美国“大而不倒”银行反垄断规制变革及启示，本文主要内容关键词为：美国论文,不倒论文,大而论文,启示论文,反垄断论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
银行业在整个国民经济运行中发挥着至关重要的作用。正如OECD竞争委员会所言：“银行发挥着中介功能，对于实体经济运行至关重要。银行矫正投资人与借款人之间的信息不对称，引导储蓄资金进入投资领域，银行功能的充分发挥有利于经济增长。银行通过银行间市场和支付体系发生联结，这对金融市场运作极为关键。”在美国，银行在经济生活中扮演了极其重要的角色。研究显示，大部分年份中，美国银行贷款融通的资金是股票的4倍以上。长期以来，美国银行业发展中形成了突出的“大而不倒”问题。2008年金融危机以来，美国围绕救与不救“大而不倒”金融机构展开了激烈争论，最终出台了一系列金融改革方案，规制政策出现了新的变化，这对我国大型银行监管具有一定的借鉴意义。 一、美国银行业“大而不倒”问题的产生 从美国银行业发展历史来看，早期有关银行业的一个主要争论是应由联邦政府还是州政府来批准银行。在独立战争之前，美国并不存在真正意义上的银行。1863年之前，美国所有商业银行都是由经营所在地的州银行委员会颁发执照的。大部分州的银行监管十分松懈，银行经常由于欺诈和资本金短缺而破产。为消除州注册银行的弊端，1863年《国民银行法》以及之后的补充法案创建了由联邦注册银行组成的新银行体系，并最终形成了由联邦政府管理的银行同各州政府管理的银行并行运作的双重银行体系。据统计，在联邦存款保险公司保险的8204家银行资产总额为13.3万亿美元，其中最大的116家银行拥有77%的资产，这也意味着77%的银行资产被1.4%的银行持有①。正如乔纳森·梅西教授总结的那样：令帕累托定律相形见绌的是，大银行仅占全部银行数额的3%，却代表了大约全部银行资产的83%，全部银行负债的82%，全部存款的80%以及全部银行股权的84%。简言之，少数大银行代表了美国银行业的绝大多数份额。 鉴于大银行在美国经济中具有举足轻重的作用，大银行的破产倒闭很可能导致金融体系的崩溃，戏剧性地出现了所谓“大而不倒”(Too big to fail)问题。其实，长久以来，银行破产已成为美国金融史的一部分，但考虑到1984年大陆伊利诺斯的破产，救助“大而不倒”的银行成为可行的政策选择。大陆伊利诺斯在破产时是美国第七大银行机构，代表着当时最大型银行的破产。联邦存款保险公司不仅对限额在10万美元以内的账户，而且对超过10万美元的账户提供担保，甚至还担保该银行的债券持有者不会发生损失。之后不久，通货监理署向国会声明，联邦存款保险公司对11家最大的银行实行“大而不倒”政策。那时，人们真正关注的是大陆伊利诺斯可能引发金融市场和美国经济的系统性破坏后果。但是，这种现象并非美国独有，许多国家都存在大银行破产或者系统性银行危机问题，比如奥地利、丹麦、瑞典、爱尔兰、英国、俄罗斯、德国、印尼、日本、比利时、加拿大、意大利、荷兰以及法国等。 二、美国银行业“大而不倒”问题的政治经济学分析 (一)规模经济与范围经济 之所以出现“大而不倒”问题，有其深刻的经济原因，突出表现为规模经济和范围经济。研究表明，基于追求“规模经济”和“范围经济”的需要，大量的银行业并购层出不穷。从1980年到2009年，美国共有10，987起银行合并。随着20世纪80年代初期州际银行业壁垒的消除，银行可以通过跨州收购银行，或者与其他州的银行合并，来扩大规模，享受规模经济的好处。同时，网络的产生和计算机技术的发展也推动了银行业的并购，并带来范围经济的优势，即不同业务品种之间的协同效应。 但是，对于银行业是否存在显著的规模经济，经济学家、监管机构以及银行管理者并未形成一致意见。比如，彼得·纽曼等人认为，现代银行是产品多样化的服务机构，很难判断每一银行的利润率是否是由集中率直接造成的②。实际上，许多人的研究都发现大银行相对于小银行并不存在固有的操作成本优势③。研究还发现，银行业可能存在规模经济，但是远不如大银行合并产生的效率那么明显。而且，中小银行可能从扩张与合并中获得显著的成本节约，而大银行却非如此④。同时，还有研究显示，最大的银行通常是效率最低的银行，而最小的银行是效率最高的银行。对于上述问题一直没有定论，但大部分经济学家认为银行并购和全国性银行的效益要远远超过成本⑤。 (二)政治领导人的“救助”路径依赖 救助“大而不倒”银行不仅仅是一个经济问题，更是一个政治问题，政策制定者在银行正常运转时总是事先承诺，以后银行破产时将不对其救助。但是，历史经验表明：政治家在面对动荡的资本市场和高度关切的选民之时，一直都对“大而不倒”金融机构进行救助。银行救助或许是坏政策，但政治家在面临再选政策与好的公共政策时，毫无例外地选择再选政策。 从政治学的观点来看，民主制度创造了政治家“适者生存”的政治环境。如果负责任的政治家不能遵循有利的政治路径，那他/她将会被那些愿意满足公众选择而不管政策好坏的政治家所取代。2008年危机以来，世界各国纷纷对“大而不倒”金融机构给予救助，就是这样的例证。研究还发现，政府的职责越是增长，公众越是期待政府对系统性危机负责。不管危机是否自发产生，也不管危机处理是否在政府能力范围之内，更不管政府是否具备相关的专业知识或经验，这样的期待都会存在。 此外，“俘获”理论也可以部分地解释政治家热衷于救助“大而不倒”金融机构的原因。“俘获”理论认为，政府在建立管制初期，管制机构能独立运用权力公平管制，但在被管制者与管制者的长期共存中，管制机构逐步被管制对象通过各种手段和方法所俘获，管制机构最终会被产业所控制，为少数利益集团谋求超额利润，降低整体效率。波恩斯坦的“管制机构生命周期理论”进一步揭示，公共利益监管理论是天真的，管制机构起初能独立运用管制权力，但从长期看都会逐步被垄断企业所俘获，成为被管制者的代言人。斯蒂格勒也认为，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。比如，研究发现，美国的小银行比大银行施加更少的政治压力，政治家不太可能被小银行“俘获”。社区银行有更多机会影响众议院议员，而大银行在参议院和全国性政治团体中更具优势。 (三)弊害分析：“倒”还是“不倒”是一个问题 1.大银行的道德风险动机 从经济学来看，救助“大而不倒”银行增强了大银行的道德风险动机。以对银行救助为例，如果联邦存款保险公司采取偿付法关闭银行，只对限额在10万美元以下的储户提供全额偿付，倘若银行破产，高于10万美元的储户就会遭受损失，那么储户就有动力通过密切关注银行的业务活动或者当发现银行过度冒险时提出存款等方式，对银行予以监督。为了预防此类损失，银行可能从事风险较低的活动。然而，一旦大储户发现银行“大而不倒”，就没有动力监督银行，即使发现银行冒过大风险时，也不会提出存款，因为无论如何，大储户都不会遭受任何损失。在2008年10月3日《紧急经济稳定法案》制定之后，联邦存款保险公司为每家银行每个账户的保险限额已经提升至25万美元。 2.大银行的“信息瀑布”问题 大银行深陷于“信息瀑布”之中。当市场参与者能很容易观察到周围其他参与者的行为，不考虑自身的市场信息或理念而去效仿其他参与者的行为，这时就会产生“信息瀑布”问题⑥。当大型金融机构破产时，人们期待政府救助。这种期待创造了一种“信息瀑布”：因为每个人理性地期待政府救助金融机构，救助就成为理性的行为。“信息瀑布”研究假定，市场上有一个领导者，或者至少有一个“先行者”。就是说，如果允许“大而不倒”机构存在，它们必然成为市场上的领导者，而其他中小银行必然效仿其行为，不断扩大自身规模，争取成为“大而不倒”机构。而减少“大而能倒”银行数量，增加其他市场参与者的数量，就会使盲目模仿的成本更高，能够降低追随行业领导者的可能性，并因此减少相关的预期回报。 三、美国“大而不倒”银行反垄断规制变革的新趋势 从历史上看，人们倾向于将银行作为一个特殊产业看待。美国直到1963年才对银行业实施反垄断限制(即费城银行案)⑦。2008年金融危机以来，美国各界一直在深入探讨如何解决“大而不倒”问题。美国银行业反垄断规制政策发生了很多积极的变化，主要体现在价值目标选择、规制方式运用以及监管措施强化等方面。 (一)价值目标由经济效率重心转向强调维护金融稳定 对于美国反垄断规制政策的目标，历来争议不断。芝加哥学派认为，反垄断政策的主导思想就是效率。公共选择学派认为，反垄断政策是维护特殊利益的立法，受保护的对象主要是小企业。在20世纪80年代，美国曾爆发过一场关于反垄断立法目的的大辩论。其中，一元派认为，美国反垄断规制政策的唯一目的就是提高经济效益；多元派则指责说，一元派观点是对反垄断政策的误导，只会损害反垄断政策的灵魂⑧。