中国城市型政区的历史考察及其相关问题，本文主要内容关键词为：政区论文,中国论文,及其相关论文,城市论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与欧洲相比，真正意义上的中国城市型政区不但出现较晚而且具有自己的特点。一般说来，中国古代仅存在过城市型政区的萌芽，19世纪50年代中至20世纪30年代初才是中国近代城市型政区的产生期。
1、萌芽期。尽管中国古代城市产生时间之早，规模之大，都居于世界前茅，但并没有产生专门管理城市的地方政府，市政管理机构一直是“城乡合治”的附属物。以唐朝的首都长安（今西安市）为例，其城区面积达80平方公里，人口百万，但城市管理仍以南北走向的朱雀大街为界，东西各分为55坊，街东属万年县，街西属长安县。实际上不仅唐朝如此，整个中国古代的城市管理基本上一脉相承，即首都一般或者直属于中央政府，或者隶属于所在地的政区；其他城市则分别隶属于所在地的政区。但元朝和明朝的情况有些特殊。
元朝于至元十二年(1275)，在首都大都（今北京市）设置了警巡院及其左、右二院。以后经过调整，仍设左、右两个警巡院。据记载，警巡院及其左、右二院的职能是“分领京师城市民事”（赵万里辑《元一统志》）。值得特别指出的是，《元史·地理志》将警巡院与正式政区如州、县等相提并论，可见元朝的警巡院的性质与正式政区比较接近。但是这种行政管理制度仅见于首都，其他城市并没有设置。
明朝自正统年间(1436-1449)始，在京师（今北京市）设置巡视御史负责城市治安。至景泰年间(1450-1456)改为五城巡视御史（即将全城分为五个区，每区各设一个巡视御史），并开始建立公署，管理城区各项事务，颇与地方政府相似。但是这种制度随即遭到反对。反对者认为，这种制度无例可援，而且会造成市民只知御史，而不知中央政府这样的不利局面（孙承泽：《天府广记》）。
总之，中国古代在不同程度上设置的管理城市的机构，还不具备正式行政区划的基本特征，充其量只能视作城市型政区的萌芽。
2、生长期。中国近代意义上的城市型政区，是进入近代社会以后首先在受资本主义影响最大的上海出现，然后再逐渐遍及全国的。
1）1854年至1909年。1854年，英、美、法三国在上海的“居留地”成立了具有地方政府性质的机构——“工部局”。1862年，法国自“工部局”中分出，单独成立了性质相似的机构——“公董局”。“工部局”和“公董局”实际上是资本主义列强在上海租界的代理机构，但在市政管理上具有先进性，给上海中国人居住的“华界”在客观上树立了一个样板。1900年，上海闸北地区绅商得到批准，组建了“闸北工程总局”。这是一个自治性的、以开发建设闸北地区为主要目的的管理机构，虽因财政困难于1906年宣告结束，但它却是上海“华界”设置城市管理机构的开始。1905年，上海南市地方绅商在地方政府支持下成立了“上海城厢内外总工程局”，该局作为上海城区的自治机构一直存在到1909年。
2）1909年至1911年。清政府早在1905年时，就派大臣出洋考察各国宪政，为实现所谓“君主立宪”作准备。“君主立宪”的重要内容之一就是实行包括城镇在内的地方自治。1909年1月18日，清政府公布了《城镇乡自治章程》。该章程有关设置城镇管理机构的条款内容大体如下：
①设置条件。凡府、州、县治所在的城厢地方称为“城”，其余地方人口满5万的称为“镇”，城与镇均可与府、州、县等传统政区一样，单独设置自治机构。
②机构级别。规定城、镇和乡一样，为下级自治机关；而府、州、厅、县则为上级自治机关。城、镇自治要受所在地地方官的严格监督，地方官还有权解散自治机构。
③机构设置及职能。城、镇自治机构设议事会和董事会，办公处称自治公所。自治机构的职能主要涉及教育、卫生、救济、市政工程、工商业管理及其他城市公共事业。
④区域界线。规定以城、镇固有的境界为准。若境界不明确的，应在地方政府监督下重新划分；城市区域广大或人口满10万以上者，可划分为若干区进行管理。
