县（市）级农村金融机构重组问题研究，本文主要内容关键词为：金融机构论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、县（市）级农村金融机构重组的指导思想和基本原则
（一）有利于服务农村经济的原则。农业是我国国民经济的相对薄弱的基础产业。从金融与经济的相互关系看，我国农村市场经济的发展，一刻也离不开金融的参与。由于农业是弱质产业，农业实现现代化，增加资金投入是一个关键环节。因此，县（市）级农村金融机构重组必须根据农村经济发展的多元化和多样性的特点，具有商业性、政策性和合作金融的功能，为农业和农村经济的发展提供相应的金融服务。
（二）有利于发挥整体功能的原则。县（市）级农村金融机构都立足于农村，市场载体基本一样，加上农业的范围广、综合性强，业务分工客观上难以泾渭分明，各自又都要追求发展，竞争在所难免，这也是打破僵化的垄断格局，激发经营活力的需要。可是，金融业又不同于其他行业，无论是需要遵循稳健的发展方针还是基于成本考虑，都应避免农村金融机构内部的盲目竞争，造成金融资源、人力的浪费，要提倡适度竞争，构造一个农村金融机构之间既适当分工，又相互合作的体制，使其成为一个有机整体。重组县（市）级农村金融机构，要充分考虑到各家机构的职能，并赋予相应的业务范畴，通过相互合作，提高资金营运效率，充分发挥农村信贷资金整体效能，促进农村金融机构的共同发展，保证农村金融体系的繁荣稳定，而不是脱解整个体系，化整为零。
（三）有利于统一规划管理的原则。受现阶段我国农村经济程度的制约，农村金融业务小而分散，县（市）级农村金融机构生存和发展的空间较小，如设立过多机构必然造成资源的浪费。县（市）级农村金融机构重组应本着有利于机构个体和整体效益的目标，来进行统一规划和管理。从内部条件和外部环境两个方面，使机构设置与自身的经济管理状况及承受能力相适应，统筹安排机构发展的总量，以及机构在各地域之间、近期与长远之间、各地各类机构之间的协调发展，以防止机构设置的失控和盲目性，保证机构发展的效益。
（四）有利于加强宏观调控的原则。必须在中央银行充实必要的监管力量，制定了基本的监管办法之后，才推行实质性举措。新的农村金融机构的发展，应充分考虑我国农村的实际，尽可能地在现有机构的基础上，通过改造、组合、参股等形式来实现。同时，还必须充分考虑中央银行监管力量的配备，以引导和监督农村信贷资金的合理、有效投入，维护农村金融的正常秩序，保证宏观调控目标的顺利实现，使农村金融机构在中央银行的金融监管下平等、独立、按市场经济运作方式开展经营。
二、县（市）级农村金融机构重组的基本设想
（一）农村商业性金融机构的重组模式。
1、重组县（市）支行。（1）实行分类重组。一是根据经济地带的差异来调整商业性金融机构。对东部沿海地区的县（市）可设两家商业性金融机构，即农业银行和工商银行县（市）支行；对中西部的县（市）只设一家商业性金融机构，即农业银行县（市）支行。建设银行、工商银行和中国银行可向大中城市转移，寻求最佳市场定位。二是根据自然条件的差异来调整商业性金融机构。从自然条件和资源丰富程度来考察，山区农业县（市）和平原区农业县（市）落差也十分明显。对山区农业县（市）只设一家商业性金融机构，即农业银行县（市）行；对平原区农业县（市）可设一至两家商业性金融机构，其中工商业产值比重大的县（市）设二家，即农业银行和工商银行支行；一般的县（市）设一家，即农业银行县（市）支行。三是根据业务量大小原则来调整商业性金融机构。对长期亏损、业务量不大的农业银行的营业所（或办事处）要予以撤销或委托农村信用社经营；工商银行、中国银行、建设银行县（市）级支行凡业务量较小、长期亏损的可撤销或降格为办事处；县（市）支行如撤销的，可在清理债权债务后将业务委托或转让给其他保留的商业性金融机构。