我国房产税改革的可持续性与路径探讨，本文主要内容关键词为：持续性论文,路径论文,房产税论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国房产税征管及改革现状分析
(一)国内房产税征管现状。
我国现行房产税设立于1986年，是从原房地产税中分离出来的，以城镇房产为课税对象，按房产原值(减除一定比例)或租金向房产所有人或经营者征收的一种财产税，当时设置该税的目的是调节占有房产所形成的收入差别，并约束固定资产投资规模过度扩张。①目前，除了西藏，其余三十个省、市、自治区、直辖市均开征了房产税。
目前，我国房产税税收总量较小，2010年仅占地方财政收入的2.20％。然而，与房地产相关的税种还有城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等，四种税收的收入总和占地方财政收入的比例逐年提高，由2005年5.75％上升至2010年10.01％。
此外，还有大量收费项目。其中被社会诟病最多的应属土地出让金，巨大的规模、隐性负债风险及与地方投融资平台复杂的金融关系是造成地方财政结构脆弱的根本原因。2010年，土地出让纯收益将近1万亿元，占地方财政收入比重就高达24.34％。
可见，针对房地产市场，我国的税收体系尚未健全，市场与政府间的分配关系尚未理清，财政对房地产市场的调控作用及市场对财政的监督约束作用有待加强。
另外，值得注意的是，我国自1986年开征的房产税是针对经营性房地产而言的，而上海、重庆两市的房产税改革和国外普遍意义上的房产税则是针对个人所有的非营业用的房地产，两者的税基有所不同。
(二)上海、重庆两地房产税试点改革现状及效应。
1.上海试点改革。2011年1月27日，上海市人民政府印发了《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》(沪府发［2011］3号)的通知，决定自当年1月28日起对部分个人住房试点征收房产税。
试点以来，2011年上海市房产税实现收入73.66亿元，较上年增长11.36亿元，占当年税收收入的0.77％；2012年实现房产税收入92.56亿元，较上年增长18.9亿元，同比增长25.66％，较2008～2011年平均增长率高出10个百分点，占上海市税收收入的0.77％。可见，房产税虽然在总量上提高了，但在税收收入中所占的比例仍然保持原有水平，对地方财政的贡献度不高。
2.重庆市试点改革。2011年1月28日，重庆市人民政府颁布了《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法和重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》(重庆市人民政府令第247号)。
按照方案，2011年10月起，重庆市进入对存量独栋别墅的征收期，有3500多套独栋别墅收到了征税通知，要求在10月31日之前缴纳税款。②截至2011年年底，重庆市共实现房产税收入20.89亿元，占税收总收入的2.55％。尽管较2010年房产税收入增长了近8亿元，但占税收收入的比例依然很低，基本上与2010年2.51％的水平持平。
3.小结。上海、重庆两市的房产税改革中，虽然具体实施方案有所区别，但有以下共同之处，而这些制度设计也正是房产税改革的结点所在。
(1)均以房产成交价为计税依据。以成交价为计税依据，容易导致税负不公。因为同样的房屋在获得时间和方式上的不同，将导致很大的价格差异，尤其是对存量房，交易价格更难以衡量房屋的现有价值。房产作为一种资本性货物，它的价值随时间的变化而不断变化，所以，房产税的计税依据应是其不断变化的评估价而不是静止不变的交易价格。③
(2)均在房产交易环节征收房产税。区别于国外房产税作为房产保有成本的制度设计，我国房产税于房产交易环节征收，具有行为税特征。两市房产税的征税对象仅涉及新购商品房和少量存量房(独栋别墅和高档商品房)，税基过窄，不符合“宽税基”的税改原则。这样一来，房产税的税基范围被局限，过窄的税基导致房产税税收总量不足，在地方财政收入中占比过低，削弱了其收入分配的调节功能。