霍温坎普教授总结道：1890年《谢尔曼法》的立法史中，含有“效率”观点的最好理由，此外，对于《谢尔曼法》来说，无论是配置效率理论还是消费者福利转移理论，都与其他史实不符。尽管也有学者指出，任何国家的竞争法都不会是一元论，即仅限于某个唯一的目的，但是毫无疑问，“效率”或者说“经济效率”仍然是美国反垄断政策一直以来最主要的目标。研究显示，美国反垄断政策通常关注的是促进和保护竞争，以使消费者获得尽可能低的价格。显然，制定反垄断政策是为保护竞争，防止固定价格和其他反竞争行为。 但是，现在美国的反垄断规制政策尤其是银行业反垄断政策目标有了新的转向，即强调维护金融稳定。学者Kaden曾指出：尽管事实上从19世纪晚期联邦反垄断政策通过，随着其适用于银行业，银行竞争政策就在努力平衡反垄断政策与金融稳定之间的冲突，但是，反垄断政策……从未考虑过金融稳定⑨。学者伯纳德·绍尔认为，银行稳定和银行监管都要求对银行业适用不同的反垄断政策。同时，也有人认为让反垄断政策承担促进经济金融稳定的目标不太恰当。毕竟，金融稳定并未写入反垄断政策之中，学者也没有将金融稳定纳入他们的分析。针对上述争议，乔纳森教授总结道：我们不是质疑反垄断政策适用银行业的现状，但我们同意这样的观点：通常，监管部门和政策制定者在制定政策特别是反垄断政策时，应重视金融稳定问题。不过，我们认为，长期以来反垄断政策确实使得问题的处理落在后面，关注金融稳定将使银行监管者和政策制定者更倾向于分拆银行和否决合并申请——而不是现在这样。由于没有考虑救助的巨大成本，传统反垄断政策得出的是有瑕疵的结论。 尽管在学者间还存在不同意见，但是立法机关和政府部门已经做出努力，事实上肯定了维护金融稳定目标的重要性。《多德—弗兰克法案》明确规定，其立法目的在于：创造牢固的经济基础，促进就业，保护消费者，控制华尔街金融机构及高管奖金，防止再次发生金融危机。同时，《多德—弗兰克法案》要求成立金融稳定监督委员会，该委员会由财政部牵头，其成员包括10家监管机构在内的16名成员。委员会的职责主要包括，对可能威胁到金融稳定的大型、复杂金融机构制定更为严格的资本要求、杠杆水平等，并向美联储提出相关建议。在极端情况下，该委员会有权直接拆分那些被视为对金融稳定存在威胁的金融机构。另外，在机构方面也做了相应改革，新近设立的消费者金融保护局作为金融改革方案的一部分，很可能会改变长期以来联邦政府仅保护商业交易消费者的局面。 (二)规制方式上体现为行为主义与结构主义的折中和妥协 在现代反垄断规制政策中，结构主义与行为主义是维护有效竞争的基本方法。所谓行为主义，就是为了控制行业集中度而对行业集中状态进行规范的垄断控制制度；行为主义，是针对竞争者的行为而不是根据市场结构而建立的一些促进竞争的规则。从制裁方法上看，结构主义主要采取解割(解散、分割)等结构化手段对市场主体进行规制，而行为主义则针对市场主体的行为采取常态、修补性的勒令停止、损害赔偿等手段予以规制。 长期以来，针对银行业垄断问题，美国主要还是采取行为主义手段规制，尽管美国一直以来存在银行破产制度，但是更多针对小银行。根据美国法律规定，银行、储蓄机构和信用合作社不得寻求联邦破产法的保护。如果银行和储蓄机构破产，由联邦存款保险公司依据其规定的程序加以解决；如果是信用合作社濒临破产，则根据《国家信用社法案》解决。 但是，金融危机以来，关于“大而不倒”银行的规制方式争议激烈，最后美国以折中妥协的方式进行了处理，最主要体现在《多德—弗兰克法案》的相关规定中。首先，该法案主要采取行为主义规制方式，部分采纳了沃克尔规则。法案规定大型金融公司自营业务需受限制，不过银行仍可投资于对冲和私募基金，其投资总额不得超过基金资本的3%，也不得超过银行一级核心资本的3%。此外，银行不得向其投资的基金提供救助。其次，法案名义上保留了分拆等结构性措施。比如，法案规定，一旦大型金融机构陷入困境并可能威胁金融体系稳定，则相应的联邦监管部门将有权接管或分拆该机构，而不使用纳税人资金为其提供救助。法案要求制定一套清算破产程序，并由联邦存款保险公司负责具体实施。 (三)采取更为强化的监管措施 首先，进一步明确“大而不倒”银行的监管机构。美国新设的金融稳定监督委员会获得“先发制人”的监管授权，即为防范可能的系统性风险，在三分之二多数投票通过后，可批准美联储对“大而不倒”金融机构强制分拆重组或资产剥离。同时，扩大美联储的监管权力，负责对银行和具有系统重要性的非银行控股公司进行监管，包括投资银行、对冲基金、私募股权基金等。