关于农业发展战略的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,发展战略论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”又说，加强农业基础地位，推进农业和农村结构调整，保护和提高粮食综合生产能力，增强农业的市场竞争力。
我国从改革开放以来，农业发生了巨大变化，取得了举世瞩目的成就，农民从总体上达到小康水平，一举改变了中国少吃缺穿的历史，为实现农业现代化奠定了基础。但是，还应看到，要达到全面小康社会还有很大差距，特别是农村。目前农村中存在的主要问题是：
（1）农民是一个低收入的群体。近几年农民收入增长缓慢，有时出现负增长。这就使城乡居民收入差距拉大。从1978年的2.57∶1，扩大到2001年的2.90∶1，农民收入只相当市民收入的1/3。
（2）劳动生产率低下。农村劳动力占全国劳动力的50％，而提供的GDP只占15.2％。农业技术落后，产品成本高，质量差，附加值低。
（3）农村社会结构封闭落后，居住生活条件差，农民观念较保守，缺乏市场意识，很大一部分农民过的是半自给自足经济。
（4）农民文化水平低，文盲大量存在，世界上10个文盲中就有一个中国人，15个中国人中就有一个不识字的，其中大部分是农民。这对于采纳先进知识和技术形成重大障碍。
在我国要达到全面小康社会的关键是农民，为此，制定一个农民达到全面小康水平的战略，就具有十分重要的意义。这里，就农业管理结构调整谈一点看法，供大家研究。
一、土地制度的不变与变
中央规定农村的土地承包制30年不变，具有重大的意义。土地承包制对中国农民来说太重要了，是从土地改革以来的第二次解放。对土地失而复得，农民再次成为使用土地的主人，这是该制度的关键所在。这样，就大大调动了农民的积极性，促进了农业生产力的大发展，一举解决了将近13亿人口的吃饭问题，这在世界上是一个壮举。这种土地制度，不仅促进了农业的生产，并且还对农民提供了一种社会保障，特别是中国农村存在着大量的富余劳动力，有一块土地作为生活的依托，能确保他们的温饱，防止农村的两极分化。这样，就可以稳定农村的秩序，减轻社会的负担，保证社会安定。这种土地承包制，是在中国共产党的领导下经过20多年的摸索和实验，付出了巨大的代价，才找到一条适合中国农村发展道路的土地制度，是一个伟大创举。30年不变，表明一个决心，从今后共产党决不再剥夺农民，不论采取任何方式或任何借口，都不许使农民与土地分离。这一制度来之不易，各级政府都要珍惜它、保护它，因为它是团结广大农民走社会主义道路的根本保证。
笔者认为，中央规定30年不变，一方面要告诉农民，这种土地制度是长期不变的。多年来对土地制度频繁的变更，农民存有余悸。中国从土地改革以来，领导方面主观上想使农民富裕起来，频频对土地制度进行变更，但每次变更都使土地公有性加大，农民对土地关系越来越远，都损害了农民的利益。我们各级干部长期形成一种习惯，认为土地制度可以根据领导上的意志随意改变的，农民是没有发言权的。这种改变往往以破坏生产力、以侵害农民利益而告终，为了维护农民的切身利益，中央才做出了这种硬性规定。实际上，30年不变，就赋予了农民将分给他们的土地当作自己的土地来支配，可以耕种，可以分给子女继承，可以依法租赁，可以入股合作经营，还可作价自由转让。这样，就能解除农民的后顾之忧。另一方面也是主要的，要告诉各级干部，对这种土地制度，不要再采取任何行政手段去进行变更。假如有的干部要硬性变更，农民可拿中央的30年不变的规定，作为尚方宝剑抵制损害他们利益的瞎指挥之风的一个盾牌。所以，这种土地承包制对农民来说，是一项保命、救命的制度，是他们的命根子，是不能轻易改变的。
