规定“各级党委及其所属各部、委、办分别设立全宗”，第5款规定“各级政府及其直属各委、办、局、处分别设立全宗”。
1.3 1988年开始的河南省各级综合档案馆等级评审工作，推动了这项制度的落实。1988年4月河南省档案局印发的《〈河南省各级综合档案馆等级标准〉补充说明》中规定：各级党委及其所属部、委、办和各级政府及其办公室的档案，凡过去作为一个全宗的，且案卷采用年代结合组织机构方法编排的，其档案可以不再变动；但从1988年起须分别设立全宗。
1.4 关于各级党委、政府与其办公室档案分设全宗的思想见于河南省档案局吕大群先生20世纪80年代中后期发表在《档案管理》上的一系列文章，这些文章后来都收录在胡绍华主编、河南人民出版社出版的《档案馆工作研究文选》一书。观点最集中的是《对县委及各部办档案划分全宗问题的再认识》[1]、《实施档案馆〈规范〉中几个业务问题之我见》(以下简称“吕文”)[2] 两文。吕先生认为，确认办公室为立档单位并单独设立全宗，最主要的依据是“办公室同各部一样能以自己的名义发文行使其固有的职权”。
2 现状分析
为了解我省市、县两级党委、政府与其办公室档案全宗分设问题的现状，以及在档案实体整理时存在的问题，4、5月间笔者就此作了一次问卷调查。调查的形式是，向各省辖市档案局业务指导负责同志及焦作市所辖六县(市)档案局长发出调查问卷，委托他们请档案业务指导人员或同级党委、政府办公室档案管理人员填答问卷。截止5月底，有9个省辖市寄回了答卷，加上焦作地区的答卷，共收到有效答卷35份。通过对答卷的统计分析，并请教有关专家，初步得出以下结论：
2.1 地方党委、政府与其办公室档案分设全宗的制度得到了较好推广。在回答问题的10个省辖市中，仅有1个省辖市未推行此项制度；推行该制度的时间，基本上都是1988年前后(有的地市将1988年以前的档案按照两个全宗重新进行了整理)；推行该制度的原因，主要是1988年和1993年分别开始的两轮综合档案馆等级评审工作。
2.2 在档案实体整理区分全宗时，把握的具体尺度基本一致。据省档案局业务指导处副处长谢建波介绍，省委办公厅的同志在区分省委与省委办公厅全宗时，把握的原则是“有关大政方针的归省委全宗，事务性的归省委办公厅全宗”。这条标准，听起来很有道理，但操作起来却有很大难度。在笔者作的问卷调查中，就此提出了一个开放式问题：如果已经分设全宗，你们在区分全宗时把握的具体原则是什么？回答虽然语言不尽相同，但基本观点是比较一致的，即不管是发文还是收文，主要是根据文件头、发文字号和落款单位来区分全宗。
2.3 在各级党委、政府与其办公室档案分设全宗问题上存在不同意见。
2.3.1 在笔者收到的35份有效答卷中，认为党委、政府与其办公室应该分设全宗的16票，占全部答卷的46％；持反对态度的7票，占全部答卷的20％；持无所谓态度的12票，占全部答卷的34％。持反对态度和无所谓态度的合计19票，占到了54％。如果考虑到答卷者的职业因素，各级档案局业务指导人员比较赞同区分全宗，17名答卷者中有11人投了赞成票，赞同率达到65％；而各级党委、政府办公室具体分管档案工作的同志赞同者较少，18名答卷者中仅有5人投了赞成票，赞同率仅为28％。一位持赞同态度的答卷者在其他需要说明的问题中写到：随着政府转变职能和电子公文的普及，分设全宗的优越性可能会降低，有待于进一步探讨研究；还有一位持无所谓态度的同志写到：永久、长期等需要移交进馆的档案可分设全宗，而短期保存的档案不应该再分设。
2.3.2 在河南省大力推行地方党委、政府与其办公室档案分别设立全宗制度的同期，1988年，中国人民大学函授学院郑州分院档案专业85届学员胡星明、韩路易等同学在《档案学通讯》上发表了一篇文章《县级机关文件分类方案》[3]。该文将一个县级行政区域内的进馆档案划分为包括县委(办公室)、县人民政府在内的57个全宗，该文没有提及党委、政府办公室单设全宗等问题。
2.3.3 吕文在提出各级党委、政府办公室设立全宗的同时，也指出：在《规范》的制订和实施过程中，各级党委(含市、地、县委)的工作部门——各部(组织部、宣传部、统战部等)均设立全宗，已为大家所赞同，这无疑是认识上的一个飞跃。但有些同志尚对党委办公室设立全宗持有疑义，认为办公室应同党委合为一个全宗，而不能单设全宗。[4]
2.4 实际整理档案过程中，有些文件材料划分全宗时存在争议。吕文提到了关于办公室或各部代党委批转文件如何区分全宗的问题，“仍存办公室或各部全宗为宜，不必再挑出存党委全宗。这样既反映出工作部门历史的真实面貌，又容易识别，不致受主观意志的制约而发生混乱。此外，还有些特殊的情况，如以办公室名义转发党委书记的报告、讲话之类的档案文件，为两全起见，可同时在党委和党委办公室两个全宗保存。总之，对待诸如此类情况特殊的问题，应本着确保全宗档案齐全完整，方便管理利用的原则，不拘泥于旧有的观念，积极而审慎地寻求新的解决办法。”这样问题好像是解决了，利用也方便了，但将来档案进馆时势必会人为增加许多重份文件。此类有争议的情况(以党委与党委办公室为例进行说明，政府与其办公室基本相同，下同)还有以下几种：
2.4.1 常委会议记录、纪要的归档问题。从内容上讲应归于党委全宗，但如果从责任者的角度看则应属于办公厅(室)全宗。