其次，建立“大而不倒”银行的危机处置机制，也就是所谓的“生前遗嘱”，即“大而不倒”银行要向监管机构提交恢复和处置计划(recovery and resolution plans，RRPs)。恢复计划主要是通过业务剥离、出售资产、筹集新资本、改善治理结构等方式恢复其资本、流动性和经营状况，以防止破产；处置计划则是为了建立有序的市场退出机制，防范系统性风险，减轻纳税人的负担。美国规定“大而不倒”银行需要定期提交快速有序的处置计划，如果未能提交可接受的计划，美联储和联邦存款保险公司将对其采取包括提高资本要求、限制杠杆比例和限制业务增长等措施在内的一系列早期风险纠正机制。第三，完善“大而不倒”银行的风险预防机制。一方面，施加更高标准的资本、流动性和杠杆率要求，以提高“大而不倒”银行的损失吸收能力，其中对杠杆比例的限制为负债与权益的比重不得超过15∶1。另一方面，规定“大而不倒”银行在市场并购中，并购公司交易后的并表负债总额不得超过所有金融公司前一年度并表负债总额的10%，以此来限制“大而不倒”银行的规模和集中度。 四、对我国大型银行监管的启示 长期以来，我国银行业的垄断程度仍然很高，突出特点是四大国有商业银行长期占据垄断地位，具有高度同质性和典型的政府参与型合谋特征⑩。最新的实证研究表明，现阶段银行业仍然处于高集中的寡占型市场结构(11)。从2011年开始，金融稳定理事会(Financial Stability Board，FSB)从规模、关联度、可替代性、复杂性和全球活跃程度五个维度、运用12个指标评估银行的全球系统重要性，并公布全球系统重要性银行名单。我国的中国银行和中国工商银行先后于2011年和2013年被评为全球系统重要性银行。在新形势下，如何加强对此类大型银行的监管是亟待解决的问题，美国的“大而不倒”银行反垄断规制政策对于我国具有重要的启示意义。 (一)明确我国系统重要性金融机构的评估标准和范围 2011年，中国银监会提出国内系统重要性银行的评估主要考虑规模、关联性、复杂性和可替代性四个因素。建议尽快制订出详细的评估标准和方法以确定我国系统重要性金融机构的名单，并定期重新评估和更新。目前，我国大型国有商业银行是系统重要性金融机构的主体部分，但不能忽视银行外的非银行金融机构、金融市场、金融基础设施和金融产品等对金融体系的系统重要性，也应将其中符合条件的纳入系统重要性金融机构的监管范畴。 (二)完善我国系统重要性金融机构的审慎监管标准 目前，中国银监会提出对系统重要性银行增加暂定为1%的附加资本要求，并且新标准实施后正常条件下系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不低于11.5%和10.5%；引入杠杆率监管标准，即一级资本占调整后表内外资产余额的比率不低于4%；规定不低于2.5%的贷款拨备率(贷款损失准备占贷款的比率)和不低于150%的拨备覆盖率(贷款损失准备占不良贷款的比率)；系统重要性银行和非系统重要性银行应分别于2013年底和2016年底前达到新的资本监管标准。此外，我国还应对系统重要性金融机构的应急资本、自救债券、风险内控制度以及结构性措施等作出规定，既要对大型金融机构盲目的规模扩张作出限制，又要对各种业务表外化经营活动进行监管，继续坚持有效市场隔离原则，建立风险隔离机制，防止风险的相互传染。 (三)强化过程监管与危机处置并重，有效化解风险 积极加强对系统重要性金融机构的非现场监测和预警，及时识别风险；提高对系统重要性金融机构的现场检查频率，确保各项监管政策的贯彻落实，及时化解各类潜在的风险；进一步强化对系统重要性金融机构的并表监管，切实坚持“风险为本”的理念。同时，进一步建立和完善问题银行退出处置机制，借鉴美国做法，要求所有系统重要性金融机构制定恢复和处置计划，推进自救机制的运用，以保障系统重要性金融机构危机处置的有序性，降低监管成本和政府财政负担。完善系统重要性金融机构的清算机制，确保一些难以存续的大型金融机构有序退出金融市场而不会对金融体系造成系统性冲击，并建立股东和债权人之间的责任分担机制，保障金融消费者和纳税人的利益，降低“大而不倒”政策的道德风险。 (四)明确中国人民银行对系统重要性金融机构的监管权 明确监管主体是加强系统重要性金融机构监管的前提。