农村集体土地征用的法律思考，本文主要内容关键词为：土地征用论文,农村集体论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国《宪法》和《土地管理法》都规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。为了保证国家重点建设项目和节省国家资金作出这一规定是合理的。然而，在立法、执法方面，对农村集体土地的征用存在着一些问题。本文拟从法律的角度，对这方面存在的主要问题和解决办法作些探讨。
一、征用农村土地存在的主要问题
征用土地，是指国家出于建设需要用地，将农村集体所有的土地变为国家所有。如果征地确实是用于国家的重点建设项目，并能按照《土地管理法》的规定，一个建设项目需要使用的土地，不化整为零；分期建设项目的用地，不先征待用。大多数农民对此都能理解和支持。但是，在实际工作中存在一些问题，主要有以下三点：
（一）违法征地
我省有的地方借搞“国家建设”和设立“开发区”的名义，大量预征土地，所征之地，有的是高产田、高产菜地。据了解，有的地方从乡镇到村都设开发区，尤其是1992年下半年至1994年期间，兴起了开发区热潮，全省多达335个，规划用地260万亩。其中大部分开发区的征地属违法预征，没有经国务院和省政府的批准，并违背了国务院1992年发布的《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》关于乡镇不设开发区的规定。在兴办的335个开发区中，只有65个经过批准，仅占19.4%。
一些县的乡镇在兴办企业需要用地时，想尽花样多占地，往往先通过合法征地，然后又以其它方式圈地，少征多占，以达到用合法的形式掩盖非法占地的目的。有的圈地大大超出了合法征地的面积。如某县以征地名义圈地一万多亩，其中只有一千多亩是合法征地，大部分是非法圈地得来的。
（二）征地补偿费标准太低和分配使用不合理
按现行《土地管理法》的规定，征用集体土地的补偿费主要包括土地补偿、劳动力安置补助和地上附着物补偿三项。其标准，除地上附着物按实际情况补偿外；土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的3—6倍，每个劳动力安置补助费为该耕地被征用前三年平均亩产值的2—3倍，最高为10倍。两者的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍。但是，耕地种植的粮食作物的产量通常是很低的，用地单位一次性支付的补偿费无法保障农民被征地以后的生活出路。并且，在计划经济体制下，我国粮食价格没有反映出其自身的价值，更不承认土地是商品。因此《土地管理法》规定的征地补偿标准，不能真实地反映土地的实际价值。在国家征地的情形下，农民没有选择权，一概要服从国家的利益。这在过去农民还能做到，但在今天却不行了。因为目前农民大多数还有恋土观念，把拥有土地当作生存的基本条件，如果放弃了土地就等于断了命根子。农民不能拒绝征地，但他们随着商品意识的加强，逐渐认识到土地的价值会随着经济的发展而升值，于是，农民与征地者之间就征地补偿费的高低会进行激烈的、甚至是持久的讨价还价。征地者常常为了不违反法律和早日征到土地，表面上按规定的标准补偿征地费，暗中又以其他方式额外给予补偿，并且额外补偿的费用更多，以达到“两全其美”的效果。这说明《土地管理法》规定的征地补偿费标准已不适应当前的形势，而暗中予以补偿的征地费也不能正确评估出土地的价值，反而造成各地征地补偿标准不一致，难以统一管理。农民漫天要价又会拖延国家建设项目的进程，导致征地的不正当黑市交易活动，增加交易成本，也为一些干部从中谋私大开方便之门。
