我国社会保障制度改革面临的问题及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,社会保障制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【摘要】 目前，我国社会保障存在管理和执行部门多元化，覆盖面小、可靠性差等问题。因此，应在借鉴西方国家社会保障制度成功经验的基础上，加快我国社会保障制度改革的步伐。
【关键词】 社会保障制度 现收现付制 完全积累式 部分积累式 社会保障税
在中国共产党第十四届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议》中，党中央明确指出：“九五”期间，要加快养老、失业和医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会抚助、个人储蓄、积累保障相结合的多层次的社会保障制度。因此，加快社会保障制度改革的步伐，已成为财政改革的当务之急。
一、加快改革势在必行
1.加快改革是市场经济的必然要求。目前，社会保障制度改革的滞后性，已成为阻碍我国市场经济改革深入的一大障碍。为了适应市场经济的要求，我国国有企业改革正在向纵深方向发展，由于技术升级换代，激烈的市场竞争等原因，企业出现了一部分富余人员，为解决这些富余人员的基本生活问题，社会急需建立失业救济保险制度，以维持他们的生计。否则，改革无从入手，市场经济难以进行。
2.加快改革是解决人口老龄化问题的要求。按照国际上惯用的标准，60岁以上老年人占全部人口的10%以上，或者65岁以上老年人占全部人口7%以上的国家，即被划为老年型国家。根据我国第四次人口普查统计资料，我国60岁以上老年人占总人口比例为8.59%，其中，65岁以上人口占总人口的比例为5.58%。[①]据预测，到本世纪末，我国将成为老年型国家。到下世纪20～40年代，我国将进入人口老龄化的高峰期，享受社会保障者将急剧增加。
我国目前的社会保障资金的筹资方式采取的是现收现付制。这种传统的筹资方式，要求先做出一定时期（一般为一年）内某项社会保障措施所需支付的费用测算，然后，按照一定比例分摊到参加该项保障措施的所有单位和个人，当年提取当年支付，预先不留出结余，完全靠本期的收入来满足本期的支出。这种筹资方式，只适用于就业人员多而离退休人员少的情况。而我国在不久的将来正面临着人口老龄化的挑战。据预测，到2003年，我国老年人口将达到9000万。下表提供了这方面的预测情况。
在职职工和退休人员人数表
年份职工人数（万人）退休人数（万人） 赡养率（%）
1992
14730
2568 17.44
1995
16018
2955 18.45
2000
17901
3654 19.91
2005
18858
4342 23.02
2010
19664
5147 26.17
2015
20380
6049 29.68
2020
20995
7067 33.66
2025
21496
8127 37.80
2030
21878
9127 41.72
2035
22129
9977 45.09
2040
22206 10247 46.14
2045
22206 10245 46.13
2050
22206 10303 46.40
资料来源：《金融研究参考资料》，1993年第18期。
上述资料显示，我国财政在1992～2040年间的社会养老负担率呈明显递增趋势，此后则会相对稳定。因此，如何建立起一套完善的适合我国现阶段乃至将来的社会保障制度，已成为我国加速市场经济体制改革过程中的一件迫在眉睫的大事。
3.加速改革是优化资源配置的要求。社会主义市场经济体制改革的目的，就是要最大限度地优化配置社会资源，使其发挥最大效用，以达到资源的充分利用，促进经济迅速增长。这个目标概括成一句话就是“效率优先，兼顾公平”。