（2）分类重组中应解决的问题。在实行分类重组的具体操作中，应由当地政府和人民银行牵头，各被撤销支行的上级行、审计局、农业银行（或工商银行）、财政局等有关部门抽调人员组成专班，对被撤销县（市）支行的全部营业机构的存贷款存量和财产、人员进行清理。一是债权债务的问题。按撤销后各支行的存贷款余额，逐笔核对无误后，分门别类造具清册（一式三份，人行、被撤销支行的上级行和农业银行（或工商银行）各执一份）作为委托或转让划帐的原始依据。债权债务处理要尊重事实，原则上对存款全部接收、贷款实行代理的办法。正常存款可移交，对诸如亏损挂帐、水份存款、不良贷款都不得移交，该上划的上划，该处理的处理。二是固定资产的问题。按照固定资产的重置完全价值，对被撤销县（市）支行的房屋、车辆、办公设施等固定资产进行登记造册（低值易耗的按存量估价），经协商后可以转让的转让，不能转让的，被撤销支行的上级行自行处理。三是从业人员的问题。在分类重组中要充分体现调动干部职工积极性的原则，因地制宜地控制人员总量，优化结构。从业人员在实行择优选配的前提下，可采取“三个一点”的办法进行解决，即农行（或工行）接收一点、其他农村金融机构调剂一点、撤销支行的上级行上划一点。此外，对实行优化组合后的富余人员，可考虑建立内部劳务市场。（3）重组县（市）支行必须周密部署、稳步实施。对县（市）级商业性金融机构实行分类重组，是进一步深化农村经济体制改革和金融体制改革的一项重要内容，涉及面较广，与责、权、利相关性较强，操作难度也较大，需要周密部署安排，积极稳妥地进行。重组县（市）支行应予以先行试点，在试点基础上形成一个具有操作性强的《实施方案》后全面推开，不宜一步到位。人民银行要充分发挥中央银行的职能作用，切实加强组织领导，积极协调各方面的利益关系，在人员调转和财产的划转、业务交接等方面予以主动支持、配合，加大金融监管力度。
2、优化网点布局。重组后的县（市）级农村商业性金融机构所辖的营业网点，在布局上必须适应精简、高效的原则，要既不按行政区划，也不按经济区划，既不放弃农村，也不固守农村，而是根据业务发展需要和城乡一体化的要求，经过量、本、利分析后，积极实施收缩、购并、巩固、拓展的机构调整战略。一是收缩。就是将乡村主要为农户和小型企业提供小额服务的、业务量相对不足的、地域偏僻的农村商业性金融机构进行收缩，直接转让给农村信用社；二是购并。对在县（市）城区及其郊区偏离为农民服务方向的，主要为大中型企业服务的农村信用社，可由农业银行或其他商业银行购并，为农村商业性金融机构增加市场份额，拓展业务空间提供条件。在具体操作中，其债权债务的清理应当以事实为依据。三是巩固。就是巩固以县（市）城区为龙头，以城乡结合部为纽带，以农村经济重镇为基点、城乡一体化的现有市场阵地，特别是农村经济重镇要巩固提高；四是拓展。就是大力开拓城镇繁华闹市区、大中型企业密集区、大型集贸区和经济文化中心区，设立或延伸机构，积极抢占金融竞争“制高点”。
（二）农村政策性金融机构的重组模式。
1、县（市）普设农村政策性金融机构。在县（市）一级应广泛设立农发行机构。不能界定各项政策性贷款余额不足5000万元的县（市）暂不设立，这不符合农发行作为政策性银行的特殊职能，因为往往是一些贫困地区的县（市）贷款规模不足。贫困地区的农发行业务与全国一般而言有着很大的区别，贫困地区还有金额大、周期长的扶贫贷款、开发贷款、老少边穷贷款等多种政策性业务。县县都设立农发行机构，一方面能够实现农发行65%的代理业务为自营，适应封闭运行的要求；另一方面也适应我国农村经济和农业生产、流通区域特点的基本要求，不把农村政策性银行办成专门的收购银行。