2.4.2 工作通报的归档问题。如中共河南省委办公厅编印的《工作通报》刊发内容主要有五项：(1)省委、省政府领导同志(主要指省委常委)在全省重要工作会议上的讲话；(2)省委、省人大、省政府、省政协领导同志的重要调研报告；(3)省委、省政府对某项重要工作进展情况的通报；(4)省委、省人大、省政府、省政协主要领导批示的在全省有推广价值的省内外工作经验；(5)需要提请各地、各部门负责同志高度重视的倾向性、苗头性问题。
2.4.3 以党委文件向上级请示、报告问题，上级以办公厅(室)文件批复、答复的。根据《中国共产党机关公文处理条例》，各级党委向上级党委报告、请示工作，用《中国共产党××委员会(××)》文件头；而批复、批转、答复下级党委的请示，则可视情况分别使用多种文件头。如某省辖市委向省委打了一个请示(×文)，省委则可能使用省委文件(豫文)来批复，也可能使用省委办公厅文件(厅文)答复，如果是批转还可能使用省委文件(豫发)或省委办公厅文件(豫办)。这样一来，如果划分两个全宗，则势必割裂文件的联系。
2.4.4 以党委名义召开的会议，同时又有办公厅(室)红头文件；或者以党委办公厅(室)名义召开的重要会议，同时又有党委红头文件的。如果划分两个全宗，会议文件的成套性也将无法保证。
2.4.5 办公厅(室)文件本身就是根据党委授权行文，不少文件内容重要，从内容上讲应当归于党委全宗。以河南省委办公厅文件为例，《省委办公厅关于改进完善公文审批和报送的意见》(1998.11)指出，以省委、省委办公厅名义下发的文件主要有4种形式，即豫发、豫文、豫办、厅文。如果按照文件头、发文字号、责任者来划分全宗，豫办、厅文无疑应当归于省委办公厅全宗，但从内容上讲豫办、厅文两种省委办公厅文件同样有不少应当属于省委全宗。下面仅以豫办文件为例说明：
还是上面1998年省委办公厅那份文件指出，“豫办”根据省委授权行文，用《中共河南省委办公厅文件》的格式印发，由常务副书记签发；联合行文的由常务副书记、分管副省长签发。其适用范围有6种情况，其中前4种从内容上看笔者认为都应当属于省委全宗，现抄录于下。
(1)省委就全省某一项重要工作的安排意见；(2)印发中央领导同志(主要是中央政治局委员和国务委员)在河南考察工作时的重要讲话和省委全会、重要会议上省委书记、副书记的讲话；(3)印发需要下发的省委常委民主生活会会议纪要或省委常委会专题研究某项重要工作的会议纪要；(4)转发省委工作部门或省政府组成部门就有关全省重要工作的安排意见。
3 讨论
3.1 划分全宗的原则就是整理档案的原则。主要可表达为以下三句话：保持档案文件间的有机联系，充分利用原基础及便于保管和利用。构成主体全宗立档单位的条件，可以只归结为一条，即“有相对独立的社会职能，并主要以自己的名义对外行文。”但客观实际是复杂的，具备立档单位、立档单元条件的社会主体与客体，围绕它们形成的档案是否作为一个单独的全宗进行管理，还要以这样做确实是便于保管和利用的为衡量标准。这既是整理档案的基本原则，更是区分全宗的目的，也是整个档案工作的基本要求。不能仅仅把便于保管和利用看作是划分全宗的结果，更应当首先把它看作是划分全宗的有意识出发点和最终要求[5]。地方党委、政府与其办公室档案分别设立全宗，符合“有相对独立的社会职能，并主要以自己的名义对外行文”的原则，但是将文件内容联系密切，有时甚至称得上是密不可分的地方党委、政府与其办公室的档案硬性划分为两个全宗，利用起来的确不太方便。一位在市政府办公室从事了20多年档案管理的老同志介绍说：以前设立一个全宗时，判断一下，拿出一本(年)目录，基本就可以找到所要查的文件；现在分成两个全宗了，经常是先在市政府全宗查，找不到了再到政府办全宗来查(前提是只知道文件大概内容而不知道发文字号)。
3.2 通过以上分析，笔者认为地方党委、政府与其办公室不宜分别设立全宗。那么，如果只设一个全宗，全宗名称应该是什么呢？在互联网上，笔者查到以下三种情况是并存的：一是“中共×××委”，比较普遍；二是设立联合全宗，如“中共福建省委暨福建省委办公厅”等；三是“中共×××委办公厅(室)”，如“中共甘肃省委办公厅”等。孰优孰劣，在理论上笔者说不出什么所以然，但凭直觉认为全宗名称应该定为“中共×××委办公厅(室)”和“×××人民政府办公厅(室)”。其理由有二。其一，地方党委是党的一级地方组织，它由工作部门(如办公室、组织部等)、派出机构(机关工委)、部门管理机构(如老干部局、机要局等)、直属事业单位(党校、报社等)组成。中共×××委是个上位概念，让它与其工作部门办公室、组织部、宣传部等全宗并存，总是不合适。其二，类推一下，精神文明建设委员会的档案定名文明办全宗，机构编制委员会的档案定名编办全宗，综合治理委员会的档案定名综治办全宗。也就是说，全宗名称一般不是其上位概念，而是其常设机关。比如地方各级人民代表大会，其档案全宗名称是“人大常委会”。中共×××委的常设机关是其常务委员会，但由于其工作部门组织部、宣传部、统战部、政法委等都单独设立全宗了，所以应将与组织部等平行的综合办事机构“办公厅(室)”确定为地方党委与其办公室档案的全宗名称。