同时，也应当承认，这种土地制度是在特殊历史条件下制定的，如同土地改革一样，是按人口平均分配。所不同的是，土地改革使农民从封建土地制度下解放出来，土地承包制使农民从官办土地制度下解放出来，重新获得土地。它的首要目的是要解放生产力，保证农民的基本生活需要，具有自给自足的性质，属于自然经济的范畴。土地承包制随着中国的改革开放、市场经济体制的形成，一些地方也产生了变化。一些经济发达地区，一些专业化种植地区，如大城市的郊区和山东寿光市等地，已经突破了自给自足的属性，已成为比较发达的商品经济。但是，不能否认，中国农村这种商品经济发达地区毕竟是少数。今天，全国59％的农民属于纯农户。当然，其中不乏有种粮大户，但绝大多数地区还是一家一户进行经营，商品率是很低的，基本上届于一种自给自足的自然经济。吉林省发展研究中心宏观处刘庶明处长认为：“现在的土地分散在千家万户，不要说机械化难以进行成片耕作，就是有了好品种，电会因为混种混收，色泽混杂，造成等级混杂。目前小户分散生产不但带来生产率低下，而且更使化肥、农药等充斥田间，不但造成了成本的居高不下和质量的低下，更重要的是，千家万户难以组织起来去面对统一的大市场。”即是商品经济比较发达的寿光地区，基本上还是个体户经营，规模化、现代化、社会化的水平比较低，生产还没有达到专业化、标准化、自动化、工厂化，与一些发达国家相比，相去甚远，还有待发展。
农村的一家一户的细小的自然经济有待向商品化、现代化发展。一是生产要素要由市场来配置。我国目前的土地格局基本上是由各级政府确定的，虽然它很适合当时农民的要求，但与未来发展的市场经济相矛盾，其生产要素也要由市场来配置，才能提高其利用率。我国除了少数经济发达地区外，绝大多数还是小农经济，土地资源利用不合理。不能向种田能手和善于经营者手中集中，不能发挥规模效益，就不能降低成本，不能提高劳动生产率。根据吉林省榆树市的材料，我们种植每公顷玉米人工费用为2000元，而美国每公顷玉米人工费用不足300元。该省近几年玉米斤粮成本都在0.32—0.36元之间，美国的生产成本仅在0.18元左右。这表明，我国农业的生产要素利用率很低，但耗费很高，是非常不经济的。其中一个重要原因是生产要素不能由市场优化配置。二是经营规模小，不易采用先进技术和设备进行科学经营和管理，发挥规模效益。我国农业科技含量在45％左右，而发达国家一般在60％-70％，高的可达80％。再加上我国农业税费负担重，国家又没有补贴，使我国农产品成本高，价格居高不下。其中，小麦、玉米、大豆等主要粮食产品的价格都高于国际市场价格30％-50％。这大大削弱了我国农产品在世界市场上的竞争力，使农民的利益受到损失。三是这种土地制度不利于农业中劳动力的转移，农民对土地产生一种依赖思想，即便有些农民主要收入不依靠农业，不以经营土地为主，但他们宁肯让土地荒芜，也不愿把土地转让出去。再加上我们又缺少一个公开的、合法的土地市场，使资源不能流动而凝固沉淀，这就形成土地和劳动力资源的巨大浪费。为了实现农业现代化，改变目前我国“三农”的状况，必须对目前我国的土地制度进行改革。如果说在我国加入WTO前这种土地制度是合理的，但加入WTO后，它的局限性就充分暴露出来，现在到了改革的时候了。