效率优先原则能否实现，关键要靠生产要素（包括资金和劳动力）的合理流动来保证。在激烈而残酷的竞争中，总有一些投资少、见效快、效益好的企业脱颖而出，这些企业急需增加物力和人力。而那些与之相对应的经济效益差的企业却表现为企业产品卖不出去，工人没活干，企业成了破产和被兼并的对象。由于我国当前对在不同所有制部门、企业工作的人员提供的社会保障待遇不同，国有企业职工的生老病残由国家保障，而非国有企业职工几乎享受不到由国家提供的社会保障待遇。这种社会保障制度的差别，大大阻碍了生产要素的合理流动，阻碍了资源的优化配置。所以，当前急需建立一套在全国范围内同等待遇的社会保障制度，真正实现社会成员享有平等的社会保障权利。
二、我国现阶段在社会保障制度方面存在的问题
首先，社会保障管理和执行部门多元化。当前，我国医疗保障基金、住房保障基金、失业保障基金、退休养老保障基金分布在各个部门征收和管理，具体涉及社会保障、劳动、人事、民政、卫生、财税、金融、计划生育、社会团体及各企事业单位等各类部门。社会保障工作缺乏统一的管理制约机制，使这项工作长期处于被动状态。主要表现在以下两个方面：（1）该收的钱收不齐，跑、冒、滴、漏现象严重，征收上存在着极大的随意性，保证不了各项基金及时足额地上缴。（2）在资金的使用上，普遍存在着挤占挪用现象，乱支出的问题也时有发生。
其次，社会保障的覆盖面小、可靠性差。目前，我国社会保险受保范围狭窄，主要包括国有企业、城镇集体企业和国家机关、事业单位，大多数乡镇企业、三资企业、私营企业、个体劳动者都没有纳入社会保障的范围内。而且社会保险的待遇也因企业所有制形式的差异而有所不同，通常是国有企业高于集体企业，这些都不利于劳动力在不同类型企业之间的合理流动，不利于劳动力资源的合理配置。
再次，我国社会保障资金的来源单一，筹资手段软化。在传统体制下，中国的社会保障资金的来源主要有两个方面：一是全民所有制单位和集体所有制单位按规定缴纳的；二是由国家财政向全社会提供的社会保障。而且在这两者中，国有企业和集体企业成了社会保障资金来源的支柱，而国家财政用在社会保障方面的支出金额是非常少的，大多数年份中只占财政支出总额的2%以下。这样看来，我们国家的社会保障资金主要是来自国有企业和单位，而且也只有在国有企业就业的职工才能得到社会保障。据不完全统计，1992年政府支出的三项保障费共为66.45亿元，由全民企业和单位支付的保障费（在职职工）为481.70亿元，另有由全民和集体企业和单位支付的离休、退休、退职职工保险福利费为695.2亿元，共计为1243.35亿元，其中政府支付部分仅占5.3%。这种单一的资金来源，既满足不了日益增多的社会保障资金需求，又使国有企业背上了沉重的社会负担，形成了由企业办社会保障这样一种形式，而且，由于企业的各方面条件悬殊甚大，企业之间的社会保障支出负担也畸轻畸重，使企业在市场经济条件下无法平等竞争。
目前，我国社会保障基金的筹集采用的是社会统筹的办法。由于社会保障基金属于地方规费范畴，缺少应有的法律依据，手段软化，缺乏钢性，保障金拖欠现象时有发生。从长远看，不规范的筹资形式将很难为社会保障及时足额地提供资金，很难应付目前存在的失业问题和未来人口老龄化时代对社会保障基金的巨大的开支需要。因此，改革和规范我国社会保障筹资的具体形式势在必行。
最后，社会保障工作缺乏法律依据。我国在社会保障工作方面缺乏可依据的法律，随意性很强，即使有几部法律，也是处于有人制定无人监督、无人执行的阶段，其内容形同虚设。因而导致了管理上无据可依，收入来源和支出用途不规范、不具体，出现了挤占挪用和资金浪费的现象。只有完备的法律才能确保社会保障制度的真正到位。
三、加快社会保障制度改革的对策
社会保障制度是保证和促进国有企业改革和市场经济全面改革的“稳定器”，也是经济秩序和社会秩序的“安全阀”。它的改革成败将是决定其他方方面面改革能否顺利进行的一个关键问题，笔者认为，在借鉴西方国家社会保障制度成功经验的基础上，我国当前的社会保障制度改革应从以下几个方面入手：
第一，建立统一领导、分级管理的管理体制。所谓统一领导，就是在征管上要做到四个统一。其一，思想认识要统一。社会保障基金就其根本属性来说，仍属于财政性资金。其二，规章制度要统一。统一的制度是保证各项基金足额及时上缴及有效使用的前提和保障。其三，征收要统一。应在财政部门中成立一个专门的机构，统一征收社会保障基金，改变过去征收主体多元化的局面。其四，管理要统一。社会保障基金筹集上来以后，要全额纳入财政统一管理，财政部门应编制社会保障预算和决算制度及结余资金的合理使用制度。这样，既可加强收支的计划性，又可确保社会保障资金结余的保值增值。