(3)个人住房房产税征收额较小。由于两市的统计数据中房产税总额既包含原制度下对经营性房地产征收的房产税，也包含改革后对个人住房征收的房产税，在2011年增加额中，除去对经营性房地产征收的房产税的增长因素，属于加征个人住房房产税带来的税收增加额将更小。
(4)基本税率较低。除了重庆将成交价高于均价3倍以上住房的房产税税率定在1％～1.2％外，两地的房产税税率(名义税率)均在0.5％～0.6％的幅度。由于税收减免、实际征管等因素，实际纳税额往往低于应纳税额，两市房产税实际税率还应比这一名义税率更低。
据统计显示，过去30年，OECD国家的实际房产税率呈增加趋势，除丹麦、希腊和瑞典外，20个OECD国家1980～1989年、1990～1999年和2000～2009年的房产税率均值分别为1.54％、2.64％和3.48％。其中，仅有日本、韩国、冰岛、挪威、瑞典和丹麦的实际房产税率小于1％。④
二、房产税实施的可持续性分析
(一)基于国际经验的我国房产税可持续性分析。
国际经验表明，房产税作为地方主要税种具有普遍性。2010年，34个OECD国家中，房产税占地方税收总额比重超50％的有13个，超30％的有19个，占比将近60％。特别是澳大利亚、英国、爱尔兰，将房产税作为地方唯一税种，占地方税收总额的100％。亚洲国家中，日本的这一指标为31％，韩国将近45％(见表1)。如此可见，国际上许多国家的地方政府税收收入结构中，房产税占据主体地位。
(二)基于房产税税基的我国房产税可持续性分析。
1.社会经济持续稳定发展。市场价格由供给关系决定，同时也是社会经济与人均收入水平的最终体现。
改革开放后，我国市场经济不断完善，开放程度不断加深，国家综合实力不断增强。受2008年全球经济危机影响，全球市场纷纷衰退，我国当年经济增长率高达9.6％，并在随后三年保持了9％以上的增长速度。2012年，欧债危机爆发，虽然本年度我国经济增长率降至7.8％，但相比其他国家，我国国民生产总值达51.93万亿元，⑤超过日本，一跃成为全球第二大经济体。持续增长的经济将为房市提供价格支撑，为房价稳定甚至上涨提供充足经济基础。
2.住房需求有增无减。新型城镇化及城镇家庭小型化等因素将推高城镇房地产市场的刚性需求。
首先是新型城镇化引起的住房刚性需求变化。所谓新型城镇化是区别于旧城镇化中以土地城镇化为核心的做法，其核心是人口城镇化。外来人口既包括外来务工人员，也包括因教育、工作调动、随亲等原因离开家乡到另一城市常住的人口。2011年，我国城镇化率首次超过50％，被视为“中国社会结构的一个历史性变化”。然而，由于城镇房价偏高等原因，大量外来人口在常住城镇难以负担购房压力，自有住房率偏低。国家统计局数据显示，农民工城镇自有住房拥有率仅为0.7％。可见，在新型城镇化进程中，大量的城镇外来人口将提振城镇房地产刚性需求。
数据显示，2006年，深圳非本地人员购买商品住宅的比例最高，套数比达到88％，乌鲁木齐、厦门、郑州、广州与北京紧随其后，套数比分别是77％、55％、54％、37％和37％(见表2)。这与城市人口结构有必然联系。⑥
以北京为例，如表3所示，2008年该市购房者中，本地客户与非本地客户之比为62∶38，随后两年外地客户占购房人数的比例上升2个百分点，达40％。这两年间，北京市常住人口中，外来人口逐年增多，占该市总人口的比例从30％上升至36％。2011年，自《北京市人民政府办公厅关于贯彻落实国务院办公厅文件精神进一步加强本市房地产调控工作的通知》(京政办发［2011］8号)(俗称“京十五条”)发布实施后，禁购措施影响北京本市居民达80万户，非本市户籍家庭100万户以上。⑦这一限制下，北京购房者本地客户与非本地客户的比上升至77∶23。
因此，从长远来看，随着城镇化进程的不断深入，人口向城市迁移总量的不断增大，必然会提高外来人口在城市的住房刚性需求，外来人口在城市购房者中的比例增大成为必然趋势。
