论农业政策性资金的封闭运行，本文主要内容关键词为：政策性论文,资金论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
市场经济条件下，农业作为特殊的产业部门而受到政府的重视和保护。一方面，农业具有投入大、周期长、收益低、风险高等特点，因价值规律的作用，农业部门不仅难以吸引大量社会资金流入，而且农业资金具有离心倾向，向相对于农业具有盈利高、周期短的工商部门流动，从而阻碍农业的发展；另一方面，农业作为人类赖以生存的基础产业，其发展的稳定性和速度在国民经济发展中具有举足轻重的地位，一国经济的健康发展必须以农业的稳定、持续发展为基础。为解决农业发展弱质性与重要性之间的矛盾，政府作为宏观经济主体，必须要通过一系列约束或导向性措施的实施，以改变农业发展所处的不利地位，实现社会资源配置中经济有效性与社会合理性的最佳结合。通过财政和信贷渠道设立的用于保障农业投入、推动农业发展的专用资金，即农业政策性资金，就是政府调节经济结构、扶持农业发展的诸多重要政策之一。
在我国，农业政策性资金由三部分组成：一是各级政府的财政支农资金和粮食风险基金；二是农业发展银行的信贷资金；三是使用前两类资金企业的资金。前两者属于农业政策性资金是毋庸置疑的。后者之所以也属于农业政策性资金的范畴，是因为这类企业或是国家政策性企业，或是直接为农业服务的企业，它们享受了国家的政策性优惠；因优惠利率和免除市场性融资而节省了一定的财务费用：因承担农业政策性任务而取得了财政补贴和税负减轻的待遇。承担农业政策性任务的企业享受全部的两项优惠；直接为农业服务而不承担政策性任务的企业享受前一项优惠。
农业政策性资金使用的基本要求或其特点主要体现在三个方面：一是专向性，即农业政策性资金必须按照规定的用途使用。农业政策性资金是根据国家发展政策目标设立的，保证专款专用才能实现设立专项资金的初衷，否则，农业投入就得不到保障。二是稳定性，即农业政策性资金投入的增长速度相对于农业发展速度必须保持稳定。资金投入是农业发展的第一和持续推动力量，投入不稳定，产出就不能稳定。第三，封闭性，即农业政策性资金的运动必须保持在农业政策性金融机构体系之内。市场经济条件下，商业性金融是根据市场信号、以经济有效性为标准配置资源的，即使是有明确用途规定的农业政策性资金，一旦形成商业性金融机构的资金来源，出于利润最大化目标的利益趋向，也会被商业性金融机构按经济有效性标准加以运用。农业部门具有的天然劣势将使其无法得到这部份资金的投入。
在农业政策性资金使用的三项基本要求中，封闭性是根本的要求，只有实现了封闭性，专向性和稳定性才有实现的机制基础。而要实现封闭性，又必须有完整的农业政策性金融机构体系。近几年来，农副产品收购贷款封闭运行一直是热门话题，之所以如此，显然是封闭运行的意义重大却又未能实现。究其原因固然是多方面的，但从本文上述的简单分析中，可以发现两个不容忽视的原因：一是机制缺陷。农业发展银行“有头无尾”，机构体系不完整，其业务完全由农业银行代理，而农业银行在向商业化转轨过程中，必然按照商业性金融机构的运行法则来配置农业政策性资金。市场法则的趋动和机制缺陷的制约，决定了农副产品收购贷款要实现完全的封闭运行是不可能的。二是观念误区。农副产品收购贷款只是政策性收购资金的主体，而不是全部。只要求贷款封闭而忽视财政资金和收购企业资金的封闭，必然形成收购资金的硬缺口，缺口的存在又给人以收购贷款未能封闭的印象。因此，封闭运行的对象应该是政策性收购资金，而不仅是收购贷款。就收购贷款谈封闭运行必然是不成功的，同时还给人以农业发展银行包收购资金的错误观念。此外，只讲农副产品收购贷款封闭运行，形成的另一个误导是：农业发展银行只对收购贷款有封闭的要求，而实际上，收购贷款只是农业政策性资金的主要组成部分，需要实行封闭运行的是国家的农业政策性资金。
（二）
农业发展银行的业务经营必须围绕政府的发展政策目标、中央银行的货币政策目标和自身的经营效益目标来开展。实现上述目标的基本途径之一是实行农业政策性资金的封闭运行。