改革土地承包制，并不是说现在用行政命令的办法，宣布承包制过时了，应一律取消，又一次对农民的土地进行剥夺，而是在不用行政手段来改变农民土地关系的前提下，由农民自愿地来改革。中央在宣布承包制30年不变时，就提出允许土地流转的政策：“确有条件的地方，在尊重农民意愿的基础上可以实行适度规模经营。在承包期内，土地使用权可以根据农民自愿、依法、有偿的原则自由流转”。这表明土地自由流转是有条件的：一是要看经济发展的水平，农民已经认识到现实的一家一户的土地承包制已经不利于他们发家致富，需要有新的经济组织形式来代替，才能变更。二是一定要尊重农民的意愿，也就是说是在农民自愿、有偿、互利的前提下，依法进行土地流动的。应坚决杜绝那种用强迫命令、以行政手段来剥夺农民土地的做法。在现实生活中，一些干部以各种借口来剥夺农民土地的事例屡见不鲜，他们采取各种各样的方式。有的说，现行土地分配不合理，需一年一小变，三年一大变。这实则是在变动中干部获利。还有假借经济开放，变卖农民土地，中饱私囊，等等。这些都违背了中央的“自愿、依法、有偿”的三原则，应该坚决反对。有些地区在根据经济发展、尊重农民自愿的原则和在互利的条件下实行土地自由流转，获得很好效果，经济发展了，农民增收了，农民满意，政府也满意。由此可以看出，这种土地自由流动，一是没有改变30年不变所赋予农民的土地权利，而是农民根据市场的等价交换原则自愿转让的，农民的利益并没有受到损失。二是要从中国实际出发，中国是人多地少，受资源秉赋的限制，规模经营不能一味追求大，规模效益要有一个市场定位，应适度的规模经营，否则会出现负效益。在中国除了考虑企业的规模效益外，还要考虑社会效益，考虑多余的劳动力的出路问题。这些，都是在土地制度变革中应注意的问题。
所谓土地制度的不变，主要讲的是承包制所赋予农民的土地使用权永远不变，任何人不能以任何借口来改变这种土地关系。最近全国人大常委会通过了土地承包法，我们应当将它作为一项基本国策记入史册。所谓变，主要是在我国加入WTO后，面临世界市场经济的挑战，不得不改变这种土地制度。这种变不是政府行为，而是农民个体行为，不能有任何的干部强迫，也不能有任何运动逼胁，是农民自觉、自愿并依法进行土地转让，是在不损害农民利益条件下的变。实际上，这种变是从自然经济向商品经济之变，是从计划经济向市场经济之变。这是不以人们的意志为转移的客观规律，人们应该顺应这一形势的发展。在这一大趋势面前，政府应当创造一个有利的环境，促使土地自由流转。
二、抓农产品加工业——树立大农业观
农业问题始终是我国一个非常重要的问题，它直接涉及到我国三分之二以上人口，是“三农”中的关键问题。农业现代化是我国实现现代化的一个重要标志。过去我们长期形成一种观念，一讲到农业好像指的就是种植业，甚至只指粮食，这可能与我们过去一再强调以粮为纲有关。过去在少粮缺衣的情况下，把农业看作种植业，还情有可原，但在我国加入WTO以后，与世界市场形成一体化之时，仍停留在原来的观念上就有些落伍了，必须形成大农业观。所谓大农业观，从横的方面讲，不仅包括农、林、牧、副、渔以及它们之间的相互关系，还要注意每一业的内部关系，如玉米就分为工业用玉米、饲料用玉米、人食用玉米等，其他种类的产品亦如此。从纵的方面讲，还应包括各种农产品加工业以及运输、销售等有关的服务业，把从生产到加工以及销售的全过程，作为一整个产业链来看待。作为大农业观，还要掌握一些与农产品有关的代用品以及进出口对农业生产的影响。比如，化纤不是农产品，但它的产量会影响到纺织业对棉花、羊毛、蚕丝的需求。再如，农产品的进出口量，也会影响到农产品的生产量。作为大农业观，不仅注意到国内市场的需要，还要考虑到国外市场的需要，不仅要考虑到目前的需要，还要考虑到将来的需要，还应预测气候的变化以及各国政策的走势，对我国农业生产可能发生的影响。