其次是城镇家庭小型化引致的住房需求变化。我国城镇家庭人口的结构正在发生变化，家庭结构逐渐小型化。2007年，我国平均家庭户规模为3.17人/户，截至2011年，这一指标下降至3.02人/户。同时，全国年末总人口数从13.21亿人发展至13.47亿人，计算得出全国家庭户数由2007年41681万户上升至2011年44614万户，五年间增加了2933万户。人口持续增长条件下的家庭结构小型化将使家庭户数持续增长，引致住房刚性需求增长。
再次是改善性需求逐渐成为我国房地产市场的主要支撑。2010年第六次全国人口普查数据显示，当年我国城市家庭户人均住房面积29.2平方米，其中55％的家庭人均住房面积不足30平方米。这表明，我国住房市场还存在大量的改善性需求空间。中国指数研究院据此估计，即使不考虑外来人口，在未来若干年内，全国城市现有居民至少还有7000万套以上的住房改善需求，是2011年城镇商品住房销售套数的7倍以上。⑧此外，北京、上海、广州等一线城市及东南沿海较发达地区人均住房面积偏低、租赁住房比例高、自有住房比例低。因此，长三角、珠三角及环渤海地区的楼市改善性需求群体庞大，未来房地产市场的中大户型将比满足刚需的小户型更受欢迎。
3.房地产市场价格预期推高房产市值。根据马克思的价值理论，价值是价格的决定因素，价格围绕价值上下波动。价格由供求关系决定，价格预期又是影响消费者购买决定的重要指标、实现需求的直接动因。可见，价格预期与房产市场价值之间有着千丝万缕的联系，通过人们对房产市场价格走势的预期，可推测出房产市场价值的波动趋势。
经济环境、城市收入水平、国家政策、媒体宣传、舆论导向等因素综合影响人们的判断，从而改变人们的房产价格预期。由于经济、收入水平较为稳定，媒体舆论基本围绕国家意志有所倾向，可见国家政策对人们预期的影响最为显著。自2009年12月开始楼市调控以来，政策先后经历了四次升级，分别是2010年1月的“国十一条”、4月的“国十条”、9月的“9·29新政”、2011年1月的“新国八条”以及2013年3月的“国五条”。这些楼市调控措施加上紧锣密鼓的政府性安居工程，确实令房价出现了回落，但仍难以抑制价格回暖的趋势，调查显示，人们对房价的预期不容乐观。
“国五条”出台后，在对全国50个大中城市1500个“自住型”楼盘售楼处现场的15000名进入决策阶段的购房者的调查结果显示，超过50％的人预期房价将上涨，其中10.67％认为房价将出现大幅度上涨，41.33％的被调查者认为将小幅上涨，而预期房价将下跌的仅占10％。⑨
以上数据显示，人们普遍预期房价上扬，也显示了在这一判断下，我国房地产价格将持续走高的趋势，预示了在价格长期上涨时房地产市场价值也将上行。
4.住宅用地市场坚挺。地方土地财政一直被社会诟病，特别是近年来土地出让金与地方融资平台相互关联形成的复杂担保关系和隐形财政风险。从另一个角度看，高额土地出让金的背后，是坚挺的土地市场，在经济危机和政府宏观调控双重压力下，仍保持活跃。
2010～2012年，我国政府相继出台了众多个人房产的调控措施，包括增加两限房供应、商品房限购、限价等。在此期间，地价虽出现小幅震荡，但总体上看，增长势头依然强劲。35个重点监测城市中，2010年第二季度住宅用地均价为5390元/平方米，至2012年第四季度，上升至6349元/平方米。其中，东部地区地价远超中、西部地区，地价高达10338元/平方米，是西部地区的将近3倍，中部地区地价最低，东部、中部两地差距高达7791元(如表4所示)。
另外，从地价指数上看，以2000年地价为基数100，相较于商服用地和工业用地，住宅用地的价格定基指数上涨最快，2011年已上升至224。⑩由此可看出，长期内，我国住宅地价增长动力足，表明住宅土地市场供需两旺。地价高企是房价高企的基础，在这一成本约束下，房产市价即使回调，幅度也是有限的。
(三)基于应纳税房产规模、增值能力的我国房产税可持续性分析。