在中国城市政区的发展史上，这份章程尽管还很不完备，但毕竟首次规定了城市政区与其他原有的政区一样，可以实行自治，使城市单独进行行政管理有了法律依据。依照《城镇乡自治章程》规定，全国各地的城、镇自治或快或慢均有所进展，较快的是四川、湖北。
3）1911年至1928年。辛亥革命后全国政局并不平稳。1911年11月，江苏省临时参政会制定了《江苏暂行市制》，继续实行城乡分治。有关条文的规定内容基本与清朝的《城镇乡自治章程》相似，没有大的进展。在北方，北京政府于1914年初设立了“京都市政公所”（今北京市），但同年2月3日，袁世凯又颁发《停办自治机关令》，2月6日下令取消京师地方自治。1918年，南方的中华民国军政府在广州市设立市政公所，1920年又改组为市政厅。1912年7月3日和9月9日，北京政府又先后公布了《市自治制》和《市自治施行细则》。其主要内容如下：
①人口1万以上即可设市。
②市为自治团体，为“法人” 管理机构为自治会（议决）、自治公所（执行）、参事会（辅助）。
③市分为两种，特别市和普通市。特别市地位相当于县，与县同隶于省；普通市隶属于县。特别市由地方最高行政长官监督，其中首都由内务总长直接监督；普通市由县级行政长官监督。特别市由内政部认为必要时确定，没有明确的条件；其余未定为特别市的均为普通市。
④市以固有的城区为其辖区；特别市内部可再划分区域进行管理。
随后北京政府于1922年6月17日和11月8日先后公布京都（今北京市）和青岛两市为特别市，在京都撤销以前所设的市政督办。在京都自治机构未成立前，由内务总长兼理，并设置自治筹备会。青岛市则接受胶澳商埠督办的监督，并以台东、台西两镇为青岛市的行政区域。
北京政府控制区域之外，军阀“联省自治”地区浙江情况如下：浙江省宪法（1921年9月13日）规定，县治所在地或工商业发达之地，人口满1万的可以设市；人口满15万的工商业发达之地，经市民3000人以上陈请，经省议院议决，可以成立特别市。市和特别市均为自治团体。市要受县级官署的监督。
3）形成期。1928年至1930年，中国城市型政区最后形成。1928年7月3日南京国民政府公布了《特别市组织法》和《市组织法》，从法律上初步确立了中国现代城市政区的地位；1930年5月20日重新公布了《市组织法》，废止原来特别市、普通市的名称。
1930年《市组织法》的主要内容是：
①市分两种，直属行政院的市和省所辖的市。设置院辖市的三项条件是：a.首都；b.人口在百万以上者；c.政治经济有特殊情形者。如已具备后两项条件，但为省政府所在地的市则隶属于省政府。设置省辖市的两项条件是a.人口在30万以上者；b.人口虽在20万以上，不满30万，但所收营业税、牌照费、土地税，每年合计占该市收入1/2以上者。
②市一律设市政府，依法令掌管市的行政事务，监督所属机关及自治团体。
③市内划分区、坊、闾、邻等区域以便管理。院辖市不入省、县行政范围；省辖市不入县的行政范围。
对比1928年的《市组织法》，此法主要是在设市的条件上有所修正。1928年法将市分为特别市和市两种，特别市的设置条件大体上与1930年法相同，但市的条件则失之过严，规定人口满20万的城镇，还要经过所在省的政府呈请及中央政府的特许方可建市。尽管1930年法对省辖市的设置条件有所降低，但全国大部分地区仍难达标，所以当时“市政筹备处”、“市政委员会”等变通机构广泛存在。
1930年6月12日由内政部公布的《省市县勘界条例》也将直属于行政院的市与省并列，辖于省的市与县并列。由此可见，此时的市已由地方自治团体过渡为地方的正式政区了。
中国城市型政区从萌芽到正式形成大致过程如上。笔者认为有两个问题仍需进一步探究。其一，究竟是什么力量制约了中国城市政区的发展；其二，回顾中国城市政区发展的经验及教训，对于今天有什么借鉴意义。以下分别予以阐述。