所谓分级管理，就是要建立分工协作的专门管理机构，并依靠基层政权组织以及群众性的管理组织，形成社会化的社会保险网络体系。（1）要成立立法和监督机构。社会保障的立法监督机构应从属于人民代表大会，可以考虑在人大及其常设机构增设社会保障委员会，会同人大法制组共同组织社会保障的立法与监督，并可发展会计事务所、审计事务所等社会监督组织，由有关部门和单位成立社会保障基金监事会或监督管理委员会，使社会保障纳入统一的立法和监督体系。（2）要建立社会保障行政管理机构。可在财政部门下设社会保障局，由它主要负责研究制订社会保障的方针、政策和发展计划，协调社会各部门、地区的关系，制定社会保险各项基金的财务、会计、审计和统计制度，监督检查保险基金的征收、经营、管理和使用状况，并负责编制社会保障的预算、决算方案。各省、自治区、直辖市政府部门应成立相应的社会保障机构，统一管理本地区的一切有关社会保障方面的工作。其他各有关部门和机构管理的各类社会保障人员编制、经费、基金等都应统一划并到社会保障行政主管部门。（3）成立社会保障基金运作机构。在社会保障行政主管部门之下应设置社会保障事业机构，作为非盈利性的事业单位，负责执行国家有关社会保障法规和制度，负责社会保险费的征收、给付和个人帐户的管理，负责社会保险基金的投资运用、保值增值和社会保险等业务。
第二，扩大社会保险的覆盖面，建立全社会一体化的法定基本保险制度。由于劳动者有享受社会保险的平等权利，市场经济又要求包括劳动力在内的生产要素在全社会范围内自由流动，因此，社会保障对所有的劳动者在筹资比例和给付标准上应一视同仁，实行统一管理的一体化的社会保障制度，彻底取消不同所有制、不同地区和不同用工形式的差别，以利于劳动力在不同地区、不同所有制单位之间的流动。
第三，改变社会保障筹资形式，拓宽保障资金的来源渠道，硬化筹资手段。从世界各国社会保障制度的实施情况来看，筹资方式大体可分为三类：现收现付制、完全积累式和部分积累式。
我国现行社会保障的筹资方式为现收现付制。很显然，不远的将来我国也将步入老年型国家之列，这种筹资方式远远满足不了未来的社会保障资金的需要。
完全积累式这种筹资方式要求收大于支，形成一部分资金结余。即在职职工既要为自己退休时储备养老金，同时又要支付现有退休人员的养老金。因为我国一直实行现收现付制，已退休和将退休职工过去并没有进行养老储蓄积累，因此，在我国现有的经济条件和工资制度下，这种方式初期较高的交款率是国家财政和职工难以承受的。
部分积累式，是指在满足现时一定支出需要的前提下，留出一定的储备以适应未来的支出需要。收大于支的部分通过长期投资取得回报。其特点是初期收费率较低，以后逐步提高，保持相对稳定。这种筹资方式，兼具以上两种方式的优点，既能应付人口老龄化的挑战，又是积累资金、促进经济增长的重要手段，因而为许多发展中国家所采用。我国也应以建立这种类型的筹资方式为宜。
在资金来源渠道方面，单一的来源不能满足日益增长的社会保障需要，因此我国应建立国家、企业、个人三位一体的社会保障制度。同时，应规范和强化社会保障资金的筹资手段，笔者认为，开征社会保障税是切实可行的选择。这也是世界上大多数国家普遍采用的一种筹资形式。到目前为止，建立社会保障制度的140个国家中，有80多个国家开征了社会保障税。具体税负的设计可以不同税目设置比例税率，由企业和个人负责社会保障基金的主要部分。
第四，要加强法制建设，确保社会保障制度有法可依。发达国家的社会保障制度之所以比较成熟，一方面是有较强的经济实力，另一方面是靠完备的社会保障法制强制推行的。
事实证明，完备的立法是确保社会保障制度正常化的制度保证。至今，我国仍然没有建立一套完备的社会保险法。有关的法律也不成体系，而且大多也时过境迁，所以加快社会保障立法工作，是整个社会保障制度改革的必由之路。在市场经济条件下，为维护社会安定团结，促进经济发展，必须在养老、失业、疾病、伤残等方面制定出完整的法律规范，加快立法工作的步伐，争取及早出台一部完备的《社会保险法》。
注释：
①《财政研究》，1996年第5期。
②陈共主编：《财政学》，四川人民出版社，第163页。