《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》对“九五”期间我国农业和农村经济规定了两项任务：一是保证粮棉油等主要农副产品稳定增长，确保到2000年我国粮食总产量达到4900亿公斤，力争达到5000亿公斤；二是保证农民收入有较快地增长，农民生活达到小康，到2010年农业综合生产能力、农村经济、农民收入水平再上一个台阶。并指出了完成任务的政策措施。农业发展银行作为国家农业政策性金融机构，对推动农业和农村经济发展，完成《纲要》规定的任务有着义不容辞的责任。制约我国农业和农村经济发展的最大障碍就是资金问题，没有资金的投入就不可能实现各种经济要素的有效组合和合理流动，更不可能实现农业和农村经济持续、快速、健康地发展。农业发展银行要在坚持不与商业性金融机构竞争的前提下，大力筹集农业政策性信贷资金，以保证对农业投入的不断加大，最直接而又不与其它目标相冲突的途径，就是通过实行农业政策性资金的封闭运行，充分利用长期和间歇的农业政策性资金存款，按照国家产业政策的要求，合理投放信贷资金。
有效地抑制通货膨胀是我国今后几年内货币政策的首要目标。要抑制通货膨胀，必须控制住中央银行基础货币的投放。实行农业政策性资金封闭运行，对实现我国货币政策目标的作用在于：第一，减少基础货币投放量。农业发展银行1996年9月末，存款仅占总负债的2.5%，而向中央银行借款占总负债的比例高达86.1%，农业政策性信贷资金供应已成为中央银行基础货币投放的主要渠道之一。农业政策性资金的封闭运行，可以增强农业发展银行的筹资能力，降低对中央银行再贷款的依赖性，缓解目前存在的资金来源单一与资金需求多元化的矛盾。第二，消除“倒逼”隐患。农业政策性信贷资金投放具有很强的刚性，在目前农业发展银行资金来源渠道单一的状况下，当资金需求形成缺口时，除倒逼中央银行投放基础货币别无它途。实现农业政策性资金的封闭运行，一方面有利于信贷管理工作的开展，通过督促回笼、清理拖欠、盘活存量等途径，实现信贷资金的良性循环，加速资金周转，可以降低资金需求缺额；另一方面，有利于保证财政资金和企业资金及时到位，减少对中央银行再贷款的需求量。第三，抑制信用扩张。在农业政策性资金封闭运行情况下，一方面，用农业发展银行的原始存款发放贷款形成的信用扩张，与用中央银行再贷款形成的信用扩张，其性质是不同的，后者直接形成货币投放；另一方面，农业发展银行的信用扩张能力远不及商业银行，因为前者贷款的运动有相当一部分仍滞留在农业发展银行的体系内，形成贷款的此增彼减。此外，农业政策性资金封闭运行，还直接减少了商业银行的存款，从而抑制了商业银行的信用扩张。
农业发展银行以实现宏观经济效益为经营活动的最高目标，但这并不等于说农业发展银行没有自身的效益目标，一个长期巨额亏损的金融机构，其存在的必要性是令人怀疑的。《中国农业发展银行章程》规定：农业发展银行“实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理”。这就要求农业发展银行加强经济核算，努力降低资金成本和其它各项费用。在坚持不与商业性金融机构竞争的前提下，大力组织农业政策性资金存款，达到自身的经营效益目标，必须实行农业政策性资金的封闭运行。
（三）
目前，要实现农业政策性资金的封闭运行，还有许多的问题需要解决。仅就农业发展银行政策性收购贷款的运行状况看，企业多头开户致使收购资金分流、收购贷款被大量挤占挪用、财政欠拨资金居高不下、调销回笼资金归位不足等问题还普遍存在。政策性极强、为社会各界所关心的收购资金尚且如此，其它使用农业发展银行贷款的企业的资金、财政支农资金和粮食风险基金等要实行封闭运行，其难度可想而知。但是，为了努力实现国家政策性发展目标、中央银行货币政策目标和农业发展银行经营目标，必须正视存在的困难和问题，抓住农业发展银行市、县分支机构大量增设的有利时机，采取切实有效的措施，尽快建立农业政策性资金的封闭运行机制。