以上可看出，大农业是千头万绪，是方方面面互相联系、互相制约的一个庞大的系统体系。什么是纲、什么是目，抓住哪一环就能将整个大农业带动起来，确实是一个关键问题。这关键的一环就是农产品加工业。农产品加工业如同一个管道，所有农产品都经过这个管道分散到国内外市场进行销售，它是联系生产和消费的桥梁。农产品加工业这个管道能传递市场上所需要的各种产品的种类、规格、标准和数量等方面的信息，以此来指导农业生产。农产品加工业这个管道能将各种农产品进行加工、整合，使各种原料得到搭配和重新组合，以便综合利用，从而提高资源的利用率，提高经济效益。农产品加工业其加工链越长，其附加值就越大，创造的财富就越多，就越能增强综合国力。我国现有的农产品加工业是能力薄弱，技术水平差，设备落后，产品档次低，加工企业规模小，基本上都属于一些粗加工，附加值很小。我国农产品加工值与农业产值之比为0.85∶1，发达国家为3∶1；我国深加工用粮不到总产量的8％，而发达国家在70％以上；我国农产品的加工程度为45％，而发达国家为80％以上。这表明，我国农产品加工业有待发展的空间很大，需要我们很好地开发和利用。
将农产品加工业作为一个产业来定性，这是中国轻工发展协会胡楠教授的意见，我很同意他的看法。农产品加工业不应把它归类为轻工业，它是介乎于工业和农业之间的一个特殊产业，具有自己的特点和独立性，应把它作为一个独立产业部门来看待，以便有利于它的发展。把农产品加工业作为一个产业来看待，这是大农业观。过去农产品加工业是跟着种植业和养殖业走，生产了什么加工什么，有多少加工多少，没有自己的独立性。现在不同了，在形成了世界市场一体化的情况下，种植业和养殖业要跟着农产品加工业走，农产品加工业要跟着市场走。这样，才能使农业根据市场的需要来生产，避免生产上的盲目性。将农产品加工业作为一个独立产业，还由于各行各业的农产品加工业是相互关联、相互制约的，有很大的互补性，与种植业和养殖业有密切关系。把各个加工业作为一个整体来对待，使整个加工业协调发展，就能提高加工业的整体水平，就能与农产品加工业的产前、产后联系起来，就能发挥农产品加工业的调节机制，发挥传递信息的功能，对各种原材料的加工进行整合，并统盘考虑进出口。农产品加工业可建立总行会，下设各个分行会，如纺织业、服装业、食品业等行会。各分行会要对本行业的发展提出要求，建立行约行规，负责协调本行业的发展。
农产品加工业在国民经济中占有很重要的地位。第一，农产品加工业为国家提供了巨额财富，一般占到整个工业的三分之一。根据我国统计数字推算，1997年农产品加工业占整个工业的份额，产值占29.37％，增加值占28.30％，利润占20.60％，利税占30，57％，出口额占全国出口总额的39.67％。农产品加工业的增加值占国内生产总值的14.17％。1999年，产值占27.25％，增加值占26.30％，利润占22.77％，利税占29.62％，出口额占全国出口额的35.34％。这一切都表明农产品加工业在国民经济中的重要地位，同样也表明，如果将我国农产品加工业提高一步，不要说达到发达国家的3∶1，如果能达到2∶1，就能使我国农产品加工业的各方指标增加一倍多，它的贡献就更大了。第二，农产品加工业是沟通农产品和消费品、农业和工业、农村和城市、国内市场和国外市场的桥梁，通过农产品加工将各方面联结起来，就能加速物资流通、扩大市场的作用。第三，农产品加工业的发展能使我国农业按照市场需要实行定单生产，把种植业和养殖业作为加工业的第一车间，可以增加生产的预见性，提高农产品标准化的质量，增加农产品的价值含量，将我国农业提高到一个新水平。第四，农产品加工业的发展，扩大了对劳动力的需求，为农村富余劳动力提供了就业的机会，为逐步解决我国二元经济结构提供了条件，会促进农村现代化的发展。第五，农产品加工业的发展，为增加农民的收入奠定了稳固的基础。每个农户都与农产品加工业建立了稳固的联系，就能提高农业商品化程度，增加了农民的收入，从而防止农民两极分化，加强农村社会稳定。第六，发展农产品加工业，可以提高农村的购买力，拉动内需，促进农村市场经济的发育，使我国形成一个完整的市场经济体系，这是世界上独一无二的超级大市场，是其他国家无法比拟的。第七，农产品加工业的发展，可以提高我国人民的消费水平和质量。农产品加工业除了几个行业，如造纸、人造革、木材加工、橡胶等业外，其他行业都直接与人们的消费有关，农产品加工业的发展能为人们提供种类繁多、品质优良的消费品，丰富人们的生活。最后，农产品加工业的发展，可以促进我国“三农”的现代化。我国现代化的实现的标志，不能只看城市的现代化水平，而主要应看农村现代化的程度。什么时候农村实现了现代化，即全民族现代化了，才能宣布我国现代化完成了，而农产品加工业的发展，是促进农村现代化的有力途径。