目前我省不少地方将大部分征地款直接分配到农户，少部分留作集体行政开支。因为有的地方的农村干部不公开征地费的帐目，而是从中扣留，用于购买汽车、安装电话、公费旅游，多吃多占。有的未经农民群众讨论，可行性论证不够，将征地款拿去办实业，效益不好，群众意见很大。于是农民不放心干部掌管征地补偿费，强烈要求将征地补偿费直接分到农户之手。有的农民把分到的钱吃光、花光；有的甚至用于吸毒、贩毒和赌博等。征地补偿费被农民用光后，生活无着落，也无心从事农业生产，造成社会的不安定因素。有的地方农民的正当权益完全被少数干部剥夺了，土地被征后，农民还不知道是怎么一回事。因为在征地前没有召开村民（代表）大会讨论，而是由少数干部决定，农民只是事后被告知。就连征地合同和协议也往往是由乡镇政府或管理区的干部，作为土地所有者的一方与征地者签订，集体土地所有者的经济合作社和经济合作联社却被撇到一边，集体土地所有者的地位无从体现，农民对农村干部和政府产生了不满情绪，有的甚至聚众闹事，引发社会不安定，影响了农业的生产和发展。虽然征用土地是政府的一种强制性行为，农民应服从国家建设的需要，但是，在征地前征求土地的主人的意见，尊重他们的意愿，履行一定的民主协商程序也是必不可少的。否则，难以体现社会主义人民当家作主和市场经济的平等互利和协商一致的原则。
（三）越权审批
《土地管理法》对征地的审批权限作了明确规定。我省也根据实际情况，依法对各级政府审批权限作了具体的规定。但是，部分干部“灵活”运用政策，采取“上有政策，下有对策”的作法，将要征用的土地化整为零进行审批，或采取其它方式，规避法律，审批超越其权限的土地，而且有的情况相当严重。这当中不排除有政府行为，有些地方政府以突破法律规范开展工作。这些行为不仅没有得到制止，反而受到上级领导的赞许，这对严格依法办事的人员有所冲击，诱使部分人认为只有“灵活”处理才能得到领导的赏识，其后果必然是损害法律、法规的权威性，以法不责众来削弱执法的力度。如此越权审批，为多占地、多圈地等违法现象的普遍盛行提供了方便，助长了土地违法的行为。
二、农村土地征用问题的原因分析
反思征用农村集体土地存在的主要问题，究其原因主要是：
（一）法律规范严重滞后于实践。我国《土地管理法》是1986年制订并于1988年作了部分修正，在此之后，国家和我省又制定和颁布了相关的法律、法规，它们对管理好土地都曾有过积极作用。但是，目前经济形势发生了很大的变化，而《土地管理法》毕竟是在计划经济环境中制定的，其中许多观点和规定已明显落后于实践，不能起到很好的规范作用，反而使管理工作进退两难。就拿征地补偿费标准的规定来说，如果按照现行《土地管理法》的规定执行，既损害了农民和农村集体经济组织的利益，也不能给国家带来更大的益处，最终只是用地者得利。如果不按照《土地管理法》进行征地补偿，农民与征地者之间的意见不但难以达成一致，而且容易形成非法交易。
（二）法律的可操作性差。主要表现为三个方面：
1.《宪法》和《土地管理法》对土地征用范围的规定过宽。《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。《土地管理法》具体规定为，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……，按照本章规定办理”。两法对何为“国家需要”，哪一个具体项目是属于法律所提及的“经济”、“文化”、“社会公共事业”都没有界定，以致于征用土地的范围扩大到一切经济领域，而不管是什么项目用地，谁都可以假借“国家需要”向农村集体征地，以低价征来的土地，搞房地产开发或者进行转让、出让和出租，使其费用翻几番，从中牟取暴利。
2.在立法上存在着地方性法规与《土地管理法》相抵触以及各个法律之间互相矛盾，难以协调。如1993年广东省政府发布的《广东省征地管理规定》，其中第13条规定：“为有利于建设规划的实施和合理利用土地资源，市、县人民政府可对经依法批准的开发区和城镇建设规划区内的农村集体土地实行预征，提前实施规划利用控制。”这明显与《土地管理法》禁止预征土地的规定相抵触，应属于无效法规，但在实际却按照此《规定》实施了一段时间。也使一些干部大担地审批，大量预征土地，造成不良的影响。又如《土地管理法》规定“县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作”，《城市规划法》规定“建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”。土地管理部门对土地管理的职能从两部法律的规定来看，无从确定，只能是一个划拨土地的专职部门。