1.强化地方政府的领导职能。农业政策性资金的管理涉及到政府、企业、财政和银行，关系复杂，不是哪一个部门所能协调得了的。因此，要强化地方政府的领导职能，协调各方关系，采用行政手段促使农业政策性资金到位。第一，对农副产品收购资金，要督促企业、财政、银行等部门建立政策性收购资金供应和管理责任制，严格执行“约法三章”，堵住收购资金流失渠道。第二，对财政支农资金、粮食风险基金，要协调好财政与银行、银行与银行的关系，足额存入农业发展银行专户，由农业发展银行负责代理拨付。第三，对财政拨补款和财务挂帐，要督促企业、财政、银行密切配合，制定切实可行的处理计划并认真落实。第四，对使用农业发展银行贷款的收购企业和其它“农口”企业的资金，要督促主管部门落实清理帐户的工作，组织人民银行、审计部门进行帐户开设、贷款使用、贷款回笼等情况的检查，及时发现并解决问题。
2.加大人民银行监管力度。人民银行作为我国整个金融体系的领导者和管理机构，负有监督管理各金融机构的责任。人民银行应建立农业政策性资金的稽核检查制度，通过经常性的稽核检查，规范各金融机构的行为，为农业政策性信贷资金的封闭运行提供制度保障。第一，严肃帐户管理制度，清理收购企业在农业发展银行以外金融机构开立的帐户。第二，督促商业性金融机构清理财政支农资金和粮食风险基金帐户，确保资金纳入农业发展银行的资金运行轨道。第三，稽查商业性金融机构的存款利率执行情况，杜绝以高利率吸引农业政策性资金的现象发生。第四，监管农业发展银行的业务运行情况，督促农业发展银行严格按照界定的业务范围，开展业务活动，堵住政策性信贷资金移作它用的渠道。
3.改革优惠利率政策。目前，农业发展银行的贷款优惠利率政策主要有两方面内容：一是低利政策，收购贷款利率低于商业性金融机构贷款的基准利率，其它贷款利率不上浮，执行基准利率；二是对逾期的收购、专储、调销贷款不实行加息。实行优惠利率的初衷，是为了减轻收购和“农口”企业的利息负担，增强积累能力，以更好地服务于农业和农村经济。而实际执行的结果，一是收购、专储、调销等贷款挤占挪用的低成本化，即使挤占挪用被查实罚息，也因种种原因而十罚九不足，甚至不罚，即使罚足，也因时间长短和金额大小等使资金总成本不一定高于商业性金融机构贷款的利率水平，更何况在目前资金紧张状况下，政策性贷款与商业性贷款取得的难易程度大相径庭。同时，由于逾期不加息，还使企业失去了及时调销回笼的积极性。优惠利率政策成了挤占挪用的温床。二是农业政策性贷款“非农”化，由于利率低，资金取得相对比较容易，一些不属于农业发展银行业务范围的企业也通过各种手段谋取贷款。优惠利率政策致使农业政策性信贷资金“分流”。为此，我们建议：第一，农业政策性贷款的利率水平，应保持在商业性金融机构贷款基准利率上浮至最高点的水平上，以杜绝贷款“寻租”现象；第二，对所有的农业政策性贷款实行逾期加息制度，以促使企业树立资金周转观念；第三，企业合理使用贷款应享受的优惠利息额可通过银行或财政的途径予以补贴，挤占挪用罚息不予贴补。
4.优化农业发展银行的内部资金管理。第一，拓宽农业政策性资金的融资渠道，通过发行金融债券、向国际金融组织争取低息贷款支持、开展境外融资等，改变农业发展银行资金来源渠道单一的局面；第二，坚持农业政策性信贷资金使用的政策性、安全性和效益性，以政策为导向、安全为保障，实现信贷投入的宏观和微观效益；第三，杜绝政策性信贷资金财政化现象的发生，划清财政和农业发展银行的责任，防止信贷资金被用于弥补财政资金缺口；第四，完善资金调控体系，明确界定农业发展银行的业务范围，健全系统调控的组织体系，建立完整的结算体系，确保系统资金调控的正确性和有效性；第五，建立内部监督机制，对政策性信贷资金的运行建立起有效的内部预防机制、制约机制和惩治机制，规范业务经营活动。
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