2011年，我国城镇人均住房建筑面积32.7平方米，按全国当年城镇人口数69079万人计算可得，我国当年城镇住房建筑面积共有225.89亿平方米。同时，根据全国工商联REICO工作室预测，2030年人均居住面积将增加到43.4平方米；城镇住宅存量面积将达到429亿平方米左右，比2010年累计净增233亿平方米(见图1)。可见，我国城镇住宅存量规模庞大，将具有非常可观的税收潜力。
图1 2010～2030年城镇住宅存量变动及人均住宅面积预测
资料来源：REICO工作室《未来20年我国城镇住宅建设发展空间》，http://news.dichansina.com.cn。
同年，我国城市有房家庭户均拥有住房已经超过了一套，为1.22套，农村户拥有住房为1.15套，而这些住房的市值相较于获得成本增长幅度非常大。(11)城市有房家庭的第一套住房获得成本为19.10万元，当前估计市值84.10万元，平均收益率高达340.31％，第二、三套平均收益逐渐递减，为143.25％和96.70％。可见，房屋保值增值能力非常强，存量房的高额市值蕴藏着巨大的纳税潜力。
因此，当房产税由交易环节转到保有环节时，税基范围由交易房产扩大到所有保有住房，而存量房庞大的规模和巨额市值都将保障税源的充足。
(四)基于纳税人税收负担能力的我国房产税可持续性分析。
1.尽管收入水平不断提升，但住房购买力依然较低。
(1)房价与收入不匹配。近几年来，我国城镇居民人均可支配收入逐年提高。2008年为15781元，2012年上涨至24565元，五年年平均增长率达8.8％。然而，人均收入增长同时，房价也在飙升。1998年住房改革以来，我国房价收入比最高值为10.8倍，最小值为7.9倍；14年均值为9.15倍，2011年这一比值回调至8.0。(12)但这一比例仍远高于其他相同收入国家的平均水平，高于房价收入比“4至6倍”的国际标准，说明我国房价已超出居民负担能力。
特别是北京、上海等高收入地区，人均年收入水平虽然大大高于全国平均水平，但住房购买力却低于全国平均水平。以北京为例，2012年人均年收入达36469元，同比增长10.8％。(13)而2001～2006年其房价收入比均值为11.88倍，2007～2011年均值为18.11倍，显著高于前6年平均水平，到2010年这一指标达到2000年以来最高水平，达21倍。(14)
可见，居民可支配收入的增长并不能抵消房价高企带来的购房压力，经济发达地区居民的住房购买力更低。
(2)当前购房贷款利率水平高，增加了购房压力。自2008年金融危机以来，中国政府采取了一系列保增长、扩内需、调结构的措施，住房抵押贷款下限利率也一度从2008年9月16日之前的6.66％连续多次下降，2009年第二季度降至最低点4.34％。
然而，此后利率连续10个季度上升，至2011年第四季度达最大值7.62％，2012年逐渐回落至6.22％的水平，即便如此，也比2009年同期高了将近2个百分点。可见，较高的利率水平将加重人们购买房产的支出负担，也将削弱其承担额外税负的能力。
2.住房负债压力大。2011年中期，有13.94％的非农业户籍家庭为购买住房而向银行贷款，还有7.88％的非农业户籍家庭通过银行以外的其他渠道借款，有住房负债的城镇人口比例超过20％。数据显示，各年龄段中，30至40周岁人口的住房负债压力最大，平均住房贷款总额是家庭年收入的11.59倍，住房贷款余额是家庭年收入的8.53倍；而50岁以下有住房贷款的人口平均还款周期达10年以上。显而易见，住房负债已经成为有房家庭的主要负债，更是还款压力最大的付款种类。对于仍在还款期间、为满足刚性需求而购买房产的家庭，巨大的住房负债压力会大大削弱其缴纳房产税的能力。
因此，综合来说，无论是从房价收入对比来说，还是从房贷利率及房贷压力来讲，短期内我国居民应纳房产税的能力比较低。
三、结论
(一)房产税具备长期可持续性。