3.集体土地所有权不完整和农村集体所有权权属不清。所有权从法理上讲，是所有人依法对自己财产的占有、使用、收益和处分这四项完整的权能。它直接反映的是人对物的占有和控制支配的关系。所有人对自己的财产享有占有权，这是行使所有权的基础，也是实际决定财产命运的前提。处分权是所有权的核心内容，主要是指在法律许可的范围内决定财产命运，即法律处分，是指将财产所有权转移给他人或者将其中的某项权能临时转让给他人。而国家对农村集体土地征用活动却未能体现完整的集体土地所有权，国家却成了集体土地最终的处置人。在《土地管理法》中只是片面强调国家征用集体土地的单向性和强制性，农村集体组织必须服从而不能对其所有的土地行使法律处分权，而只有事实处分权，缺少了所有权中最核心的权能——处分权，集体土地所有者只是名义上的所有者罢了。在法律中规定农村集体土地只有由国家先征用后，才能进行转让、出让等。这不符合市场经济要求经济主体意思自治的原则，也违背了平等、公平、公正、竞争的原则。此外，法律对农村集体所有者的权属没有具体界定。解放后，我国农村土地变更频繁。现在农村废除了人民公社体制，行政上改为乡（镇）、村、村民小组，经济上改为经济合作总社、经济合作联社、经济合作社。《土地管理法》为了顾及历史原因而规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”，同时又规定：“村农民集体所有的土地已分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”这样，集体土地可以是乡、（镇）经济合作总社、经济合作联社、经济合作社三级所有。但是，究竟属哪一级所有，纠缠不清，到底由谁来行使法人的权利和承担义务不明确。一旦发生征用土地，乡（镇）、村的干部，都争先以职权或行政手段确定土地的归属，而对土地管理应尽的义务却无人承担。
三、解决土地征用问题的几点思考
（一）要承认土地的商品属性。土地既是一种自然资源，又是重要的生产要素之一，在市场经济中它同时又是一种特殊的商品，具有不可再生性和稀缺性的特点。1993年《宪法》修正案中增加了“国家实行社会主义市场经济”的内容，并于党的十四届三中全会提出了要建立劳力、资金、土地三大生产要素市场体系，就预示了土地的商品属性的合理性。但是，目前一方面依据计划经济时期制定的土地管理法律和运用行政手段征地，另一方面，又以市场经济的土地意识占地、用地，使理论与实践之间产生矛盾和冲突。结果是土地资源被浪费，耕地大量减少，土地的稀缺性和不可再生性被淡化，导致一些人产生了我国土地供过于求的错误认识，这对我国的经济建设是极其错误和有害的。必须从思想到立法、执法和守法上都贯穿土地是商品的意识，否则，市场经济难以名符其实。
（二）要提高土地立法的质量，使土地立法的数量和质量有机统一，注意法律、法规相互之间的配套和协调。土地立法对土地关系调整的效果，只有通过实际执行才能得到检验，即法律具有一定的稳定性，不能朝令夕改，一旦被发现有缺陷，也不能立即修改。这时土地立法的滞后性就会给社会实践带来负面影响，甚至给社会和经济带来损害。为此，在制定土地法律时，进行立法预测和具有超前意识是必不可少的，但是应该是适度的超前。如果法律完全脱离现实而过于超前，势必会欲速则不达，与法律滞后在本质上没有什么区别，都只会形成有法难依、有法不依的局面。已实施了十多年的《土地管理法》，经过实践检验，已明显滞后，今后必须适度超前制定以《土地法》为核心，辅之以各种配套法规，完善土地法律体系，提高土地立法的质量。但是又要克服和避免动辄就立法和法律越多越好思想，而必须将土地法律的数量和质量有机统一。在土地立法中各个法律、法规之间应该协调配套，主要应注意以下四个方面：
1.要完善农村集体土地所有权，明确界定集体土地的主体，赋予农村集体土地的主体以完整的所有权。同时，还要明确规定集体土地所有者享有的权利和承担的相应的义务，以及主体不履行义务应承担的法律责任，使集体土地的主体落实，责任明确。