从以上分析可以看出，农产品加工业在国民经济和社会中的重要地位和作用，应引起我们普遍重视。最近，国家召开了“中国国际农产品深加工——食品工业发展战略研讨会”，表明已经引起国家的重视，但还没有对整个农产品加工业提到应有的高度。农产品加工业比其他任何一个行业都复杂，涉及的人口最多，方面最广，除了国家谁也无能力来驾驭它。所以，国家应该像重视国家计划工作那样来重视农产品加工业，每年能召开一次全国性的农产品加工业会议，部署一年的农产品加工业的任务，确定其重点，协调各方面的关系，制定有关方针和政策，促进我国农产品加工业的顺利发展。
三、农业从官办到民办——建立中介机构
前些日子看到某报纸上有一篇文章讲道：我国入世后，连管农业的省长、市长、县长都不知道种什么粮食，农民就更不知道了。这句话的用意是想说明，现在农民种田难，不知道种什么粮食才符合市场的需要；但是，这句话恰恰暴露了官办农业的思想，好像农民种什么粮食必须先由官员知道，然后再由官员指导农民种什么。其实，这种现象并不奇怪，因为我们长期是官办农业，种什么、种多少、收获后卖给谁、什么价钱卖，都是政府说了算，农民是没有自主权的。正因为这样，才有了上面那段话。政府管农业，其用意也许是好的：首先，我们国家这么大，有这么多人口，政府必须“手中有粮，心中不慌”，要对全国人民吃饭负责。其次，也想使农民发家致富，过上好日子。可是，这种官办农业思想是计划经济体制下的产物，土地归大堆，按上级计划集体经营，按政府规定进行分配，完全由政府全包下来，一切都由政府负责。实践证明，政府管农业往往是吃力不讨好、好心办坏事。这种做法，挫伤了农民的积极性，损害了农民利益，农民不仅没有富裕了，反而越来越穷。在这种形势下，才被迫改为土地承包制，由农民自主经营。虽然土地制度改变了，但一些人思想还没有跟上，官办农业的现象还处处可见。有的县政府强迫农民种某种作物，结果收获后卖不出去，农民将产品堆到县政府大院里，要求政府来负责。类似这种情况屡见不鲜。这就表明，在农民具有了土地经营权，在向市场经济过渡时期，再采用计划经济体制下的政府管农业，不会有好的效果。特别是十几个部门都管，政出多门，有的还互相扯皮，其结果是效率低下，劳民伤财，不利于农业的发展。政府必须转变职能，要适应市场经济的要求。
目前贯彻“三个代表”思想，干部下乡扶贫致富，就采取了把农民引向市场经济的作用，而不是采用强迫命令的办法，结果取得很好的效果，普遍受到农民的欢迎，作出了巨大成就，功不可没。不过，干部下乡扶贫也是有一定局限性的。第一，这些干部都是从党政机关抽调出来的，对农村的党政建设，对这些干部的锻炼，无疑是大有裨益的。但对农业，特别对经济作物，他们往往缺乏这方面的知识，尤其是对市场情况不很了解，不是专家里手，做起来有些强人所难。第二，这些干部抽调下乡扶贫，都有一定的时间性，必然会产生短期行为。而有的扶贫项目，要经过较长时间才能产生经济效益，这就与他们下乡时间产生矛盾。另外，市场情况也在瞬息万变，下乡干部离开以后怎么办？第三，下乡干部，不可能长期留在乡下，否则，说明这些单位不需要这些干部，何必占着单位的编制名额，不为单位工作，对单位来说也是一个损失。看来，下乡干部的主要任务，应该是帮助农村的党政建设，转变农村干部观念，帮助他们提高工作能力，使其将农民引入市场，以便使农民发家致富，而不应越俎代庖。