在我国当前“一行三会”的监管格局下，建议扩大中国人民银行的监管权力，赋予其对我国系统重要性金融机构的监管权，其监管范围不仅包括系统重要性银行，还应包括具有系统重要性的非银行金融机构、金融基础设施、金融产品等，防止监管重叠和监管真空。中国人民银行应在风险预防和危机处置等全过程对系统重要性金融机构实施持续、全面的监管；银监会、证监会和保监会应为中国人民银行监管权的行使提供必要的协助，发挥监管合力，保证我国系统重要性金融机构的安全稳健运行。 ①FDIC Insuring 8,200 Banks with $9 Trillion in Deposits and Zero in the Deposit Insurance Fund,MY BUDGET 360,http://www.mybudget360.com/fdic-insuring-8200-banks-with-9-trillion-in-deposits-and-zero-in-the-deposit-insurance-fund-calling-banks-to-prepay-assessment-of-45-billion(last visited Oct.15,2010). ②参见：刘伟、黄桂田：《银行业的集中、竞争与绩效》，《经济研究》2003年第11期。 ③See James Kolari & Asghar Zardkoohi,Further Evidence on Economies of Scale and Scope in Commercial Banking Q.J.BUS.& ECON.,Autumn 1991,at 82,82-83(citing other studies that conclude that larger banks lack economies of scale). ④See,e.g.,Fadzlan Sufian,The Efficiency Effects of Bank Mergers and Acquisitions in a Developing Economy:Evidence from Malaysia,INT'L J.APPLIED ECONOMETRICS & QUANTITATIVE STUD.,Oct.-Dec.2004,at 53,70("[T]he results indicate an alternative policy prescription that the largest banks should shrink to benefit from scale advantages."). ⑤参见：[美]弗雷德里克·S·米什金：《货币金融学》，250页，中国人民大学出版社，2006年12月第1版。 ⑥See Sushil Bikhchandani,David Hirshleifer & Ivo Welch,A Theory of Fads,Fashion,Custom,and Cultural Change as Informational Cascades,100 J.POL.ECON.992(1992); Timur Kuran & Cass R.Sunstein,Availability Cascades and Risk Regulation,51 STAN.L.REV.683(1999). ⑦王国红：《银行并购的反垄断经济学文献述评》，《经济评论》2010年第5期。 ⑧参见：王晓晔著：《竞争法学》，第5页，社会科学文献出版社2007年1月第1版。 ⑨David M.Kaden,The Next Philadelphia National Bank:Reclaiming Antitrust Law for Bank Competition Policy(May 20,2010)(unpublished manuscript)(on file with authors). ⑩李华民：《寡头均衡、绩效改善与金融稳定——中国银行业结构变迁的政策取向》，《金融研究》2005年第8期。 (11)彭欢、雷震：《放松管制与我国银行业市场竞争实证研究》，《南开经济研究》2010年第2期。标签：银行论文; 银行监管论文; 美国金融论文; 银行风险论文; 破产程序论文; 银行系统论文; 变革管理论文; 监管机构论文; 金融论文; 金融机构论文; 规模经济论文; 反垄断法论文;