由上述分析可知，长期内，我国房地产市场在稳定增长的社会经济支撑下，在城镇化进程不断深入过程中释放出大量住房需求的刺激下，在人们对房地产价格预期不断上升和以地价为主要构成的房屋成本持续坚挺的推动下，房产市值出现大幅度、大规模下降的可能性非常小。
自2010年以来，我国政府通过“限购”、“限价”等措施对房地产市场进行了强力度、范围广的宏观调控。但这些措施旨在平衡市场发展，抑制房地产投机行为及房价的非正常增长，并使之回归理性，是政府基于市场失灵的有效补充、提高资源配置效率的政策做法。因此，从理性层面分析，长期内我国房地产市场将保持活跃，房产税税基较为稳定、可靠。
另外，由于我国存量房地产规模庞大、有很强的增值能力，如果将房产税作为房产保有成本，其税收总量将有所保障，房产税的税源将较为充足。
图2 2009年第一季度至2012年第四季度我国个人住房贷款利率
资料采源：中国人民银行《中国货币政策执行报告》，http://www.pbc.gov.cn/publish/zhengcehuobisi。
(二)短期内纳税人税负过重。
近两年来，虽然我国居民人均可支配收入不断提高，但与此同时房价却以更快的速度增长，加上利率持续高位运行，居民购房支付能力明显不足，削弱了其税收负担能力。因此，在短期内，在现有税制基础上，不适宜在全国推开房产税征收由交易环节向保有环节转变的改革。
(三)我国房产税改革路径建议。
因此，“循序渐进，阶梯式”是我国房产税改革路径较为理想的选择。首先，可针对二套及以上住房实行保有环节征收房产税的措施，一来作为房产税全面改革的试水，二来增强其调节收入分配的职能。其次，应对我国政府间财政关系进行重新梳理，以税制改革为配套，特别是以间接税为主向直接税为主的税制结构重塑，逐步建立起彻底的分税制。最后，在此基础上，全面推开房产税保有环节征收的改革，使其成为地方主体税种。
注释：
①财政部财政科学研究所课题组：《我国房产税税制改革研究》，载于《财贸经济》2002年第6期。
②何杨：《存量房房产税征收的效应分析与影响测算》，载于《中央财经大学学报》2012年第3期。
③张洪铭、张宗益、陈文梅：《房产税改革试点效应分析》，载于《税务研究》2011年第4期。
④况伟大、朱勇、刘江涛：《房产税对房价的影响：来自OECD国家的证据》，载于《财贸经济》2012年第5期。
⑤《2012年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20130221_402874525.htm。
⑥由于数据的可获得性问题，本文只搜集到了2006年的相关数据。
⑦魏后凯、李景国：《中国房地产发展报告》，社会科学文献出版社2012年版。
⑧倪鹏飞：《中国住房发展报告(2012～2013)》，社会科学文献出版社2012年版。
⑨搜房网：《“新国五条细则”背景下中国购房者信心指数调查》，http://news.sjz.soufun.com/2013－03－11/9673565_all.html。
⑩国土资源部：《2011年中国地价指数报告》，http://landchina.mlr.gov.cn/tdsc/djxx/djjc/201208/t20120801_1127356.htm。
(11)西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心：《中国家庭金融调查报告》，西南财经大学出版社2012年版。
(12)邓郁松：《如何判断房价的合理水平》，http://www.rmlt.com.cn/News/201206/201206261902215069.html。
(13)资料来源：北京统计信息网，http://www.bjstats.gov.cn/。
(14)邓郁松：《如何判断房价的合理水平》，http://www.rmlt.com.cn/News/201106/201206261902215069.html。
标签：房产论文; 房产税改革论文; 房产税试点论文; 税收原则论文; 重庆房价论文; 房价开始下跌论文; 房地产税收论文; 城镇人口论文; 购房论文; 税收论文;