此外，还有以下几点好处：一是有利于农发行自上至下建立自营业务体系，实现县县政策性业务的直接封闭运行。二是有利于加强对粮棉油收购资金的封闭运行。各县（市）可以自办全国、全省联行，通过自身的结算渠道汇划资金，防止资金往来的“跑、冒、滴、漏”。三是有利于加强农业开发、扶贫等专项贷款的管理。设立机构的地方，可以随时开办专项贷款的贷前选项、考察和评估，贷后的监督检查。对一些县（市）办、乡办和县城附近的较大的项目，可以直接由县（市）发行办理贷款。一些分散项目可由县（市）发行考察后汇划贷款，便于加快专项贷款的考察、评估、审批的时间，提高贷款管理的质量水平；四是有利于提高农发行整体贷款的调度能力，有效地防止企业多头开户、公款私存、转移存款和政策性资金的流失。五是有利于国家政策性金融改革的进一步深化。目前，我国成立了三家政策性银行。在农发行机构县县普设后，机构不下伸的中国进出口银行和国家开发银行在县（市）的一些业务可以交由农发行代理，便于政策性银行统一管理政策性资金，真正做到商业银行业务与政策性业务的分离，防止在利益驱动下，商业性代理挤占政策性资金的行为。
2、坚持县（市）以下业务代理制。从需要和可能的制衡出发，长远地看，为节省人力物力，减轻国家财政支出的压力，对县（市）以下农发行业务只能实行代理制。因此当前的任务是完善代理制，而不能否定代理制。完善代理制的方案有二：其一，运用各种手段对农业银行加强约束，继续实行目前的农行代理制。这样做有三个方面的优点：首先，从农业银行与其他金融机构代理能力比较分析，农业银行具有较好的物质装备、结算服务、整体功能、人员素质和代理经验等条件；其次，农业银行按商业化运作，代理业务是作为中间业务来开办，是拓宽收益渠道的有效途径，必然会做到视代理为自营；再次，农村信用社的“脱钩”，农业银行有较为富余的精力和经验为做好代理工作提供可能。其二，由农村信用社代理农业发展银行业务。这样做也有几个优点：一是“自助互惠”的合作金融与政策性金融的冲突较少，相容性大；二是借助农村信用社遍布农村的营业网点，农发行可以更加接近农村、接近农户；三是可以把农户贷款、农副产品收购贷款通过信贷方式创新串连起来，在微观上建立起农业贷款、农副产品收购贷款的封闭运行机制；四是农村政策性金融和农村合作金融在“支农”上的趋同，可以遏制农村资金流向城市，实现农村信贷资金在宏观上的封闭运行。因为代理制必须成为农发行业务运作的一种辅助手段，所以明确委托代理的责、权、利关系，进一步改进和完善现行委托代理机制十分必要。可以考虑：（1）明确委托代理主体。改变现行的委托代理协议签订对象，由农发行县（市）支行直接与代理行签约，农发行总行对代理问题只作原则性规定，或搞一个委托代理业务管理办法，具体怎么办由各级行从本地的实际出发，灵活确定。（2）强化代理行管理职责。要改变目前的行政指令代理为经济行为，除根据国家的方针、政策明确定性指标外，还要明确非正常贷款下降、存款增加、贷款收回、利息收回、系统内借款偿还等定量指标予以考核。（3）完善代理业务手续费计提标准和操作办法。手续费计提除按存款规模和业务量大小计提外，还应考虑占用现金造成的代理行经常性垫付资金、非盈利资产占用增加等因素，并把相应数量的手续费同代理工作质量好坏直接挂钩，以增加委托方的刚性约束和代理方的积极性。（4）明确贷款风险责任。因代理行不按规章制度办事或代理人员工作失职、渎职造成委托方贷款风险或损失的，由代理行承担经济和法律责任。
（三）农村合作金融机构的重组模式。