1、回顾历史可以清楚地看出，中国城市型政区从萌芽到正式形成，主要受三种因素制约，这就是生产力的发展水平、国家类型和国家形式、外部世界的巨大影响。
中国封建社会历史相当漫长，其封建专制制度最大的特点之一，就是城市的性质与欧洲中世纪城市完全不同。概括起来有两个方面：其一，欧洲城市是工商业发达的经济中心；中国城市虽然历史悠久，规模宏大，工商业也堪称繁荣，但绝不是独立的经济中心。其二，欧洲城市经济中心的地位，使它们能程度不同的独立于封建领主直接控制的庄园之外成为自由城市，有自己行政、司法、货币甚至武装体系。市民对封建领主没有直接隶属关系，是自由民。总之，城市与农村在经济结构上是分离的、对立的。中国城市正因为没有取得经济中心的地位，所以始终在封建专制主义中央集权的绝对控制之下，是封建统治者施行统治的政治中心。农村与城市密切不可分，一片农村区域往往被一个城市点控制，两者在经济结构上是一体化的。中国封建专制主义的这种特点决定了中国封建城市基本上不需要设置专门的行政区划进行单独管理，一个城市往往是一个甚至同时是两个、三个行政区划的中心。这就是所谓的“城乡合治”。
对于中国来说，城市型政区是“舶来品”，自1840年以来，资本主义列强的坚船利炮打开了中国封建社会的大门，使部分位于水陆交通便利之地的城市（例如各通商口岸），特别是设有外国“租界”的城市，由封建的传统型城市变成了资本主义的近代城市，在少数城市中引进西方资本主义国家先进的城市管理方式，象上海外国人设置“工部局”、“公董局”和中国人设置的“闸北工程总局”等均属此种类型。
另外，1840年以后，中国也渐渐由一个独立自主的封建专制主义国家，变成了半殖民地半封建的国家。为适应这种变化，也为了阻挠国内的资产阶级革命，其国家形式也或多或少加以改变。例如，清朝统治者于1909年鼓吹“预备立宪”体系中的城镇乡自治，就是这种变化的结果之一。《城镇乡自治章程》的公布，从法律和实践上打破了几千年城乡合治的藩篱，城市政区的初步形态自此在全国范围内普遍产生，这在中国城市发展史和政区发展史上都是一个相当重要的事件。
辛亥革命建立了资产阶级民主共和政权，袁世凯纂夺后，虽然还披着民主共和的外衣，实际上已成为大地主买办资产阶级专政的军事专制政权。这种形式与内容的矛盾，反映到对待城市型政区这一进步事物的态度上，就是犹豫不定，或抑或扬。结果造成当时城市政区在徘徊中缓慢前进的状况。
南京国民政府成立前后，中国城市的经济实力进一步增加，其独立性也随之进一步加强，城市对全国政治经济和社会发展产生越来越大的影响。城市不再仅仅是控制农村的据点，而且也是要求以独立、平等身份同其他地域型政区进行各种交往的政治、经济实体。另外，此时中国社会性质虽然没有发生变化，南京国民政府也仍然是以城市买办阶级和豪绅阶级为基础的大地主大资产阶级联合专政的政权，但其形式上基于国内外的历史潮流，却与北洋军阀政府不同，从表面看具备更多的资产阶级“民主性”的色彩。上述种种条件的存在，为中国城市型政区在20世纪20年代末到30年代初最终形成创造了必要的条件。
回顾中国城市型政区产生的全过程，至少在下列三点能给当今以借鉴。
其一，城市和城市政区的关系从本质上是社会经济基础与上层建筑在一定条件下的具体反映。生产力的发展，市场经济的发展是城市发展的最基本的条件，当然也是城市型政区赖以存在、发展、完善的首要条件。不但30年代以前中国城市发展证明了这一点，30年代以后，甚至直至今天的城市发展继续证明了这一点。城市不发达，城市型政区就成为无源之水，无本之木，即使勉强设置也会处于萎缩的状态之下。而今天之所以在城市政区设置方面存在一些传值得研究的问题，也正是因为改革开放以来我国城市经济有了长足的发展，客观形势有了改革城市政区的要求。所以今后第一位的任务是适应城市发展的需要，实事求是、因地制宜的设置城市政区。历史的经验证明，掌握尺度很重要，对一个具体聚落的设市要求来说，应该既不迁就也不苛求。迁就造成的后果是即使设置了城市政区也发挥不了实际作用；苛求的后果是原有的政区因为已经落后，必然严重阻碍城市发展。两种后果都会造成上层建筑和经济基础之间的矛盾，最终对城市发展不利。