对农业这种管理办法，不论谁当主帅，谁当参谋，总有官办之嫌。官办农业，不要说一个村干部，就是管农业的县长、省长、甚至农业部长，在中国加入WTO以后，都不可能完全了解国内外市场的情况，很难对农业的全部经营管理进行领导。尤其是对每一个行业、每一类产品的品种数量、规格标准、种植范围，从种到收，经过粗加工、深加工、一直到销售，都了如指掌，是很难做到的。这不是我们各级主管农业的干部无能，而是这些要求超出了他们的职责范围，因为这些都不属于农业管理方面，而属于农业经营方面，让他们来经营是强人所难。假如有的干部有这方面的能力，可以掌握农业方面有关的情况，但农业以外的情况就很难掌握。比如，有的干部能掌握棉花的情况，但与棉花有关的情况，如羊毛产量、蚕丝产量，特别是农业以外的情况如化纤产量、进出口的数量以及市场情况的变化，作为一个农业官员是很难掌握的，必须有专门人才来管理。所以，现在应将农业经营方面的职能，从农业管理管理方面分离出来，即从官办农业过渡到民办农业。属于大的方针、政策、法规的制定和颁布执行，都由农业行业部门来管，属于农业经营方面则由民间来管理。
由民间来管理农业经营方面的业务，这是新的客观形势要求。首先，土地承包制赋予了农民经营自主权，政府再来命令农民种什么就侵犯了农民的权利。其次，在市场经济条件下，特别是我国加入WTO以后，国内市场成为国际市场，国外竞争成为国内竞争，情况复杂万变，农业部门工作的干部很难掌握，必须分门别类由专业部门负责，就需要建立各种各样的中介机构。各种中介机构专门负责本行业的工作，要全方位为本行业服务：一是要为农户提供各种情报和信息，分析市场情况以及未来走势；二是提供各种技术知识，进行经验交流和培训，传播先进技术知识，提高本行业的先进技术水平；三是提供防疫、防病、防公害帮助，要有一套完整地检验检疫体系，要生产出既卫生又健康、无污染的产品；四是帮助解决本行业农户在经营上所遇到的困难，如资金贷款、技术掌握、产品标准质量以及销售上的问题；五是代表本行业农户进行谈判并签订集体合同；最后是协调本行业内部以及外部所出现的各种矛盾，使本行业模范遵守行约行规，讲究诚信，提高本行业的素质和水平。为了完成以上任务，中介机构的人员应由专门人才组成，有的懂经营管理，有的懂技术，有的懂市场营销，有的懂法律知识，以及其他方面所需要的人才。他们都是一些行家里手，由这些人才来组成的中介机构，才能胜任其所承担的任务。各行会要逐步形成本行业的一整套行之有效的系统的管理体系，在政府认可后，可作为本行业的行动准则，以便大家共同遵循。
建立起各行各业的中介组织，是为农业服务的机构，也应包括在农业范围之内，这属于大农业观，政府不能对它放手不管。应当看到，我国目前的中介机构非常不健全，现有的发展水平也很低，有的也是官办的，带有官僚机构作风，具有垄断性质，并不是真正民办的。目前，政府应当大力支持中介机构的发展、规范、提高，尽快促使健康地成长。在中介机构的组建和以后的业务活动中，政府要支持他们的工作，协调政府各部门之间的关系，帮助解决各种困难，给中介机构创造各种环境，提高他们的工作水平，在政策上、在法规上给予有力支持，促使我国中介机构尽快建立和发展起来。
四、政府支援
所谓政府支援，主要讲的是农业的外部条件，前面所讲的三个方面的结构调整都需要政府的支持。除此外，在农村富余劳动力的转移、农村城市化的发展、农业的财政补贴、减轻农民负担、农村教育经费投入力度的加大等方面都需得到政府的大力支持，才能改变目前农村的状况，促使我国全面小康社会早日实现。
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