1、重构农村合作金融组织体系。（1）重新规范县（市）联社。县（市）联社必须坚持合作制性质进行重新规范，规范后的县（市）级联社模式是：由县（市）以下各农村信用社、地方政府、农发行县（市）支行和农村合作经济组织的县级联合组织等企业单位入股，分个人股、法人股和集体股，县（市）联社的原积累转为法人股。在设计操作上，县（市）联社必须严格按照股份制经济的运作模式，实行独立核算，自负盈亏，建立健全股东代表大会、董事会和监事会等内部民主管理制度和机构，从根本上转换过去农村信用社的经营机制。县（市）联社是管理经营型，对参股的基层农村信用社行使领导和监督职能，同时在业务指导、审计稽核、组织资金融通和结算、信息咨询、干部培训、安全保卫等方面为基层社服务。此外，由于农业发展银行的参股（不控股），赋予其对县（市）联社的监督和监护权，可引导农村合作金融的健康发展和阻止农村资金外流。国内外的历史经验表明，合作金融需要强有力的监护，否则将会发生“蜕变”。西方发达国家的农村合作金融体制大多采用“金字塔”式的组织体系，并通过“上官下民”、“官督民办”或“官民合办”等形式对其实施监护，以引导合作金融机构贯彻政府的农业政策和金融政策。（2）基层信用社实行股份合作制改造。通过清产核资，核实信用社的固定资产和流动资产，确认现实拥有的价值总量，划分信用社现有资产归属对象，将现有资产分成信用社集体股和农民个人股，对农民股金按照平均利率和入股时间的长短进行量化升值，然后按升值的股金折成股份。同时吸收企业法人股，信用社集体股应不少于50%的比例，由此形成新的股份合作制金融企业。农村信用社的性质，决定了它的组织形式只能是众多的、小型的、独立的法人，面向农户和农村合作经济组织扩股充资，并按照“一人一票”的合作制原则，建立健全经营管理体制，信用社主任由股东（社员）代表大会选举产生。信用社必须坚持主要为股东（社员）服务的方针，并要体现“自助互惠”的宗旨。对股东（社员）实行利润返还；对所在社区的贷款不能低于存款的70%；对股东（社员）的贷款要占全部贷款的50%以上；对股东（社员）的贷款利率要略低于商业银行同档次的贷款利率。（3）农村合作基金会实行整编入网。对农村合作基金会必须“正本清源”，在清理整顿的基础上，实行整编并入农村金融网络体系。对存贷业务经营规模小的乡镇基金会，一律要归并到就近的农村信用社；对存贷业务规模分别超过1000万元的乡镇基金会，原则上要求归并到就近的农村信用社，如实在不愿归并的，可报经中央银行审批后，另行设立农村信用社。农村基金会无论是归并还是另设农村信用社，均要接受辖区内中央银行和县（市）联社的领导、指导、监督与管理。并按照中国人民银行重新颁布的《农村信用合作社管理规定》，对其股权设置、民主管理、服务方向、经营运作和财务管理等方面进行规范，使其真正步入依法、依规经营的良性运作轨道。此外，对民政储金会、人武部储金会、街道老年基金会、供销社股金站、区域性商会等变相经营存贷款业务的非法性“准金融组织”，在迅速进行停业清理整顿后，一并将其存贷业务并入辖内的农村信用社。
2、优化基层信用社机构网点布局。从经济效用和节省成本的要求出发，农村信用社应保证“一乡一社”，调整“一村一站”的机构体系，对乡镇没有信用社的，或者乡镇信用社不是独立法人的，要组建信用社或确立其独立法人地位。还可打破一个乡镇只能设一个信用社的传统，因为农村信用社是社员的资金互助组织，农民就有自己组织信用社的权力。建立农村信用社要依法定程序经中央银行批准，中央银行对农村信用社依法进行管理和监督。而对村级信用站应按业务量大小和入股社员数量来进行调整，“边小微亏”信用站（包括基金站）必须就近合并，成立中心信用社，实行“全天候”营业，为辖区内入股农民提供及时、灵活的服务，使社员有可能了解信用社的经营情况，并参与管理。
（四）农业保险机构的重组模式。