2.要放开农村集体土地市场，尽快制定和颁布集体土地使用权出让、转让的法律法规。现行《土地管理法》关于“集体所有的土地使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”但时至今日，还未见有关规定出来，这与当前的实际极不相称。因此，尽快制定和颁布农村集体土地使用权出让、转让的法律、法规是目前当务之急。农村集体土地占我国土地总面积的80%左右，要构建包括农村集体土地在内的土地市场，就必须放开农村集体土地市场，让农民集体以土地主人身份在国家宏观管理的前提下，依法直接出让、转让其所有的土地，以解决目前农村集体土地出让、转让无法可依的状况，使集体土地所有权在经济利益上得以真正实现。
3.科学地评估土地价值，合理确定征地补偿费。要使农村集体土地进入市场，必须科学地评估土地价值，建立和完善集体土地使用权出让、转让的产权登记制度和评估制度，确定合理的征地补偿费，以建立规范、公平的集体土地市场。其中要着重区分不同性质的土地征用，实行两种不同的征地补偿费标准。从现实和今后的经济发展出发，我国土地征用应区分为两类：一类是国家建设项目用地。这类用地，要严格限制其范围，不能任意扩大。只有列入国家和地方固定投资计划的国防、能源、交通、通讯、水利、环保等重大建设项目，以及市政建设、公共设施建设等项目，才能列入这一类。在立法上应明确这个范围。另一类是商业性用地。即指为开展商业性经营活动而进行的各种建设需要的征地，如开办中外合资、合作企业、外商独资企业和内资私营企业，房地产开发和商品房住宅建设等。对这两类不同性质的征地，法律条文应明确界定并具体详尽，以提高法律的可操作性，既要保证国家的公共建设，又要活跃土地市场，避免实际存在的假借“公共利益”之名，行损害其他经济主体如农民的利益的行为，以保证市场经济主体的公平竞争的基本要求。同时，对上述两类不同性质的征地，应实行两种不同的征地补偿标准。对于国家建设项目需要的征地，可实行低价的方式征地，这是由于我国目前经济还不富裕，如果国家为“公共利益”征地完全按土地的市场价格补偿，国家不可能支付得起。因此，对这一类的征地，今后一段时期内，还应教育农村干部和农民服从国家整体利益，不得故意阻挠。但必须修改《土地管理法》关于以产值倍数为依据的征地费标准的规定，科学、合理地确定征地补偿费的标准，以保障农民不因被征地而使实际生活水平降低，并使目前征地中存在的暗补或变相补偿改为彻底的明补，堵截不正当的权钱交易和黑市活动，降低征地的实际成本。对商业性质的征地，其征地费补偿标准应指定由土地评估机构确定土地的实际价值后，由集体土地所有者和土地使用者，参照土地的市场价格进行协商定价，但不能低于评估的价格，以切实保护农民集体的合法权益。至于不设定最高价格问题，主要是为了更好地保护农村土地资源，避免农民漫天要价，使土地能更合理地被利用和配置。
4.要完善征地的民主程序。土地征用是国家把农民集体所有的土地转为国有土地的强制性行为。这既关系到国家的利益，又直接与农民生产、生活有密切联系。因此，在征地时，应顾及国家和农民双方的利益，应尊重农民集体的意愿，履行一定的民主程序是必要的。我国农村集体土地所有权的主体，是一定范围内的农民集体成员，其所有权的行使，必须充分体现农民集体成员的共同意愿和利益，而村民（社员代表）大会是形成全体成员共同意志的最好形式。在法律中要明确规定，征用农村集体土地要经过村民（社员代表）大会讨论决定。即使是以国家名义征地，也要履行这个民主程序，以得到他们的真正拥护。而不能由少数乡镇村或管理区的干部，在未得到农民群众同意的情况下，代表他们同征地单位签订协议。
5.要规范政府征用土地的权力。要区分政府代表国家享有垄断的行政权力行使管理和调控的职责，与作为经济主体参与经济活动的不同情况。要杜绝政府滥用手中权力进行审批土地和参与土地的投机行为。
（三）要加大执法监督检查的力度。为达到这一目标，法律必须明确、具体的规定对违法行为的法律制裁措施。在执法过程中，要以法律为准绳，做到执法必严，违法必究，以确保法律的严肃性和威慑力量，维护土地市场的健康形成和发展。
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