其二，对由于农村和城市的不同所造成的地域型政区和城市型政区两者之间的巨大差异应当予以充分重视。在农村和城市各种差异之中，社会要素的分散或集中是最大的差异。即城市最本质的特点是高度集中；农村最本质的特点是相对分散。由此产生的两种政区当在管辖范围、政区界线、政区层级、行政中心、政府职能等各方面均有不同，不可混为一谈。城市的郊区郊县是适应城市发展需要而划属城市的，仍属于城市政区的体系。从世界范围来看，绝大多数国家在政区方面采用的是城乡分治模式，收到了良好的效果。中国由于历史的原因，在实行城乡分治过程中可谓举步维艰。例如，1909年清政府规定城镇可以设立自治机构的同时，又规定了自治主要是为了“辅佐官治”的宗旨，赋予官府以极大的权力。按照规定，府、州、县、城、镇、乡均可设置自治机构，但府州县原本就有地方政府，所以真正受到限制的还是原来没有专门管理机构的城和镇。由此说来城和镇实际上仍是在很大程度上纳入传统的地域型政区的系统，并没有在城乡分治的道路上前进多远。以后的北京政府基本上也没有跳出清朝的窠臼。直到南京国民政府时期才解决了这一问题，明确规定院辖市和省辖市均设置市政府，而且在行政区域上与省、县判然有别。由此看来，中国城乡合治的传统影响是何等的深远。
基于以上分析，当前及今后城市型政区的设置模式，应当特别注意与地域型政区相区别。这里又有两种含义：一是严格设市标准，不应过分迁就；二是两类政区应自成体系，不要人为地将两者捏合在一起。现行的市管县体制之所以存在一些问题，从根本上说就是在一定程度上忽视了两类政区之间的差异，使“小马（中小城市）拉大车（大块地域型政区）”，结果欲速不达，反而削弱了城乡间互补的经济联系。纠正这种偏差的方法有多种，以目前我国的现状来看，应当首先革新使用过去实行过的市、镇分等的方法，使市、镇在行政区划方面自成体系，自有层级，以减少社会上固有的以城市套入省、地、县行政级别的观念，为条件成熟的聚落设市扫除行政级别及隶属关系上的障碍，以便将来过渡到真正实行城市、地域两套政区体系。
其三，选择好城市与农村正确的结合方式。不可否认，经济的发展需要减少城乡之间的分割，实现城乡经济的横向联合。在中国目前行政区划对经济区域形成作用甚大的情况下，为达到更好地发挥城市经济辐射作用，促进城乡一体化的目的，选择正确的城乡结合方式是有现实意义的。笔者对此有以下建议：
①应当实事求是地实行市管县体制。首先，我国的特大、大城市人口集中，基础设施齐全，工商业发达，科技教育事业先进，完全有能力带动其所管周围各县的经济发展。这种市管县的体制目前及今后无疑应当继续实行。其次，在条件好的地区，中、小城市也可以实行这种体制。例如辽宁省，大中城市多，小城市经济实力也很雄厚，城乡经济联系密切，1958年就实行了市管县体制，后几经反复，于1984年在全省确立了这一体制，而且效果很好。像这样的地区当然应继续走自己行之有效的道路。
②应当尝试城市与农村结合的其他方式。城市行政区应当以城市建成区为主，而且应保持相对稳定；城市经济区则可以根据需要随时调整。鉴于中国实际，城市经济区中城市和周围农村行政上的关系相当重要。这方面国外有的经验可以借鉴，中国自己的经验更应参考，例如1921年北京政府公布的《市自治制》中“市乡组合”的方法即不失为一条道路。组合的要点是，城市与乡村有需共同办理的事项，可签署协议，在上级监督下设立“市乡组合”，市乡共同事务处理完毕，组合就可取消。组合的内容可随情况变化而增减并报上级批准。笔者认为，“市乡组合”实际上是一种“准政区”模式。对这种较为灵活地处理城乡共同事务的城乡结合方式，应当认真发掘研究，并在当前新形势下加以改造利用，以便创出一条符合中国国情的城乡结合的新路子。
［因版面所限／本文略有删节／作者所附主要参考文献则不得不全部删节／请作者／读者原谅］