1、优化县（市）级保险机构设置。经营农业保险的自然风险较集中，出险概率较大，因此经营难度大，亏损可能性多。此险项又涉及千家万户，点多面广，需要较强的技术力量加以攻关。人保公司自转轨为国有商业性保险公司后，很少享受政府行政助推、财政兜底的待遇，肩上却担着多为国家聚财创收的责任。兼营农业保险，实际上已成为人保公司的一个沉重负担，如果一旦亏损，好比釜底抽薪，有的甚至面临破产倒闭的威胁。所以，人保公司有选择性地开办少数农业险种，风险较集中也最需要提供保险保障的农业险种得不到及时、有效地开发，农业保险服务于农业生产的职能作用得不到充分发挥，相反，还加大了亏损风险。这种不合理的旧农业保险体制，从根本上制约了农业保险的发展壮大。故此，本着积极培育农村保险市场，促进农业建设稳妥丰产和农民收入稳固提高的指导思想，以及节省成本、经济效用的原则，有必要优化重组县（市）级保险机构的设置。可考虑：（1）对现有人、财、物等经营要素进行重新配置，逐步向经济较发达、业务潜力大、发展快、效益好的区域的保险机构倾斜，经济发达地区的县（市）可加强商业性保险，设两家机构，即人寿保险公司和财产保险公司；（2）降低业务量小且亏损大、发展潜力差的县（市）级机构的级别，减少经济欠发达地区的机构数量，停止对长期亏损机构的增员和经济投入，必要时，应考虑长期扭亏无望机构的撤并。经济欠发达地区只能设一家商业性保险机构；（3）对财产保险长期亏损的县（市）级公司如不撤销，可酌改为专营寿险的公司。
2、组建农业保险机构的经营模式。（1）政策性农业保险机构模式。一种是设立专门经营农业保险业务的政策性保险机构，实行自上而下，自成系统。对以收抵支后的亏损，国家和地方一方面可逐渐减少粮棉油价格补贴，把减少的补贴拿出来弥补政策性保险的亏损；另一方面可以从工农“剪刀差”以利税形式上交财政的部分中，每年按一定比例提出，交政策性保险机构使用。另一种是把人寿保险和政策性保险相结合的办法，将目前这两种都尚未发展起来的业务，在机构上合二为一，用收益较高的人寿保险，弥补收益较低的农业保险，这样可部分解决国家政策性财力的不足。组建政策性保险机构有利于农业保险的发展壮大和自身机构的竞争力，且保费赔款在全国范围内平衡调剂。如果成立政策性商业保险机构，县（市）以下基层可以试行农业保险代理制。（2）合作性农业保险机构模式。建立以国家保险机构为主体，县（市）级建立农业保险合作社、乡镇级建立农业保险合作分社、村级建立互助合作站的农业保险发展新体制。在较大范围内鼓励引导农民入股，为入股农民提供保险服务，但在辖区大面积受灾情况下，应采取国家政策扶持或分保险和再保险理赔等方式弥补农业保险的大额赔款。（3）联合式农业保险机构模式。这种模式在经营方式上，应以农民互助共济为基础，在县（市）区域实行划块切块经营，并集政策性、经营性、互助合作性为一体，把农业保险同其他商业性险种区分开来，实行单独核算，争取更多的优惠政策，为积累农业风险补偿基金，为国家财政创收奠定基础。还可挂靠大型企业集团，实行保险与其他行业的联合，平衡风险承受能力，亦可与中保集团财险公司联合组建，放宽其业务范围，除经营种养业保险外，允许其承保县（市）以下农业加工企业、乡村企业以及农村各种财产的保险，通过以丰补欠、以盈补亏、险种间互补，实现保本微利。
3、制定发展农业保险的政策法规。一是尽快制定《农业保险法》，以规范投入者和经营者行为，把实施农业保险纳入法制轨道，对关系国计民生的农林牧险种实行强制保险，确保农业保险社会化规模经营和持续发展。二是国家应从救灾资金中拿出一部分资金来增加对农业保险的投入，变救灾为先保，对农民支付农业保险费给予补贴，并对农业保险给予免税政策优惠。三是通过税收、物价、计划等经济杠杆的作用，平抑社会对农业的风险作用，以减少国家财政对农业保险的补贴。
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